Решение № 16771 от 10.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3413/2019 г.
ВАСVII отделение10.12.2019 г.докладчик Весела Андонова
Диспозитив
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 65 от 4.01.2019 г. постановено по адм. дело № 1348/2018 г. по описа на Административен съд София-град. Решението е окончателно.
Мотиви
Решение № 16771 от 10.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3413/2019 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба подадена от ръководителя на Националния орган (НО) по програма за сътрудничество "Интеррег V-А Румъния – България" 2014-2020 г. срещу решение № 65 от 4.01.2018 г. постановено по адм. дело № 1348 по описа за 2018 г. на Административен съд София-град (АССГ). Касационният жалбоподател счита, че решението е неправилно поради допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост. Твърди се, че необосновано първоинстанционният съд е приел, че доц. д-р Т. Бухчева – директор на филиала на Русенския университет в гр. Силистра е оправомощена да поеме задължения за сметка на университета по проект № 16.4.2. 021 "Career Paths to Youth Labor Mobility", е-MS 15. Тъй като става въпрос за изразходването на средства от бюджета по европейските инвестиционни и структурни фондове, поради опасността от злоупотреби и измами със суми по сметките, създадени във връзка с изпълнението на проектите, е нужно да бъде издадено пълномощно, в което по категоричен и непротиворечив начин да са описани действията, които пълномощникът може да извършва. Това следва закономерно от изискването за наличие на одитна следа по чл. 25, пар. 1, б. "ж" от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета. Неправилно първоинстанционният съд е тълкувал и приложил разпоредбите на чл. 20, ал. 5 във вр. с ал. 4 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). В противоречие с материалноправните разпоредби са изводите на съда, че нарушението по чл. 70, ал. 1, т. 5 от Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), не представлява нередност по т. 4 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основание за извършване на финансови корекции по реда на ЗУСЕСИФ (Наредбата). Иска се отмяна на съдебното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за две инстанции. Ответникът – Русенски университет "Ангел Кънчев" чрез процесуални си представител изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения подробно изложени в депозирана по делото молба от 25.10.2019 г. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С обжалваното съдебно решение съдът е отменил решение № РД-02-14-1066/22.12.2017 г., изменено с акт изх. № 99-00-2-1007
от 26.06.2018 г. на националния орган по програма за сътрудничество "Интеррег V-А Румъния – България" 2014-2020 г., с което на Русенски университет "Ангел Кънчев", е наложена финансова корекция в размер на 148, 00 евро представляваща 10 % от допустимите разходи в размер на 1479, 99 евро, по бюджетна линия "Външна експертиза и услуги" и са присъдени разноски с оглед изхода на спора. За да постанови този правен резултат, съдът е приел за установени следните факти:
Не се спори по делото, че между Министерство на регионалното развитие, публичната администрация и европейските фондове, действащ като управляващ орган (УО) по Програма Интеррег V-А Румъния-България 2014 – 2020 г. и Университет по агрономически науки и ветеринарна медицина Букурещ – водещ бенефициер, е сключен Договор за субсидия от ЕФРР № 53989/21.04.2017 г., като предмет на договора е предоставяне от управляващия орган на финансиране от ЕФРР за осъществяването на проекта 16.4.2. 021 "Кариерни пътеки за мобилност на младите хора".
Със споразумение за партньорство между водещият бенефициер - Университет по агрономически науки и ветеринарна медицина Букурещ и партньори, сред които и Русенски университет "Ангел Кънчев "- филиал Силистра, в проекта "Кариерни пътеки за младежка трудова мобилност", финансиран по Програмата Интеррег V-А Румъния – България, е уговорено организирането на партньорство за изпълнение на посочения проект "Кариерни пътеки за младежка трудова мобилност". Със споразумението страните по него са установили своите права и задължения, начина на изпълнение на задачите и отношенията между партньорите за постигане на целите на проект "Кариерни пътеки за младежка трудова мобилност", финансиран по програма Интеррег V-А Румъния – България.
