Решение № 11475 от 13.12.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба подадена от Водоснабдяване и канализация ЕООД гр. Видин срещу Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационни услуги (НРКВКУ/Наредбата), приета с Постановление 8 от 18.01.2016 г. на Министерски съвет, обн. ДВ, бр. 6 от 22.01.2016 г. Жалбоподателят сочи, че при приемането на Наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Не е спазено изискването на чл. 20 от Закона за нормативните актове (ЗНА) за изготвяне на предварителна оценка на въздействието, както и чл. 26, ал. 2, 3 4 и 5 ЗНА, относно провеждане на консултации с гражданите и юридическите лица, публикуване на проекта, заедно с мотивите, съответно доклада, справка за постъпилите предложения. Не са спазени и изискванията на чл. 28 и чл. 34 ЗНА. Излага, че Наредбата противоречи на материалния закон. Сочи, че съгласно пар. 2 от Наредбата тя се приема на основание чл. 9, ал. 3 и чл. 10, ал. 8 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ). Посочените разпоредби от ЗРВКУ определят кръга от подлежащите на регулиране и допустими за регулиране материални правоотношения от НРКВКУ. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 1 от Наредбата, с нея се уреждат показателите за качество на водоснабдителните и канализационните (В и К) услуги във връзка с чл. 9, ал. 2 ЗРВКУ. По същество чл. 1, ал. 1, т. 1 от Наредбата излиза извън материалния кръг на отношенията позволени за регулиране от ЗРВКУ дългосрочните нива на показателите за качество и дава възможност да се регулират всички видове показатели за качество краткосрочни, годишни, регулаторни. Разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 4 от Наредбата вменява, без да е оправомощена от закона, Комисията по енергийно и водно регулиране (КВЕР/Комисията) да определя съдържанието на бизнесплановете, вместо да определя елементите и параметрите относно годишните целеви нива на показателите за качество. По същество чл. 1, ал. 1, т. 5 НРКВКУ вменява на КВЕР, без да е оправомощена от ЗРВКУ, контрол по изпълнението на бизнес плановете въобще, вместо контрол за изпълнението на показателите. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 6 НРКВКУ с Наредбата се уреждат редът за предоставяне на публична информация за изпълнение на задълженията на В и К операторите по тази наредба. Разпоредбата излиза извън материалните правоотношения посочени в ЗРВКУ. Публичните отношения не са предмет и цел на закона. Разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 7 от Наредбата също излиза извън материалните правоотношения които ЗРВКУ е определил. Чрез разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата Министерският съвет дава правомощия за издаване на нормативни по своята същност актове, без да е оправомощен за това от ЗРВКУ. Като извод от противоречието на материалния закон на глава първа от Наредбата, то следващите я правила също са неприложими, защото регулират недопустими от материалния закон отношения или регулират тези отношения по недопустим и в противоречие със смисъла и целите на закона начин. Предвид изложеното прави искане за обявяване нищожността на Наредбата, алтернативно за отмяната на Наредбата в цялост, алтернативно на чл. 1 от нея. Жалбоподателят се представлява от адв. В. Донков и адв. А. Йонкова. Ответникът Министерският съвет на Република България изразява становище за неоснователност на жалбата. Прави искане тя да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от пълномощник В. Демирев. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, като прецени събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на оспорване по настоящото дело е Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационни услуги. Предвид характера на съдържащите се в нея разпоредби, Наредбата съставлява подзаконов нормативен акт. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Предвид обстоятелството, че "Водоснабдяване и канализация-Видин" ЕООД осъществява водоснабдяване и канализация, пречистване на водите и инженерингови услуги в страната и чужбина, а с обжалваната Наредба се определят качеството на водоснабдителните и канализационни услуги, настоящият състав приема, че за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването и жалбата му е допустима. Наредбата е издадена по силата на законовата делегация от чл. 9, ал. 3 и чл. 10, ал. 8 ЗРВКУ. Съгласно чл. 9, ал. 3 ЗРВКУ дългосрочните нива на показателите за качество на В и К услугите, условията и редът за формиране на годишни целеви нива на показателите за качество на В и К услугите за всеки В и К оператор съобразно специфичните обстоятелства по дейността му се определят с наредба, приета от Министерския съвет по предложение на Комисията, а съгласно чл. 10, ал. 8 ЗРВКУ в наредбата по чл. 9, ал. 3 се определят елементите и параметрите, които трябва да съдържат бизнес плановете, редът за контрол на изпълнението им и начинът на отчитане на изпълнението на годишните целеви нива на показателите за качество. С оглед цитираните разпоредби съдът приема, че атакуваната наредба е издадена от компетентен орган Министерския съвет. Производството по издаване на нормативните административни актове е регламентирано в Глава пета, Раздел III АПК и доразвито в ЗНА, към който препраща чл. 80 АПК. Производството съдържа комплекс от императивни предписания, създадени с цел да гарантират, че изработването на проекта за нормативен акт ще се извърши при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Именно по тази причина тяхното несъобразяване винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Наредбата е приета с Постановление на Министерския съвет (ПМС) 8 от 18.01.2016 г. (което е представено по делото) и е обнародвана в Държавен вестник, бр. 6 от 22.01.2016 г. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА, в релевантната към момента на приемането на Наредбата редакция ДВ бр. бр. 46 от 2007 г., преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА, в релевантната към момента на приемането на Наредбата редакция ДВ бр. бр. 46 от 2007 г., регламентира, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз (чл. 28, ал. 2 ЗНА). Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган (чл. 28, ал. 3 ЗНА). От представените по делото доказателства се установява, че проектът на Наредбата, както и докладът към него са публикувани на сайта на КВЕР, като е направено съобщение, че на 27.11.2015 г. от 13.30 часа в сградата на КВЕР ще се проведе обществено обсъждане на проекта. Покана за участие в общественото обсъждане е изпратена и до Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Омбудсмана на Република България, Националния браншов синдикат Водоснабдител КНСБ, Конфедерация на работодателите и индустриалците в България, Българската асоциация на водите, Съюза на В и К операторите в Република България, Федерация на потребителите в България, Федерация (Строителство, индустрия и водоснабдяване) Подкрепа, Комисията за защита на потребителите, Гражданско движение Днес, Българска национална асоциация Активни потребители. Представен е протокол от проведеното на 27.11.2015 г. обществено обсъждане. Проектът, заедно с доклада е публикуван и на Портала за обществени консултации на Министерския съвет на 25.11.2015 г., с посочена дата на приключване на консултациите - 09.12.2015 г., с което е спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция). Изложените от жалбоподателя твърдения за нарушение на чл. 26, ал. 2 - 5 ЗНА в новата му редакция са неотносими при преценка законосъобразността на процедурата по приемане на Наредбата, доколкото не са съществували като изисквания към момента на изработване на проекта и приемането на НРКВКУ. Същото е относимо и към поддържаното твърдение за допуснато нарушение по чл. 20 ЗНА, доколкото в приложимата му редакция, този текст не съдържа изискване за извършване на предварителна оценка на въздействието. При издаването на Наредбата, противно на твърдението на жалбоподателя, е спазена разпоредбата на чл. 28 ЗНА. В изпълнение на изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА в доклада, публикуван на страницата на КЕВР и на Портала за обществени консултации, са посочени причините, които налагат приемането на Наредбата. Посочено е, че приемането на нова Наредба се налага във връзка с настъпили законодателни промени в Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационни услуги, в Закона за водите и приетата нова на Стратегия за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Република България 2014-2023 г., одобрена с Решение на Министерския съвет 269 от 07.05.2014 г., което налага привеждане на подзаконовата нормативна уредба в съответствие с актове от по-висока степен. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА, в доклада към проекта на Наредбата е записано, че целите, които се поставят с предложената промяна в Наредбата е да бъдат извършени промени в основния инструментариум на КЕВР за регулация на В и К отрасъла в България, които да спомогнат за повишаване на ефективността и устойчивостта на В и К отрасъла и за постигане на съответствие с добрите международни практики за регулиране предоставянето на В и К услуги. Посочено е, че с приемането на Наредбата ще се постигне по-ясна регламентация и оптимизиране на реда и условията, при които ще се осъществява занапред административната регулация на качеството на В и К услугите. В съответствие с чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА е посочено, че приемането на Наредбата няма да доведе до допълнителни разходи по бюджета на КВЕР, както и до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет Изложено е, че очакваните резултати от прилагането на Наредбата (в съответствие с чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА) са свързани с ефективното изпълнение на правомощията на КЕВР да регулира В и К услугите, като регулира тяхното качество по начин осигуряващ спазването на целите и принципите на ЗРВКУ и постигане на целите от Стратегия за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Република България 2014-2023 г., както и повишаване на прецизността и прозрачността на регулаторната дейност на Комисията. Посочено е, че проектът на НРКВКУ не транспонира разпоредби на директиви от правото на Европейския съюз, поради което не се прилага таблица за съответствие с европейското право (чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА). Предвид изложеното, настоящият състав приема, че мотивите на Наредбата, съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Представените от заинтересованите лица предложения по проекта са обобщени в справка за отразяване на становищата. Проектът на Постановление на Министерски съвет за приемане на Наредбата е съгласуван и по реда на чл. 32-34 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, като всички постъпили становища са отразени в нарочна справка. На проведено закрито заседание на 07.01.2016 г., КЕВР е приела проекта на Наредба за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационните услуги, и е изпратила необходимата документация на заместник министър-председателя по европейските фондове и икономическата политика за внасяне за разглеждането му на заседание на Министерски съвет. На 11.01.2016 г. от заместник министър-председателя по европейските фондове и икономическата политика е депозирано искане за разглеждане и приемане на постановление за приемане на НРКВКУ, ведно с доклад и финансова обосновка. На заседание на Министерския съвет, проведено на 13.01.2016 г., е приет проектът на постановлението за приемане на НРКВКУ. Спазена е и процедурата по чл. 34 ЗНА, доколкото Постановление 8 от 18.01.2016 г. на Министерски съвет е подписано от министър-председателя на Република България, от главния секретар на Министерски съвет и е обнародвано в Държавен вестник. Предвид изложеното съдът приема, че са неоснователни направените от жалбоподателя възражения за нищожност на Наредбата и за приемането й в противоречие с административнопроизводствените правила. По отношение на твърденията за противоречие на чл. 1, ал. 1 и 2 от Наредбата с чл. 9, ал. 3 и чл. 10, ал. 8 ЗРВКУ: НРКВКУ е приета на основание чл. 9, ал. 3 и чл. 10, ал. 8 ЗРВКУ. Съгласно чл. 9, ал. 3 ЗРВКУ дългосрочните нива на показателите за качество на В и К услугите, условията и редът за формиране на годишни целеви нива на показателите за качество на В и К услугите за всеки В и К оператор съобразно специфичните обстоятелства по дейността му се определят с наредба, приета от Министерския съвет по предложение на комисията. Съгласно чл. 10, ал. 8 ЗРВКУ в наредбата по чл. 9, ал. 3 се определят елементите и параметрите, които трябва да съдържат бизнес плановете, редът за контрол на изпълнението им и начинът на отчитане на изпълнението на годишните целеви нива на показателите за качество. В чл. 1, ал. 1, т. 1 от Наредбата е регламентирано, че с нея се уреждат показателите за качество на водоснабдителните и канализационните (В и К) услуги във връзка с чл. 9, ал. 2 ЗРВКУ. Неоснователно е изложеното в жалбата твърдение, че посочената разпоредба излиза извън материалния кръг на отношенията позволени за регулиране от ЗРВКУ. Правомощието с Наредбата да се регулират дългосрочните нива на показателите за качество включва в себе си и регулацията на самите показатели за качеството на В и К услугите. В чл. 1, ал. 1, т. 2 и 3 от Наредбата е регламентирано че с нея се уреждат дългосрочните нива на показателите за качество на В и К услугите, както и условията и редът за формиране на годишни целеви нива на показателите за качество на В и К услугите за всеки В и К оператор, съобразно специфичните обстоятелства по дейността му, което е преповтаряне на част от текста на чл. 9, ал. 3 ЗРВКУ. Не е налице противоречие с посочения законов текст, а съответно и с правна норма от по-висок ранг. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 4 от Наредбата, с нея се урежда съдържанието на бизнесплановете на В и К операторите, което, противно на посоченото от жалбоподателя, е в съответствие с чл. 9, ал. 3 ЗРВКУ. С посочената норма от закона е регламентирано определянето на елементите и параметрите, които трябва да съдържат бизнес планове, да става с процесната Наредба. В чл. 26 от Наредбата е посочено съдържанието на бизнесплана, който според разпоредбата съдържа именно посочените в нея основни елементи. В чл. 1, ал. 1, т. 5 от Наредбата е посочено, че с нея се уреждат редът за контрол на изпълнението на бизнесплановете и начинът на отчитане на изпълнението на годишните целеви нива на показателите за качество. Посоченото е преповтаряне на част от текста на чл. 10, ал. 8 ЗРВКУ. Не е налице противоречие с посочения законов текст, а съответно и с правна норма от по-висок ранг. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 6 от Наредбата, с нея се определят редът за предоставяне на публична информация за изпълнение на задълженията на В и К операторите по тази Наредба. Неоснователно е наведеното от жалбоподателя възражение, че посочената разпоредба излиза извън материалните правоотношения посочени в ЗРВКУ. Съгласно чл. 43 от Наредбата, Комисията изготвя и публикува по реда на чл. 30 ЗРВКУ в срок десет месеца след края на всяка календарна година годишен доклад за своята дейност и за качеството на В и К услугите и състоянието на отрасъл В и К. В чл. 43, ал. 2 от Наредбата е посочено какво включва доклада. Посоченото е в съответствие с чл. 30, ал. 1 и 2 ЗРВКУ, съгласно която разпоредба Комисията изготвя ежегоден доклад за извършената от нея дейност, както и за състоянието на В и К сектора. Докладът се публикува на страницата на комисията в Интернет, за което се съобщава най-малко в един централен всекидневник в 7-дневен срок от публикуването. Докладът съдържа сравнителен анализ на дейността на В и К операторите по основните параметри на бизнес плановете, цените на В и К услугите, определените от Комисията показатели и тяхното изпълнение. В чл. 1, ал. 1, т. 5 от Наредбата е посочено, че с нея се урежда редът за одобряване на общи условия на договорите за предоставяне на В и К услуги. Посоченото е в съответствие с предоставеното на КЕВР правомощие по чл. 11, ал. 7 ЗРВКУ да одобрява общите условия на договорите за предоставяне на В и К услуги. Предвид посоченото и тази разпоредба не излиза извън материалните правоотношения по ЗРВКУ. Съгласно чл. 2 от Наредбата КЕВР дава писмени указания по прилагането й. Посоченото е в съответствие с чл. 6, ал. 1 ЗРВКУ, съгласно който Комисията дава писмени указания относно прилагането на подзаконовите нормативни актове по т. 3 (а именно нормативните актове, предвидени в ЗРВКУ, каквато е и оспорената Наредба). Предвид посоченото, не е налице противоречие на чл. 1, ал. 1 и 2 от Наредбата с норми от по-висок ранг. Не са налице основания за отмяна на оспорената разпоредба от подзаконовия нормативен акт, а жалбата на Водоснабдяване и канализация ЕООД гр. Видин следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на делото и своевременно предявеното от процесуалния представител на ответника искане, и на основание чл. 143 АПК, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати на Администрацията на Министерския съвет на Република България - юридическото лице, в чиято структура е органът ответник юрисконсултско възнаграждение в размер на 100, 00 лв., определено на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение