Решение № 8843 от 23.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1917/2021 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Р. Рашков и П. Велчева срещу чл. 29 от Наредба 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 62 от 29.07.2005 г., в сила от 1.01.2006 г., изм. и доп., бр. 52 от 8.07.2011 г., в сила от 8.07.2011 г., бр. 56 от 8.07.2014 г., в сила от 8.07.2014 г., бр. 5 от 15.01.2019 г., в сила от 15.01.2019 г.

В жалбата не се оспорва, че на основание чл. 60, ал. 2 и 3 от Закона за здравето министърът на здравеопазването има компетентност да уреди въпросите, посочени в чл. 29 от наредбата, но се твърди, че е бил длъжен да стори това със самата наредба, а не в наредбата да предвижда свое правомощие да издава заповеди, с които на практика да допълва и/или изменя съдържанието на вече издадения и действащ нормативен акт. По този начин е създадена нормативна празнота, която и понастоящем се допълва със заповеди, издавани на основание чл. 29 от наредбата.

На следващо място жалбоподателите посочват, че чл. 27, ал. 3 от Закона за здравето поставя изискването формите и съдържанието, както и условията и редът за обработване, използване и съхраняване на медицинската документация и за обмен на медико-статистическа информация да се определят с наредби на министъра на здравеопазването, съгласувани с Националния статистически институт (НСИ). Обжалваната разпоредба на чл. 29 в частта на т. 1 касае и обработването, използването и съхраняването на медицинска документация и обмена на медико-статистическа информация, без да е извършено съгласуване с НСИ. Същевременно информацията и документацията, касаеща заразните болести, които представляват сериозни трансгранични опасности за здравето, подлежат на предоставяне на Световната здравна организация и ECDC (European Centre for Disease Prevention and Control), за тази цел те няма как да бъдат във форма и със съдържание, което ad hoc да бъде определяно от министъра на здравеопазването по реда, предвиден в чл. 29 от наредбата.

В жалбата има оплаквания, че разпоредбата на чл. 29 е незаконосъобразна и в частта на т. 2, която предвижда въвеждане на мерки със заповед на министъра на здравеопазването. В тази част се твърди, че разпоредбата противоречи на разпоредбите в Закона за здравето, уреждащи извънредната епидемична обстановка и възможните мерки при такава обстановка. Такива мерки не следва да се уреждат със заповеди, а следва да бъдат включени в съдържанието на самата наредба или в съдържанието на друга наредба, издадена по повод на конкретно заболяване (жалбоподателите сочат, че понастоящем например такова заболяване е COVID-19).

Предвид обстоятелството, че се касае до въвеждане на ред за обработка на лични данни - чувствителна здравна информация, жалбоподателите считат, че с наредбата в обжалваната й част се засягат основните права на гражданите (включително на жалбоподателите), предвидени в чл. 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз и чл. 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи.

По горните съображения се иска отмяна на подзаконовия нормативен акт в обжалваната част. Претендират се разноските по водене на делото.

С определение от закрито заседание от 05.04.2021 г. като жалбоподател е конституиран П. Запрянов. Неговите оплаквания срещу законосъобразността на наредбата преповтарят тези от жалбата на първите двама жалбоподатели. Допълнително са изложени доводи, че при издаване на наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като проектът на наредбата не е публикуван и не е осигурена възможност на заинтересованите лица да представят становища и предложения.

Ответникът министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените основания за незаконосъобразност на акта и тези по чл. 146 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Жалбата е допустима. Подадена е от лица с правен интерес от оспорването. Жалбоподателите Р. Рашков и П. Велчева могат да бъдат засегнати от действието на оспорената нормативна разпоредба, а чл. 186, ал. 1 АПК предвижда, че право на оспорване имат не само гражданите, чиито права, свободи и законни интереси вече са засегнати от нормативния акт, а и тези, които могат за в бъдеще да бъдат засегнати, какъвто е настоящият случай. Същото се отнася и за П. Запрянов, по отношение на който съдът е допуснал присъединяване към оспорването. На следващо място оспорената нормативна разпоредба е част от подзаконов нормативен акт, който подлежи на оспорване. А съгласно чл. 187, ал. 1 АПК правото да се оспори подзаконов нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което жалбата е допустима и на това основание.