Министерство на регионалното развитие и благоустройството, чрез ръководителя на Националния орган по Програма Интеррег V-А Румъния- България 2014 – 2020 г. и Русенски университет "Ангел Кънчев" са сключили договор за предоставяне на национално съфинансиране по Програма за трансгранично сътрудничество Интеррег V-A Румъния- България 2014- 2010 с рег. № РД-02-29-202/30.06.2017 г. Предмет на Договора е предоставянето на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Career Paths to Youth Labor Mobility", въз основа на одобрено с решение на Комитета за наблюдение по Програма за трансгранично сътрудничество Интеррег V-A Румъния-България 2014-2020 г. от 8.12.2016 г. проектно предложение.
Съобразно сключения договор за безвъзмездна финансова помощ и залегналите в него задължения, Русенският университет "Ангел Кънчев", в качеството му на бенефициер по предоставената помощ е извършил разходи в съответствие с чл. 20, ал. 5 ЗОП, като е възложил изпълнението на обществени поръчки директно, като доказал разхода с първични платежни документи и сключени граждански договори. Извършените разходи са както следва:
Разход в размер на 588, 80 лв. (301, 05 евро) по сметка за изплатени суми на С. Ангелова съгласно договор e-MS-156-7/29.05.2017 г. бюджетна линия "Външна експертиза и услуги";
Разход в размер на 2 364, 86 лв. (1209, 15 евро) по сметка за изплатени суми на Ц. Балевска съгласно договор e-MS-156-8/29.05.2017 г. - бюджетна линия "Външна експертиза и услуги".
Плащанията по посочените разходи са извършени от Русенски университет "Ангел Кънчев" чрез банков превод на съответните суми в полза на Ц. Балевска на 27.07.2017 г. и С. Ангелова на 28.06.2017 г.
Безвъзмездно предоставените средства по програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег V-А Румъния -България 2014-2020 г. са в съотношение – 85 % от Европейски фонд за регионално развитие, 13 % от национално съфинансиране и 2 % от собствен принос на бенефициера.
Видно от представеното към административната преписка писмо изх. № 99-00-2-1007/10 от 1.11.2017 г. на националния орган по Програмата, Русенски университет "Ангел Кънчев" е уведомен за съмнение за нередност. Пояснено е, че обект на уведомлението за нередност били извършени разходи по бюджетна линия "Външна експертиза и оборудване" в размер на 2931, 61 евро по сметки за изплатени суми на С. Ангелова и Ц. Балевска, като конкретно за тази разходи, са посочени следните констатирани нарушения: по чл. 2, ал. 2, т. 2 от Постановление № 11 на МС от 3.02.2010 г. за приемане на Устройствен правилник на Министерството на образованието и науката и определяне на първостепенния и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити в Министерството на образованието и науката и чл. 1, ал. 1, буква "б" от списъка с допустимите разходи по програма за трансгранично сътрудничество Румъния- България 2014-2020, съгласно който разходите по тази програма следва да са в съответствие с разпоредбите на договора за субсидия, с договорите за съфинансиране/споразумението за наблюдение, с националното и европейското законодателство.
В мотивите на писмото НО е изложил доводи, че съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 2, т. 2 на Постановление № 11 на Министерски съвет от 2010 г. за приемане на Устройствен правилник на Министерството на образованието и науката и определяне на първостепенния и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити в Министерството на образованието и науката (ПМС № 11/2010 г.) второстепенни разпоредители с бюджетни кредити към министъра на образованието са ректорите на висшите училища, посочени в приложение № 1. НО допълва, че в това приложение в т. 3 бил посочен Русенски университет "Ангел Кънчев", а в чл. 3 на Правилника за дейността на филиалите на Русенския университет са изброени правомощията на директора на филиала, като в тези правомощия не фигурирало разпореждане със средства. Сочи се още, че съобразно т. 8 на чл. 3, директорът изпълнявал и други функции, произтичащи от Правилника за дейността на Русенския университет и правомощията, дадени му от ректора. Отчетено е и пълномощно № 5-1/18.05.2017 г. проф. д-р В. Пенчева, ректор на Русенски университет "Ангел Кънчев" - в качеството си на ръководител на организация, която е партньор № 2 в договора за субсидия по този проект, упълномощава доц. д-р Т. Бухчева да я представлява при сключване на договора за национално съфинансиране по Програмата за трансгранично сътрудничество Румъния - България 2014-2020 и да подписва документите, свързани с изпълнението на проекта пред компетентните органи и навсякъде, където е необходимо. Според НО с посоченото пълномощно не било дадено право на упълномощеното лице да поема задължения от името на упълномощителя, както и да се разпорежда със средства на упълномощителя.
Във връзка с представените по делото пълномощни подписани от ректора на Русенския университет - пълномощно № 6/01.06.2017 г. и пълномощно № 10/15.11.2017 г. е извършено частично изменение на оспореното Решение № 02-14-1066/22.12.2017 г., с писмо изх. № 99-00-2-1007 (36)26.06.2018 г., в което НО е посочил, че обемът на представителната власт в пълномощно № 6/01.06.2017 г. включвало правото на упълномощеното лице да поема задължения от името на упълномощителя, както и да се разпорежда със средства на упълномощителя. За договори, които задължават финансово Русенски университет било необходимо специално пълномощно, издадено на основание чл. 3, т. 8 от Правилника на университета, с което на директора на филиала могат да му бъдат възложени и други функции, включващи разпореждане и поемане на финансови задължения. НО аргументира, че в конкретния случай, макар и липсващо в представеното пълномощно изрично посочване на разпоредбата, по тълкувателен път може да бъде направен извод, че в обема на представителната власт на упълномощеното лице е включено правомощието да поема финансови задължения и извършване на плащания. Въз основа на извършения анализ на представените пълномощни НО изразява становище че, документите, подписани от директора на филиала на Русенския университет в Силистра след 1.06.2017 г., с които се поемат финансови задължения, са законосъобразни и за тези разходи не следвало да бъде установявана нередност и да бъде налагана финансова корекция, а разходите извършени преди подписването на пълномощно № 6/01.06.2017 г., като за тях решението за установяване на нередност и определяне на финансова корекция остава в сила.
Така констатираните нарушения са квалифицирани от НО като нередност – недопустими разходи и е определена финансова корекция в размер на 10 % от допустимите разходи в размер на 1 479, 99 евро /148. 00 евро/ от общата стойност по сметка за изплатени суми по бюджетна линия "Външна експертиза и услуги" на С. Ангелова съгласно договор e-MS-156-7/29.05.2017 г. и на Ц. Балевска съгласно договор e-MS-156-8/29.05.2017 г.
Не се спори по делото, че в двуседмичния срок за възражение по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, университетът е депозирал възражения с писмо вх. № 99-00-2-1007/12//16.11.2017 г. относно основателността и размера на наложената финансова корекция.
Въз основа на така установените факти съдът е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила.
Съставът на АССГ е обосновал извод за противоречие на обжалвания акт с материалния закон.
След анализ на разпоредбите на чл. 36, ал. 2, чл. 37 и чл. 39 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД), съдът е посочил, че от текста на пълномощните се разбира волята на упълномощителя, макар и да липсва изрично и изчерпателно посочване на всички правни и фактически действия за които е даден мандат. Приел е, че в случая липсват и предпоставките на чл. 40 ЗЗД - споразумение във вреда на представлявания, поради което договорът да не произвежда действие за представлявания.
На следващо място, за неправилни са приети констатациите на НО, че разходите, извършени преди подписването на пълномощно № 6 от 1.06.2017 г. са незаконосъобразни и за тях следва да бъде определена финансова корекция, тъй като със сметка за изплатени суми с изх. № 207 от 25.07.2017 г. на Ц. Балевска и сметка № 178 от 28.06.2017 г. на С. Ангелова е получен доход от двете лица по чл. 45, ал. 4 от ЗДДФЛ, като плащанията от страна на филиала са извършени съответно на 27.07.2017 г. и 28.06.2017 г., така че посочените разходи са извършени след 1.06.2017 г.
Позовавайки се на чл. 20, ал. 4 във вр. с ал. 5 ЗОП, съдът е посочил, че възложителите могат да доказват разхода само с първични платежни документи, без да е необходимо сключването на договор.
Констатираната нередност предвидена като такава по т. 5 на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, според съда, не представлява нарушение по смисъла на т. 4 (за проекта или за част от него не е налична одитна следа) от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 2 на Наредбата, доколкото посочения подзаконов нормативен акт е издаден на основание чл. 70, ал. 2 ЗУСЕСИФ, където е регламентирано, че нередностите по чл. 70, ал. 1, т. 9 се "посочват" в акт на Министерския съвет, какъвто акт е Наредбата. Следователно Наредбата е неприложима в процесния случай, поради което и незаконосъобразно при нарушение на материалноправните норми националният орган е приел за нарушена нормата на т. 4 (за проекта или за част от него не е налична одитна следа) от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 2 на Наредбата.
По изложените съображения съдът е отменил обжалвания административен акт.
Решението е правилно като краен резултат.
Програмата Интеррег е програма за междурегионално сътрудничество, финансирана от Европейския фонд за регионално развитие, но осъществявана не на национално равнище чрез оперативните програми, а на регионално ниво в Европейския съюз. Съгласно § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕСИФ, законът се прилага и за програмите за европейско териториално сътрудничество при извършване на финансови корекции, доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях право на Европейския съюз и сключените междудържавни договори. Съгласно § 1, т. 2 от ДР на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, наредбата се прилага за Програмата за сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-A Румъния – България.
Със Закон за ратифициране на Меморандума за изпълнение – договорености между държавите членки, участващи в Програмата за сътрудничество "Интеррег V-А Румъния – България" Народното събрание ратифицира Меморандума за изпълнение. Законът е обнародван в Държавен вестник, бр. 16 от 26.02.2016 г. и е в сила от 26.02.2016 г.
В съответствие с т. 3, б. "к", т. 2. 3. от Меморандума, А. Финансови корекции, т. 1 и т. 4 от Меморандума и представената по делото Заповед № РД-02-14-711 от 31.08.2017 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство, правилно съставът на АССГ е приел, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган.
Освен че Националният орган е компетентен да определи финансова корекция, с оглед на задължението му по Меморандума и на разпоредбата на § 5 от ДР на ЗУСЕСИФ, именно по реда на ЗУСЕСИФ следва да бъде осъществен и гарантираният от Меморандума на бенефициера механизъм за разглеждане на жалба досежно отпускането на средства от програмата. Дотолкова, доколкото в Меморандума няма дефиниция на нередност, а по отношение на финансовите корекции за нередности, налагани от Комисията на Европейския съюз, Меморандумът препраща към Регламент № 1303/2013 г., следва да се приеме, че за целите на Програмата Интеррег нередност има при изпълнение на предпоставките по чл. 2,
Регламент № 1303/2013, съответно по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Понятието бенефициер съдът в настоящото съдебно решение използва с легалното съдържание по чл. 2,
Регламент 1303/2013 и в Меморандума - правен субект, който е получател на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, а не със съдържанието, което му придава ЗУСЕСИФ, тъй като легалните понятия са дадени в посочения регламент и Меморандума. В съответствие с чл. 70, ал. 1, т. 5 ЗУСЕСИФ, финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция когато за проекта или за част от него не е налична одитна следа. Като фактически основания за издаване на процесния административен акт е посочено, че в представените документи не е налице одитна следа, която да доказва, че директорът на филиала е определен за разпоредител с бюджет от по-ниска степен от страна на ректора на Русенски университет "Ангел Кънчев". Конкретно са определени два разхода за недопустими тъй като са извършени преди подписването на пълномощно № 6 от 1.06.2017 г., а именно: разход в размер на 588, 80 лева по сметка на изплатени суми на С. Ангелова съгласно договор е-MS-156-7/29.05.2017 г. – бюджетна линия "Външна експертиза и услуги" и разход в размер на 2364, 86 лева по сметка на изплатени суми на Ц. Балевска съгласно договор е-MS-156-8/29.05.2017 г. – бюджетна линия "Външна експертиза и услуги". Нарушението е установено от контрольора при преглед на представената документация за възложените процедури и сключените договори през отчетния период. От една страна е посочено, че така установеното нарушение представлява нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 5 ЗУСЕСИФ, а от друга, че разходите са недопустими тъй като не са спазени разпоредбите на § 5, ал. 2 от договора за субсидия, чл. 11, ал. 1 ЗПФ и чл. 1, ал. 1, б. "ж" от Списъка на допустимите разходи по Програмата за трансгранично сътрудничество Румъния – България 2014 – 2020. На първо място, така описаната фактическа обстановка не кореспондира с нормата на чл. 70, ал. 1, т. 5 ЗУСЕСИФ, посочена като правно основание за издаване акта, тъй като установената недопустимост на два разхода по проекта не означава липса на одитна следа за проекта или за част от него. На следващо място, съгласно чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ, разходите са допустими, когато за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, респективно разходите са недопустими ако не отговарят на посоченото условие. В случая посочените от административния орган фактически основания, послужили за издаване на процесния административен акт обосновават предпоставките за наличие на отказ за верификация на суми на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ, което правно основание обаче не е посочено от административния орган. Друг е въпросът доколко посочените от административния орган фактически основания обосновават наличието на недопустим разход по смисъла на посочената разпоредба с оглед разпоредбата на чл. 42 ЗЗД и извършеното потвърждаване от страна на упълномощителя. Липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, защото не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. В случая липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, тъй като не е налице пълна липса на правни основания, за да се приеме, че е нарушено изискването за форма на акта по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а сочените за правни основания разпоредби не са годни да постигнат разпореденото. Следва да се има предвид, че противно на приетото от първоинстанционния съд, възраженията на жалбоподателя по отношение на направените от административния орган констатации относно упълномощаването, представляват материалноправни изявления и чрез тях не могат да се установяват факти по делото. Макар да са предприети в хода на процеса и то с цел да окажат въздействие върху неговия изход, цялостната им правна преценка съдът ще извърши въз основа не на процесуалното, а на материалното право. За пълнота следва да бъде отбелязано, че неправилно съдът е приел, че нередностите по чл. 70, ал. 1, т. 9 /сега т. 10 се посочват в акт на Министерския съвет, какъвто акт е Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Предвидените в Приложение № 1 на Наредбата размери на финансови корекции са относими само и единствено за нередностите по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕСИФ. Те не са основание за определяне на финансова корекция за нередност по точка 10 на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Точка 10 е правно основание, което е приложимо само тогава, когато нито една от предходните хипотези не е приложима – законодателят изрично сочи "за друга нередност", т. е. такава, която не се обхваща от нито една от останалите девет. С оглед изложеното, съдебното решение, с което отменено решение № РД-02-14-1066/22.12.2017 г., изменено с акт изх. № 99-00-2-1007
от 26.06.2018 г. на националния орган по програма за сътрудничество "Интеррег V-А Румъния – България" 2014-2020 г., с което на Русенски университет "Ангел Кънчев", е наложена финансова корекция в размер на 148, 00 евро представляваща 10 % от допустимите разходи в размер на 1479, 99 евро, по бюджетна линия "Външна експертиза и услуги", е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила.