Решение № 9729 от 20.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5869/2017 г.

Решение № 9729 от 20.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5869/2017 г., IV о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директора на Д. фонд "Земеделие" (ДФ "Земеделие"), подадена чрез редовно упълномощения процесуален представител гл. юрк. Т. Л., срещу решение № 4 от 3.04.2017 г., постановено по адм. дело № 63/2016 г. по описа на Административен съд Р.. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му. Прави възражение за прекомерност по смисъла на чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Ответната страна - "Ч. Х." ООД, с. Ч., общ. Сливо поле, обл. Р., в писмен отговор и в открито съдебно заседание, чрез упълномощения представител адв. Василев, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Прави искане за оставяне на обжалваното решение в сила, както и за присъждане на направените по делото разноски пред касационната инстанция. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението на първоинстанционния съд е правилно и не са налице касационни основания за неговата отмяна. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима. Разгледана по същество същата е неоснователна. Производството пред Административен съд Р. е образувано по жалба на "Ч. Х." ООД срещу заповед № 03-РД/247 от 28.01.2016 г., издадена от изпълнителния директора на ДФ "Земеделие", в частта по т. II, с която на основание чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 от 21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., обн. ДВ, бр. 22 от 24.03.2015 г. (Наредба № 9/2015 г.), във вр. с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014 и чл. 32, ал. 2, т. 2 от Наредба № 9/2015 г. на жалбоподателя частично е отказано да бъде финансирано подаденото от него заявление за подпомагане от 28.04.2015 г. с ИД № на проекта 18/04/1/0/00269, със стойност на проекта 463 192,00 лв., от които одобрени разходи - 403 306,89 лева. Предвид събраните по делото доказателства и заключенията на вещите лица съдът е приел за установено, че на 28.04.2015 г. "Ч. Х." ООД, регистриран като земеделски производител, е подал заявление за подпомагане по подмярка 4.1 Инвестиции в земеделски стопанства с уникален идентификационен номер (УИН) 18/04/1/0/00269. В заявлението е посочен общ размер на разходите по проекта 463 192,00 лв. Според представения инвестиционен проект са планирани инвестиции за закупуване на селскостопанска техника, включително машина за брулене на плодове (3 659 лв.), 2 броя телескопични прътове - 1,5 - 4,5 м. (704 лв.), машина за събиране на плодове (79 630 лв.), 10 броя ръчни машини за събиране на орех - рол-блиц (2 000 лв.), 2 броя машини за белене на зелената обвивка (23 794 лв.) и един трактор (108 000 лв.). Към заявлението за подпомагане е приложен списъка с разходите, за които Разплащателната агенция има определени референтни цени. В заявените за субсидиране разходи са включени и разходите за изготвяне на самия бизнес - план, които са в размер на 22 000 лв. С оспорената заповед на основание чл. 20а, ал. 2, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и чл. 42, ал. 1 от Наредба № 9 от 21.03.2015 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна помощ по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" по мярка 4 "Инвестиции в материални активи" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., в т. I е одобрено за финансиране заявлението за подпомагане, подадено от жалбоподателя, като одобрените разходи са определени в размер на 403 306,89 лв. и е определена субсидия в размер на 262 149,47 лв. В оспорената т. II от заповедта е отказано финансиране на заявлението за подпомагане, в частта му, която надвишава одобрените разходи по т. I. В тази част административният акт съдържа списък на разходите, за които частично е отказано финансиране. Като основание за неодобряването на шестте актива е посочен чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/21.03.2015 г. във връзка с чл. 48, § 2, буква "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014, поради прилагане на референтни разходи с оглед определяне на обосноваността на предложените разходи. На последно място в т. II от заповедта са отразени неодобрените разходи за Бизнес план в размер на 2 794,91 лв., поради това, че същите надвишават максимално допустимия процент на разходите за предоставяне на консултантски услуги спрямо одобрените инвестиционни разходи, съгласно изискванията на чл. 32, ал. 2, т. 2 Наредба № 9/21.03.2015 г. За изясняване на спорните обстоятелства по делото са назначени три експертизи. Според заключението на първата СИЕ е установено, че е налице изготвен и съгласуван списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи. Посочено е, че самият списък, съдържа само изброяване на активите, но не и стойностите на референтните цени, които са налични само в базата данни на РА. След проведеното съгласуване с министъра на земеделието и храните списъците са публикувани в сайта на ДФ "Земеделие", а референтните цени са качени в базата данни на фонда. Тези референтни цени са определени на база представена информация от доставчици и други търговци. Установено е и това, че в проведеното административно производство тези първоначално определени референтни цени два пъти са намалявани. От СИЕ става ясно, че първоначално определените цени съгласно представените от доставчиците списъци са били валидни за периода 20.03.2015 г. - 28.04.2015 г.; след първото редуциране на база докладна записка № 1, референтите цени са били с валидност 29.04.2015 г. - 27.08.2015 г., а след второто редуциране на база докладна записка № 2, референтите цени са били валидни 28.08.2015 г. - 31.12.2016 г. Установено е и това, че при постановяване на процесната заповед административният орган е приложил именно тези двукратно редуцирани референтни цени, за да откаже финансиране на стойностите, които ги надвишават. От втората експертиза е установено, че процесните активи, за които е поискано финансиране, не са окомплектовани с излишни инвентари, тъй като при липса на която и да е част от тях, машините няма да работят. С обжалваното решение първоинстанционният съд е отменил заповедта в оспорената част и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне, при спазване на дадените в мотивите на решението указания, по тълкуване и прилагане на закона. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган - изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", в кръга на неговите правомощия на осн. чл. 42, ал. 1 от Наредба № 9/2015 г., съгласно който изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" се произнася със заповед за пълно или частично одобрение или отказ за финансиране на заявлението за подпомагане. Според съда процесната заповед в оспорената част макар и изготвена в законоустановената писмена форма съгл. чл. 59, ал. 1 от АПК, същата не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК, тъй като не е надлежно мотивирана и също така е издаден при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Приел е, че в нея не са посочени нито размерът на референтните разходи, нито актът, с който такива са определени, нито причините, поради които се счита, че заявените от жалбоподателя разходи надвишават определените референтни разходи. Посочил е, че липсата на мотиви в оспорения административен акт е порок на неговата форма и основание за неговата отмяна по см. на чл. 146, т. 2 от АПК, а това от своя страна възпрепятства съда да извърши проверка относно спазването на относимите материално правни норми. На второ място съдът е приел, че в оспорената част заповедта е постановена при допуснати съществени процесуални нарушения, които са довели и до нейната материална незаконосъобразност. Приел е, че при изменение на списъка с референтните цени не е съобразена процедурата по чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/21.03.2015 г. и изменението не е съгласувано с Министъра на земеделието и храните. Също така е счел, че административната процедура по издаване на акта е и в нарушение на утвърдените вътрешни правила, тъй като измененият списък със земеделската техника, за която са определени референтни цени е публикуван не само след публикуване на заповедта за определяне на периода на прием, а дори след започване на този период. С оглед на изложените правни съображения относно незаконосъобразно постановения отказ за финансиране на разходи за съответните активи, съдът е приел за необоснован и отказът по отношение на разходите за бизнес план, които са обвързани като стойност със стойността на допустимите разходи. Предвид установените пороци на оспорения акт, съдът го е отменил в оспорената част и е върнал преписката за ново произнасяне в тази част. Решение е валидно, допустимо и правилно. Първоинстанционният съд подробно е изследвал и изяснил фактическата обстановка по делото, обсъдил е доказателствата, възраженията, изготвените и неоспорени заключения на вещите лица, както и относимата правна уредба Не е спорно по делото, че "Ч. Х." ООД е земеделски производител, който на 28.04.2015 г. е подал заявление за подпомагане по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства", в което е посочен общ размер на разходите по проекта 463 192,00 лв. и е поискано подпомагане в размер на 301 074,80 лв. или 65 % от разходите. Към заявлението за подпомагане са приложени изискуемите документи. С уведомително писмо изх. № 01-2600/8462/30.11.2015 г. земеделският производител е информиран за нередовности в подаденото заявление за подпомагане по подмярка 4.1, както и за необходимостта от представяне на допълнителни документи, които той своевременно е отстранил. Въз основа на така подаденото заявление и отстранените нередовности административният орган е постановил оспорената заповед. Настоящият състав споделя извода в обжалваното решение, че заповедта е издадена при допуснати съществени административнопроцесуални нарушения, които са довели до нейната материална незаконосъобразност. Видно от оспорения акт, отказът на административния орган за финансиране на заявлението за подпомагане в частта, която надвишава одобрените разходи е издаден на основание разпоредбите на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 във връзка с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014. Разпоредбата на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 определя като недопустими за финансиране инвестициите в частта им, надвишаваща определените от Разплащателната агенция референтни разходи. Разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент № 809/2014) предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/21.03.2015 г. списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Безспорно е установено, че списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван и одобрен от министъра на земеделието и храните. Този списък не съдържа референтни цени, а такива са въведени в базата данни на ДФ "Земеделие" и са публикувани на страницата на Фонда. От СИЕ е установено, че в настоящия случай първоначално съгласуваните референтни цени двукратно са редуцирани като това се е случило след започване на периода за подаване на заявленията. Съгласно приложената по делото Заповед № РД09-213 от 27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, става ясно, че за начална дата за прием на заявленията е определена 14.04.2015 г., а крайна дата съответно по т. 2.1 - 18.05.3015 г., а по т. 2.2 и 2.3 - 8.06.2015 г. В настоящия случай безспорно се установява, че именно след започване на периода за прием на заявлението, първоначално определените референтни цени и качени в базата данни на фонда, които са били с валидност от 20.03-28.04.2015 г., са редуцирани два пъти. С докладна записка от 16.04.2015 г. на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" референтните цени са били намалени с 10 % и същите са били валидни в периода 29.04-27.08.2015 г. Със следваща докладна записка от 19.08.2015 г. новите референтни цени са намалени с още 20 % и тяхната валидност е била от 28.08.2015 г. до 31.12.2016 г. От представените по делото доказателства става ясно, че дружеството е сключило договори с доставчиците за покупка на активите през април 2015 г. и цените в тях напълно се покриват от първоначално определените референтни цени. Не е спорно и това, че заявлението на дружеството е подадено на 28.04.2015 г., т. е попада в периода на валидност на първоначално определените референтни цени и същото е съобразено с тях. При постановяване на отказа административния орган се е позовал именно на двукратно намалените цени, които са били със срок на валидност 28.08-31.12.2016 г., а заявлението на "Ч. Х." ООД е подадено четири месеца по-рано. Настоящият състав споделя извода в обжалваното решение, че в случая относими са референтните цени към момента на подаване на заявлението и е недопустимо при произнасяне на административния орган да се прилагат други такива. Недопустимо е също така, при вече започнало административно производството да бъдат променяни цените от административния орган. Неспазването на основни процедури, разписани и утвърдени от самия административен орган, който не ги спазва, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като нарушават основен принцип в административния процес - принципът на последователност и предвидимост, уреден в чл. 13 от АПК. Според тази разпоредба административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Правилно решаващият съд е приел и това, че от изложените в оспорената заповед мотиви не става ясно защо административният орган е приел, че относими за случая са именно два пъти редуцираните референтни цени с валидност 28.08.2015 г. до 31.12.2016 г. Безспорна е съдебната практика, че липсата на посочени конкретни фактически и правни основания за постановяване на отказа води до невъзможност съдът да прецени законосъобразността на акта, тъй като не става ясно доколко така постановения отказ почива на конкретна норма и дали издаването му е следвало целта на закона. Не следва референтните цени да се променят на принципа на целесъобразност. Промяната трябва да почива на базата на конкретни фактически и правни основания. Недопустима е всяка промяна, след като е започнало административното производство. Видно е, че разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент № 809/2014 предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Нормата на чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9 регламентира, че при подпомагане по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" на ПРСР 2014-2020 г. Разплащателната агенция извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи по ал. 1 чрез съпоставяне на предложените разходи с определените от РА референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. Това сочи, че ДФЗ е възприел именно системата за оценка на основателността на разходите по референтни цени. По силата на чл. 37, т. 4 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", Дирекция "Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони" определя и одобрява размера на допустимите разходи, за които се кандидатства в заявленията за подпомагане, чрез прилагане на предвидени в наредбите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мерките от ПРСР механизми за определяне основателността на предложените разходи. В тази връзка Разплащателната агенция, респ. ДФ "Земеделие" поддържа Списък с активите, дейностите и услугите, за които да определени референтни разходи. Списъкът съдържа информация за активите, за които РА разполага с база данни с актуални цени от производители, вносители, дистрибутори, дилъри и други търговци по отношение на земеделската техника, както и за дейностите и услугите за строително - монтажни работи и създаване на трайни насаждения и насаждения от бързорастящи дървесни видове, за които има издадена заповед от изпълнителния директор за прилагане на референтните им стойности (виж Общо описание от Приложение 23 на Правилника за работата на Дирекция ДПМРСР - л. 179). Според правилата на същото това Приложение № 23 към Правилника за работа на Дирекция ДПМРСР, базата данни се актуализира преди стартирането на период на прием или в началото на всяка календарна година, след отправени официални запитвания до производители и търговци на земеделска техника и/или чрез публикуване на съобщение на електронната страница на ДФ "Земеделие". След получаване на ценовите листи в изискуемия формат и в определения срок и след проверката им за евентуални непълноти, технически грешки и несъответствия и тяхното отстраняване, информацията се обобщава в един файл, който се изплаща до звено "Интегрирана система за администриране и контрол" за въвеждане на новата информация в модул "База данни". Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9 списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. По силата на правилата за работа на Дирекция ДПМРСР след започване на период на прием на заявления за подпомагане или в период на обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи не се коригират. Във всички останали случаи, корекцията е допустима, като новата цена влиза в сила до 10 работни дни след датата, на която доставчикът е уведомил официално ДФ "Земеделие" за настъпилата промяна. Периодът на валидност на новата референтна цена започва да тече от деня, последващ деня на извършената актуализация. По делото безспорно се установи, че е налице изготвен и съгласуван списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи. Самият списък, както се посочва в заключението на СИЕ, съдържа само изброяване на активите, но не и стойностите на референтните цени. Такива са налични само в базата данни на РА. След проведеното съгласуване с министъра на земеделието и храните списъците са публикувани в сайта на ДФ "Земеделие", а референтните цени са качени в базата данни на фонда в периода до 9.04.2015 г. Тези референтни цени са определени на база представена информация от доставчици и други търговци. Последващите действия на ДФ "Земеделие" досежно референтните разходи са в две посоки. От една страна, от СТЕ се установява, че е налице промяна на файла, съдържащ списъка на активите земеделска техника, за които са определени референтни цени, т. е. налице е изменение на съгласувания списък. Това изменение обаче следва да се извърши съобразно процедурата по чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9 и да бъде съгласувано с Министъра на земеделието и храните. По аргумент за противното от същата норма, това не може да стане след публикуване на заповедта за определяне на съответния период за прием на заявления за подпомагане. В конкретния случай няма данни да е провеждано такова съгласуване, а измененият списък със земеделската техника, за която са определени референтни цени е публикуван не само след публикуване на заповедта за определяне на периода на прием, а дори след започване на този период. На следващо място (втората посока на действие на ДФЗ), стойностите на референтните разходи са редуцирани двукратно, въз основа на утвърдени от Изпълнителния директор докладни записки. Това изменение не е съобразено с утвърдените вътрешни правила, които на първо място предвиждат промените да стават на база представени нови данни от търговците, а на следващо място -ограничават и времево възможността за извършване на промени, като изключват периода на прием на заявления за подпомагане от времето, в което се допуска изменение на референтните цени. И двете ограничения не са спазени в случая. Независимо от това, при постановяване на оспорената в настоящото производство заповед административният орган е приложил именно тези двукратно редуцирани референтни цени, за да откаже финансиране на стойностите, които ги надвишават. Налице е нарушение на основните принципи в административното производство - принципите за съразмерност (чл. 6, ал. 1 АПК) и за последователност и предвидимост (чл. 13 АПК). Съгласно чл. 6, ал. 1 АПК административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Като продължение на изискването за добросъвестно и разумно упражняване на правомощията от административните органи е изискването същите своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му - чл. 13 АПК. В случая безспорно ДФ "Земеделие" разполага с правомощието да определи конкретния размер на референтните разходи, които ще използва за оценка на основателността на разходите на кандидатите, подали заявления за подпомагане. Това правомощие обаче следва да се осъществи съобразно предвидените законови, подзаконови и вътрешни правила и процедури. Извършването на промени в референтните цени в хода на производството по приемане на заявления за подпомагане и след приемането им, както и прилагането на тези намалени цени при произнасяне по подадените заявления води до засягане на правата и законните интереси на заявителите в по-голяма степен от най-необходимото за целта, съобразно чл. 6, ал. 2 АПК. Процедурата по утвърждаване, съгласуване и публикуване на списъците с активи, дейности и услуги (вкл. земеделска техника), за които са определени референтни разходи, е предвидена така, че да гарантира на участниците в производството, че ще бъдат запознати с конкретните параметри за оценка на заявленията им, което ще им даде възможност да съобразят заявените стойности на разходите с изискванията на Разплащателната агенция. Предвидената възможност за промени в утвърдените списъци на активите, респективно на конкретните референтни цени за тях, не може да бъде упражнявана произволно по начин и време. Посочените в докладните записки анализи е следвало да бъдат извършени преди съгласуване на списъците с Министъра на земеделието и храните и преди започването на периода на прием на заявления за подпомагане. Недопустимо е при приемане на заявленията да се обявяват едни критерии за оценка, в частност референтни цени, а при произнасяне на административния орган да се прилагат други такива. Предвид изложените съображения настоящият състав приема, че не се установяват релевираните касационни основания за отмяна на съдебното решение и същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото на касационния жалбоподател разноски не се дължат. На основание чл. 143, ал. 1 от АПК искането на ответника за присъждане на разноски пред касационната инстанция следва да бъде уважено. Същото е своевременно направено, а разноските са доказани в размер на 2250 лв. по силата на представения по делото договор за правна защита и справка от банковата сметка на дружеството, от които е видно, че цялата сума е платена по банков път. Касационният жалбоподател е направил възражение за прекомерност на претендирания адвокатски хонорар, което съдът приема за основателно, тъй като делото не се отличава с висока фактическа и правна сложност. Предвид това, ДФ "Земеделие" следва да бъде осъден да заплати на ответната страна разноски по делото в размер определени от съда, а именно 1000 лева. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение