Решение № 3105 от 18.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12590/2014 г.

Решение № 3105 от 18.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12590/2014 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова чл. 30 от ЗПЗП Производството е по чл. 145 и сл. АПК. Образувано е по жалба на Станимира Илиева Панчева от гр. Шумен срещу заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която не са включени ползваните от дружеството като обработваема земя площи: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1, 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново; и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш. Излага възражения за незаконосъобразност на заповедта и иска в обжалваната част да бъде отменена. Министърът на земеделието и храните - редовно призован, се представлява от юрисконсулт Пенева. Моли да бъде отхвърлена жалбата като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Върховният административен съд, като провери допустимостта на жалбата и законосъобразността на оспорения административен акт, прие следното: Жалбата следва да се приеме за разглеждане с оглед задължителния характер на определението от 13.10.2015 г. по адм. дело № 15615/2014 г. на петчленен състав на Върховния административен съд и решението по т. 2 от тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. по тълкувателно дело № 1/2015 г. на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, че е допустим съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Със заповед № РД-09-840/2.12.2013 г. министърът на земеделието и храните е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, актуализиран през 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки, проведени през годината. Със заповедта е разпоредено в срок до 6.12.2013 г. на интернет страницата на Министерството на земеделието и храните да се публикува съобщение, с което се уведомяват кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2013 г. за възможностите да се запознаят с актуализирания специализиран слой и да подадат възражения срещу него. В жалбата се твърди, че Станимира Панчева е заявила за подпомагане за кампания 2013 г. площи, част от които не са определени като допустими за подпомагане. С възражение вх. № 49/06.01.2014 г., подадено до Областната дирекция "Земеделие" - Шумен, дружеството е възразило срещу обхвата на слоя "Площи в добро земеделско състояние" в частта по отношение на парцелите, посочени в жалбата: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1 и 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново, и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш. В отговор на възражението министърът на земеделието и храните е уведомил Станимира Панчева с писмо изх. № 94-3656/04.07.2014 г., от което е видно, че възражението й не е уважено. Със заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните като част от Системата за идентификация на земеделските парцели бил одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., актуализиран през 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г., отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени пред годината от Техническия инспекторат към Държавен фонд "Земеделие" и областните и общинските структури на Министерството на земеделието и храните, както и чрез разглеждане на подадените възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", одобрен със заповед № РД-09-840/2.12.2013 г. С писмо № 13-1672/5.03.2014 г. до изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" министърът на земеделието и храните изпратил окончателните за кампания 2013 г. цифрови географски данни за физическите блокове и за специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние". Съгласно чл. 30 от Закона за подпомагане на земеделските производители за изпълнение на функциите на Разплащателната агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол. Интегрираната система за администриране и контрол се състои от: Система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане, Система за идентификация на земеделските парцели, Система за идентификация и регистрация на животните и Интегрирана система за контрол. Според определението, дадено в чл. 33, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители, Системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея. Системата се поддържа от Министерството на земеделието и храните, като на министъра на земеделието и храните е възложена организацията по създаването и актуализирането на цифровите изображения на физическите блокове. Съгласно чл. 8 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол създаването, поддържането и обновяването на Системата за идентификация на земеделските парцели включва: създаване, поддържане и обновяване на цифрова ортофотокарта (ЦОФК) за територията на цялата страна; дигитализиране на физическите блокове и на блоковете на земеделските стопанства; създаване и поддържане на регистър на ползваните земеделски земи. За създаване и обновяване на цифровата ортофотокарта се използват самолетни и спътникови изображения. За създаването на цифрова ортофотокарта министърът на земеделието и храните сключва договор с изпълнител на техническите дейности по реда на Закона за обществените поръчки. Той организира актуализирането на цифровата ортофотокарта за територията на цялата страна в период не повече от 5 години в съответствие с действащото законодателство на ЕС и указанията на Европейската комисия по неговото прилагане. При служебната проверка на обжалвания административен акт на основание чл. 168, ал. 1 АПК съдът констатира, че оспорената заповед е нищожна, тъй като Законът за подпомагане на земеделските производители не урежда правомощие на министъра на земеделието и храните да определя специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Преди приемането на новата разпоредба на чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители в него липсва както понятие "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", така и съответната правна уредба, включително правомощие на министъра на земеделието и храните за одобряване на специализиран слой. Понятието "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е употребено в текста на чл. 16а от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (нов, ДВ, бр. 21 от 2012 г., изм., ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.). Според предвиденото в тази разпоредба Министерството на земеделието и храните създава в Системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм., ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена на основание чл. 30, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители, който възлага на министъра на правосъдието да издаде подзаконов нормативен акт и с него да уреди условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната информационна система и съставляващите я: Система за регистрация на кандидатите, на заявленията за подпомагане и на заявките за плащане; Система за идентификация на земеделските парцели; Система за идентификация и регистрация на животните и интегрирана система за контрол (изм., ДВ, бр. 85 от 27 октомври 2009 г.). Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Като подзаконов нормативен акт наредбата не може да урежда въпроси извън очертания със закона предмет. С нея не може да се създава първична уредба на правомощие на министъра на земеделието и храните, което не е предвидено в закона. По аргумент от чл. 20, ал. 5 от Закона за администрацията правомощията на министъра като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност се определят със закон. По изключение с постановление на Министерския съвет на министъра могат да се възложат и други правомощия. При липса на възложено със закон правомощие министърът на земеделието и храните не е компетентен да утвърждава специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Индиция за това е и липсата на посочено в оспорената заповед правно основание за издаване й, което да е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители. Видно от съдържанието на заповедта, министърът на земеделието и храните се е позовал на чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, който изброява видовете правни актове, издавани от министрите, както и на цитирания горе чл. 16г от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е бил одобрен като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, нормативно уредена в чл. 33 от Закона за подпомагане на земеделските производители (изм., ДВ, бр. 16 от 2008 г., изм., ДВ, бр. 85 от 2009 г.). Съгласно чл. 33, ал. 1 и 3 ЗПЗП Системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортофото изображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея, както и географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства; ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. В нея не е предвидено обособяването на данни, които да бъдат групирани с наименованието "Специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Що се отнася до законово уреденото правомощие на министъра на земеделието и храните, свързано със Системата за идентификация на земеделските парцели", то се свежда само до организиране на създаването и актуализирането на цифрови ортоизображения с дигитализирани физически блокове (чл. 33, ал. 2 ЗПЗП). Произнасяйки се за създаването на специализиран слой, министърът на земеделието и храните навлиза в компетентността на Разплащателната агенция, която приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство. Съгласно чл. 43 ЗПЗП (нов, ДВ, бр. 18 от 2006 г., в сила от 01.01.2007 г.) Разплащателната агенция извършва директни плащания по подадените заявления, когато установи, че: кандидатът ползва заявените земеделски площи; площите се поддържат в добро земеделско и екологично състояние; размерът на използваната от земеделското стопанство площ и размерът на земеделските парцели са не по-малки от определените по реда на чл. 39, ал. 2. Министърът на земеделието и храните няма право да установява състоянието на площите, каквото фактически е извършил, произнасяйки се за одобряването на специализиран слой като част от Системата за идентификация на земеделските парцели. Според действащата към момента на издаването на заповедта законова уредба той е компетентен да одобри със заповед след съгласуване с Европейската комисия условия за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, като ги обнародва в "Държавен вестник" (чл. 42 ЗПЗП), и да определи с наредба общи и регионални критерии за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ, но само за постоянни пасища, които са допустими за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ (чл. 40, ал. 3, предл. 2 ЗПЗП). Във връзка с правомощието на министъра на земеделието и храните да одобрява критерии за подпомагане следва да се отбележи още един сериозен недостатък на оспорения административен акт. Той не съдържа критериите, въз основа на които е бил утвърден специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", поради което не би могло да се провери как административният орган е формирал преценката си за включването или изключването на площи от обхвата на слоя. Изразеното общо волеизявление за одобряване на специализиран слой не прави препращане към събраните географски данни, за да се установи как на практика е извършено обозначаването на слоя. В заповедта липсва разпоредителна част и относно физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства или частите от тях, които остават извън одобрения специализиран слой, което препятства възможността за обжалване на заповедта от съответните земеделски стопани. В мотивите на тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. е записано, че "... със заповедта за одобряване на специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" се създават съответните права за земеделските производители, свързани със заявените от тях за подпомагане земеделски земи, които попадат или не в одобрения окончателен специализиран слой. Посоченото по-горе води до извод, че по отношение на отделния земеделски производител заповедта е индивидуален административен акт. Тя има непосредствено значение за него и от нея зависи възникването и упражняването на правото на подпомагане по схемите и мерките за подпомагане, посочени в ЗПЗП. По своя характер тази заповед съставлява съвкупност от множество индивидуални административни актове...". Така както е издадена обаче, заповедта не може да се определи като "множество индивидуални административни актове", при положение че индивидуалният административен акт се характеризира с разпореждане, което се отнася до конкретен гражданин или организация. Волеизявлението, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права или законни интереси на лица, които не са определени, но са определяеми по конкретен признак, отличава не индивидуалния, а общия административен акт. С оглед съображенията, изложени в задължителното за органите на съдебната и изпълнителната власт тълкувателно решение, следва да се приеме, че със заповедта за одобряване на специализиран слой министърът на земеделието и храните е трябвало да идентифицира, както отделните физически блокове и блоковете на земеделските стопанства, така и ползвателите и начина на трайно ползване на блоковете, които попадат или не попадат в одобрения специализиран слой, още повече че данните за това се съдържат в Системата за идентификация на земеделските парцели (чл. 33 от ЗПЗП). Независимо че според заключението на изслушаното по делото вещо лице парцелите, ползвани от жалбоподателя, не отговарят на изискванията за подпомагане с оглед констатираните тежки по степента си пороци, заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните следва да се обяви за нищожна в частта, в която в одобрения окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. не са включени: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1 и 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново, и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш, заявени за подпомагане от Станимира Илиева Панчева от гр. Шумен. Тъй като органът - издател на акта, не е имал компетентност за направеното административно разпореждане, преписката не следва да му се изпраща за разглеждане. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд - трето отделение, ОБЯВЯВА за нищожна по жалбата на Станимира Илиева Панчева от гр. Шумен, ул. "Стара планина" № 84, вх. 1, ап. 19, заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" не са включени ползваните от жалбоподателката: парцели № 10762-121-3-1, 10762-205-1-1, 10762-60-1-1 и 10762-87-1-1 - всичките в землище Веселиново, и парцели № 62731-2-1-2, 62731-21-1-3, 62731-34-1-1, 62731-89-1-1 и 62731-96-1-1 - всичките в землище Риш. Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението пред петчленен състав на Върховния административен съд.