По същество жалбата е частично основателна по следните съображения:

Предмет на оспорване в настоящото производство е чл. 29 от Наредба 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 62 от 29.07.2005 г., в сила от 1.01.2006 г., изм. и доп., бр. 52 от 8.07.2011 г., в сила от 8.07.2011 г., бр. 56 от 8.07.2014 г., в сила от 8.07.2014 г., бр. 5 от 15.01.2019 г., в сила от 15.01.2019 г. Този член предвижда следното:

При възникване на нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение, както и при случаи на биотероризъм, министърът на здравеопазването със заповед може да разпореди:

1. задължителна регистрация, съобщаване и отчет на заболявания извън посочените в приложение 1;

1. конкретни мерки, ред и начин на надзор в съответствие с епидемичната ситуация.

Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. В конкретния случай наредбата е издадена на основание чл. 60, ал. 2 и 3 във връзка с чл. 82, ал. 2, т. 2 и ал. 5 от Закона за здравето (ЗЗ). Чл. 60, ал. 2 ЗЗ предвижда, че министърът на здравеопазването определя с наредба болестите по ал. 1 (заразните болести) и реда за регистрация, съобщаване и отчет. Чл. 60, ал. 3 от същия закон предвижда, че с наредбата по ал. 2 министърът на здравеопазването определя и реда и начина за надзор, ранно оповестяване и предприемане на мерки при случаи на биотероризъм или поява на нови, непознати заразни болести. Чл. 82, ал. 2, т. 2 ЗЗ предвижда, че всеки български гражданин ползва пълен обем от противоепидемични дейности. Чл. 82, ал. 5 ЗЗ изброява конкретните дейности, които се финансират от републиканския бюджет и от общинските бюджети и се ползват при условия и по ред, определени с наредба на министъра на здравеопазването.

С оглед на законовата делегация, предвидена в цитираните по-горе разпоредби на ЗЗ, оспорената нормативна разпоредба като част от нормативен акт, приет от министъра на здравеопазването, е издадена от компетентен орган.

При издаването й е спазена изискуемата форма.

Не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С определение по хода на делото от 24.02.2021 г. на ответника са дадени указания за представяне на преписката по издаване на процесната наредба. Във връзка с указанията на съда на 11.03.2021 г. е постъпило становище от процесуалния представител на ответника, към което е приложен акт от 21.03.2017 г. за унищожаване на документи с изтекъл срок на съхранение, които нямат практическо и справочно значение. В становището се посочва, че преписката по издаването на наредбата не може да бъде представена, тъй като е унищожена. Действително ред 17 от описа на унищожените документи, както уточнява процесуалният представител на ответника, е със следното съдържание: Кореспонденция на Министерството на здравеопазването с физически и юридически лица по дейността. Съдът приема, че от подобно обобщено описание на унищожените документи не може да се направи категоричен извод, че сред унищожените документи е била и преписката по издаване на акта, още по-малко какво е било нейното съдържание, т.е. липсват каквито и да било доказателства за публикуване на проекта и проведени във връзка с него обществени консултации. Независимо обаче от липсата на доказателства за горните обстоятелства, съдът е на становище, че процедурата по издаване на наредбата не е опорочена. Към датата на издаване на процесната наредба (18.07.2005 г.) в глава трета от Закона за нормативните актове (ЗНА) - Изготвяне на законопроекти не се съдържат изисквания за публикуване на проекта на наредбата, както и за обществени консултации, поради което са неоснователни оплакванията на жалбоподателя П. Запрянов за липса на такива. С оглед на изложеното не са налице съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Относно оплакванията за противоречие на обжалваната разпоредба с нормативен акт от по-висока степен, съдът намира за основателни само тези срещу чл. 29, т. 2 в частта ред и начин на надзор. В разпоредбата на чл. 60, ал. 3 от Закона за здравето, служеща като основание за нормотворческата компетентност на министъра на здравеопазването, ясно и категорично е изразена волята на законодателя, че редът и начинът на надзора на заразни болести в случаите на биотероризъм или нова, непозната заразна болест следва да бъдат определени в наредба, т.е. в подзаконов нормативен акт. В т. 2 от оспорената разпоредба е предвидено това да става със заповед на министъра на здравеопазването, което е в пряко противоречие с чл. 60, ал. 3 от Закона за здравето.

В останалата част чл. 29 от наредбата е в съответствие с разпоредбите на раздел V Надзор на заразните болести на глава втора Дейности по опазване на здравето от Закона за здравето. Доводите на жалбоподателите, че чрез нея се създават ограничения, непредвидени в закона и му противоречи, не могат да бъдат споделени.

Принципно правилно е становището на жалбоподателите, че като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби на нормативен акт от по-висока степен (чл. 7, ал. 2 ЗНА), наредбата има за цел да регламентира по-подробно отношения, които не са основни и подлежащи на трайна уредба и поради това не са предмет на приетия вече закон. В тази връзка водещото оплакване на жалбоподателите е, че оспорената разпоредба не само не създава такава по-подробна уредба, нещо повече съдържанието й се изчерпва в регламентация на правомощие на министъра да издава заповеди, каквото не е предвидено в самия закон. Като се изключи частта ред и начин на надзор от чл. 29, т. 2 от наредбата, за чиято незаконосъобразност съдът вече изложи своите мотиви, по отношение на останалата част на чл. 29 оплакването е неоснователно. Нито от позитивното право, нито от съдебната практика може да се обоснове общо правило, че овластяването на административен орган да упражнява конкретни правомощия, включително по издаване на административни актове, може да бъде извършено само със закон. Такова изискване може да бъде изрично предвидено в нормативен акт, когато законодателят прецени, че административното регулиране съществено засяга права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и държавни или обществени интереси. В настоящия случай специалният закон - чл. 60, ал. 3 от Закона за здравето, послужил за основание за издаване на процесната наредба в оспорената й част, не съдържа регламентация относно органите, които упражняват надзор при случаи на биотероризъм или поява на нови, непознати заразни болести, нито регламентация относно съдържанието, реда и начина за упражняването му. Правната рамка, дадена от закона, се изчерпва до възлагане на нормотворческа компетентност на министъра на здравеопазването да регламентира тези въпроси с наредба. В случая законодателят е преценил, че не е необходимо обществените отношения, предмет на регламентация, да бъдат трайно регулирани в закон. Въз основа на какви мотиви законодателят е извършил тази преценка не е предмет на съдебен контрол. Но едно е очевидно - случаите на биотероризъм или поява на нови, непознати заразни болести не са често срещани, не се характеризират с предвидимост и за тях липсват утвърдени практики за опазване от разпространение. Следователно спецификата на предмета на регулация създава обективни пречки за приемането на трайни и единни правила (включително нормативни такива). Ако издателят на подзаконовия нормативен акт е допуснал празноти в регулацията на съответната материя или е приел лаконична уредба, това не е достатъчно, за да се обоснове противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Попълването на празноти е дейност по тълкуване на закона във връзка с неговото прилагане. Трайното отстраняване на тези празноти може да бъде постигнато чрез изрична регламентация, приета от нормотвореца, а не чрез отмяната на нормативния акт по съдебен ред, резултатът от която би бил пълна липса на регулация.

Оплакванията, че процесната уредба създава предпоставки за злоупопреба с власт, засягане на основни човешки права и нарушения на законодателството в областта на закрилата на личните данни, не са подкрепени от доводи, относими към настоящия спор. Тези оплаквания са илюстрирани единствено с примери за издадени заповеди на министъра на здравеопазването за ограничаване на разпространението на COVID-19. Първо, законосъобразността на тези заповеди не е предмет на проверка в настоящото производство. Второ, надзорът върху заразната болест COVID-19 изрично е регламентиран на законово ниво с извършените през 2020 г. изменения и допълнения на ЗЗ чл. 61, ал. 1 ЗЗ. Тази законова реформа обаче не засяга пряко основанията, на които е издадена процесната наредба, поради което не е предмет на обсъждане и анализ по настоящото дело. Трето, чл. 29 от наредбата предвижда издаването на заповеди на министъра със съдържанието по т. 1 и 2 от същия член само в изрично уредените две категории случаи: 1. нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение и 2. биотероризъм. Същите категории случаи са регламентирани и в чл. 60, ал. 3 ЗЗ. Единствената разлика е, че в наредбата се съдържа уточнение във връзка със случаите на нови заразни болести. За тях е допълнена характеристиката, че следва да са с потенциален риск от епидемично разпространение, от което следва изводът, че в обхвата на чл. 29 не влиза всяка нова заразна болест, а само такава, която е с потенциален риск от епидемично разпространение. Четвърто, липсата на подробна регламентация на реда за издаването на заповедите на министъра означава единствено, че в зависимост от тяхното съдържание и правни последици ще намерят приложение съответните процесуални разпоредби от нормативни актове от по-висока степен.

Наред с горните съображения, които са относими за законосъобразността на чл. 29 в неговата цялост с изключение на частта ред и начин на надзор от т. 2 от същия член, съдът следва да обсъди поотделно оплакванията, които са конкретно изложени за т. 1 и т. 2.

Първата точка на чл. 29 от наредбата предвижда следното:

При възникване на нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение, както и при случаи на биотероризъм, министърът на здравеопазването със заповед може да разпореди:

1. задължителна регистрация, съобщаване и отчет на заболявания извън посочените в приложение 1;.