Решение № 7048 от 25.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4908/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 73, ал.4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 (ОПИК), чрез пълномощник Б. Менцел, срещу решение 5983/20.02.2025 година на Административен съд София-град по адм.д. 7808/2023 година, с което е отменено негово решение РД-02-16-1461 от 24.07.2023 г. за определяне на Гама Консулт-К., П. и С-ие СД на финансова корекция.

Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Касаторът сочи, че безспорно са установени данни за наличие на конфликт на интереси при разходване на средствата по административния договор, което е в нарушение на общите принципи за добро финансово управление. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Гама консулт-К., П. и С-ие СД срещу негово решение РД-02-16-1461 от 24.07.2023 година. Претендира разноски по приложен списък и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, Гама Консулт-К., П. и С-ие СД, чрез адв. Георгиева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения изложени в представения по делото писмен отговор. Прави искане за оставяне в сила на обжалваното съдебно решение. Претендира разноски по списък.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд София- град е образувано по жалба на Гама Консулт-К., П. и С-ие СД, срещу решение РД-02-16-1461 от 24.07.2023 година на РУО на ОПИК 2014-2020 година. С последното е установено нарушение на чл. 61, т.3 от Регламент (ЕС) 2018/1046, като на Гама Консулт-К., П. и С-ие СД е определена финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), според който финансовата подкрепа може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция, когато по отношение на бенефициера е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Нередността е квалифицирана по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности) и за същата е определена финансова корекция в размер на 100% от стойността на допустимите разходи, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове по обосновка за избор на изпълнител от 10.01.2020 г. и избраният за извършване на услуги за верифициране на анализи от външна лаборатория изпълнител Сибио-93 ООД .

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Според съда в случая не са установени, нито описани обстоятелства, водещи до извод за допуснат конфликт на интереси. Приема, че няма данни за конкретни общи икономически интереси или други ангажименти на свързаност между двете дружества, както и конкретни данни служителят на трудово договор с бенефициера И., да е повлиял на избора на дружеството изпълнител, с цел реализиране на печалба. Според първоинстанционния съд не е достатъчно това, че служител на бенефициера по трудов договор е съдружник в избрания изпълнител, като от това не може да се направи извода, посочен в решението, че между страните може да се договорят условия различни от обичайните. Приема, че не са изложени достатъчно конкретни факти, от които да може да се приеме наличие на конфликт на интереси. Ирелевантни намира доводите на жалбоподателя във връзка с участието на Пловдивския университет, тъй като те касаят втория участник в процедурата, който не е избран за изпълнител по договора. За ирелевантни приема и изложените доводи, че в случая изборът не се е провел с публична покана, като е посочил, че предвид стойността на договора - под 30 000лв. не е било необходимо да се провежда такава. Съдът намира изводите на административния орган за установен конфликт на интереси за незаконосъобразни, а приетият от органа конфликт на интереси по смисъла на чл.61, т.3 от Регламент (ЕС) 2018/1046 за недоказан, поради което обосновава липса на основание за определяне на финансова корекция.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не релевира възражения за допуснати съществени процесуални нарушения.

Досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1.Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. С разпоредбата на § 1 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в наименованието на наредбата думите Европейски структурни и инвестиционни фондове се заменят с "Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на § 13 от Преходните разпоредби към ПМС 248 от 05.07.2024 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, Оперативната програма за храни и/или основно материално подпомагане на най-нуждаещите се лица, програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020, Обща програма "Солидарност и управление на миграционните потоци", фонд "Убежище, миграция и интеграция", фонд "Вътрешна сигурност" и Резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, разпоредбите на наредбата, отменени или изменени с това постановление, запазват своето действие по отношение на изпълнението, управлението и контрола на тези програми, с изключение на § 8 и 11, които се прилагат за производствата по определяне на финансови корекции по тези програми, започнали след влизането в сила на това постановление.

Видно от изложеното по отношение процесния спор са приложими разпоредбите на наредбата действали преди влизането в сила на ПМС 248 от 05.07.2024 г., доколкото същият се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по програмите за европейско финансиране от програмен период 2014-2020 г., проверката по който е започнала преди влизане на пар.11 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в сила.

1. Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

1. Първоинстанционният съд е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора:

Страните не спорят, че между Министерство на иновациите и растежа и Гама Консулт-К., П. и С-ие СД, е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP002-1.005-0335-C03 по процедура "Разработване на продуктови и производствени иновации", за изпълнение на проект Провеждане на индустриални научни изследвания за разработване на иновативна система за персонализиран подход при профилактика, диагностика и препоръки за лечение на дисбиоза . В изпълнение на договора бенефициерът е провел процедура за избор на външен изпълнител в случаи на предвидени стойности под нормативно определените прагове (две оферти) с предмет Услуги за верифициране на анализи от външна лаборатория по проект BG16RFOP002-1.005-0335-C01 . Събрани са две съпоставими оферти на Сибио-93 ООД и на Екотехнологии-21 ДЗЗД. Съгласно Обосновка за направен избор от 10.01.2020 г. е избрана офертата на Сибио- 93 ООД.

При извършена проверка от страна на РУО на документацията, представена за последващ контрол е установено наличието на конфликт на интереси по смисъла на чл.61, т.3 от Регламент (ЕС) 2018/1046. За да обоснове твърдения предполагаем конфликт на интереси РУО е установил свързаност както следва:

Административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с бенефициер Гама консулт- К., П. и С-ие СД е сключен на 30.05.2018 г. От страна на бенефициера е подписан от Д. П., в качеството му на представляващ Гама консулт- К., П. и С-ие СД.

За изпълнението на дейност 1 по проекта Извършване на изследвания, изпитвания, измервания, необходими за разработваната иновация е предвидено да бъде нает квалифициран персонал за извършване на тези изпитвания и измервания, необходими за разработваната иновация. На длъжност Биохимик с трудов договор по чл. 111 от Кодекса на труда 177/08.08.2018 г. е назначено лицето И. Н. И..

Едновременно с това са посочени услуги, като систематизиране на медицински стандарти, консултантски услуги и други, за които да бъде проведен избор за външен изпълнител. Посочено е, че за избора на външен изпълнител ще се прилага ЗУСЕФСУ. Тъй като в конкретния случай за изпълнението на услуги за верифициране на анализи от външна лаборатория по проект BG16RFOP002-1.005-0335-C03 е планиран размер на БФП 80%, а стойността на разхода е 29 000 лева, за избор на външен изпълнител е приложим реда на Ръководството за изпълнение на процедурата събиране на поне две съпоставими оферти.

В рамките на процедурата по събиране на поне две съпоставими оферти кандидатът Екотехнологии-21 ДЗЗД е подал офертата си с предложена цена 32000 лв. без ДДС. Офертата на кандидата Сибио-93 ООД е с предложена цена 29 000 лв. без ДДС, т.е. в максималния размер, заложен по бюджетен ред 19.1 от бюджета на проекта. От представената обосновка за направен избор от 10.01.2020 г. е установено, че бенефициерът е избрал офертата на Сибио-93 ООД на база най-ниска цена.

От информацията в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел е установено, че съдружници с равни дялове от капитала в дружеството, избрано за изпълнител, Сибио-93 ООД, са С. Р. Р. и И. Н. И.. Съгласно обявения Дружествен договор на Сибио-93 ООД, органи на управлението на дружеството са общото събрание на съдружниците и управителите. Допълнително в чл. 5, т. 2 на устава е посочено, че общото събрание се състои от всички съдружници, а съгласно чл. 5, т. 9, общото събрание избира управителя.

Д. И. Н. И., назначен в екипа по проекта на длъжност Биохимик , е и съдружник с 50 % от капитала в избрания за извършване на услуги за верифициране на анализи от външна лаборатория изпълнител Сибио-93 ООД, административният орган е направил извод, че бенефициерът и изпълнителят имат общи икономически интереси, т. е. налице е конфликт на интереси. В случая, наетото лице на трудов договор в екипа по проекта И. И. бил съдружник в избрано за изпълнител дружество Сибио-93 ООД, т.е. според РУО, бенефициерът и съдружник на изпълнителя са имали възмездни взаимоотношения. Направен е извод за наличие на общ икономически интерес между лицата, както по време на обявяването на процедурата, така и в периода, в който следвало да бъдат съставени съответните спецификации и изисквания от бенефициера.

4.Спорът между страните, поставен пред касационната инстанция, се състои в това: Чрез установените факти по отношение на И. Н. И., назначен през 2018 година в екипа по проекта на трудов договор на длъжност биохимик , който същевременно е и съдружник с 50 % от капитала в избрания през 2020 година за извършване на услуги за верифициране на анализи от външна лаборатория изпълнител Сибио-93 ООД осъществен ли е състав на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61, т.3 от Регламент 2018/1046 и опорочено ли е на това основание законосъобразното разходване на европейски средства по проекта?

По поставения спор, съставът на Върховния административен съд приема следното:

Задължението на държавите членки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси следва от установените в член 63 от Регламент 2018/1046 техни задължения по споделеното управление, каквото с оглед на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), е управлението на Европейските структурни и инвестиционни фондове/ЕСИФ/ЕФСУ по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В съответствие със задълженията си, произтичащи от споделеното управление, националният законодател в член 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ изрично е въвел забраната за конфликт на интереси при управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при това със смисъла и съдържанието на член 61 от Регламент 2018/1046. В Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01) е посочено, че чл. 61 от Регламент 2018/1046 е пряко приложим в държавите членки, доколкото те участват в изпълнението на бюджета на ЕС. Следователно, тяхното задължение не зависи от приемането на национални мерки за прилагане.

Понятието конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от ФР 2018 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране. Когато в правните инструменти е предвидено задължение за добро финансово управление, прозрачност и равно третиране, това включва целенасочени действия за справяне с конфликти на интереси , по-специално с цел осигуряване на равни условия. Понятието конфликт на интереси се отнася до ситуации, при които лицата, участващи в изпълнението на бюджета, са в една от ситуациите, посочени в член 61 от ФР 2018, т.е. когато способността на лицето да изпълнява ролята си безпристрастно и обективно е опорочена или би могла да бъде опорочена по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес.

Хипотезата на т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, изисква по отношение на бенефициера, в случая Гама Консулт-К., П. и С-ие СД, да е налице конфликт на интереси именно по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 (чл. 57 от Регламент (ЕС) 966/2012). Според Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01)), т.3.2.3 Ситуации, които обективно могат да бъдат възприети като конфликт на интереси : За разлика от Директивата за обществените поръчки обаче член 61 от ФР 2018 съдържа понятието обективно , за да се подчертае важността рискът от предполагаем конфликт на интереси да се основава на обективни и разумни съображения. Съществуването на ситуация, която обективно се възприема като конфликт на интереси, трябва да бъде оценено независимо от намерението на заинтересованото лице. Комисията смята, че ситуация, която обективно се възприема като конфликт на интереси, представлява нередност. Умишленото използване на обективно възприетия факт е от значение единствено за измамата, но не и за нередността, като основание за определяне на финансова корекция. Предполагаемият конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от ФР 2018 е свързан с обективни обстоятелства, засягащи доверието в безпристрастността. То включва подлежащи на проверка фактически данни за наличие на връзки между функциите и съответния интерес.

Анализът на доказателствата по делото на база правната регламентация за нередност и конфликт на интереси обуславя извод за недоказаност на конфликт на интереси по см. на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046.

Твърденията на РУО, че чрез установените факти по отношение на И. И. (назначен с трудов договор през 2018 година в екипа по проекта на длъжност биохимик ) и същевременно съдружник в дружеството избраното през 2020 година за външен изпълнител Сибио-93 ООД, не обосновават сами по себе си извод за опорочаване на безпристрастното и обективно упражняване на функциите на бенефициера (ЮЛ) по разходване на европейски средства по причини, свързани с икономически интерес или някакъв друг пряк или косвен личен интерес, в какъвто смисъл са разпоредбите на Регламента. В този смисъл следва да се има предвид, че съюзната разпоредба предполага наличието на опорочена безпристрастност и то при наличието на конкретни фактически обстоятелства и причини. В настоящия случай, от страна на административния орган такива конкретни обстоятелства и причини за връзки между функциите и интереса не са обосновани. В случая става въпрос за изпълнение на част от дейностите по проекта със собствен човешки ресурс на дружеството (лица назначени като служители на дружеството бенефициер по трудов договор), като от административния орган не са ангажирани доказателства за забрана за ползване на собствения административен капацитет на бенефициера. За друга част от дейностите, предвид възможността за ползване на външен изпълнител, е проведена процедура за избора му, като е избран изпълнител предложил най-ниска цена. От административния орган е извършен анализ кои дейности според одобрения проект подлежат на изпълнение с човешки ресурси на бенефициера, съответно кои дейности от външен изпълнител. Сключването на трудовия договор с И. е в изпълнение на решения на събранието на всички съдружници на дружеството бенефициер, като то е изпълнение на част от дейностите със собствен капацитет. Според касационния състав, дружеството бенефициер не е извършило незаконосъобразни действия, сключвайки трудов договор с лицето И. И. на длъжност биохимик за изпълнение на част от дейностите по проекта със собствен ресурс. Трудовото възнаграждение заплащано от бенефициера по трудовия договор от 2018година е в изпълнение на същия и е за положен труд. Изборът на външен изпълнител за други дейности по проекта е извършен при спазване на процедурата по Ръководството за изпълнение на процедурата. Като външен изпълнител е избран Сибио-93 ООД. Това че лице по трудов договор при бенефициера, изпълнява едни дейности по проекта и едновременно с това друго дружество, в което това лице по трудов договор е съдружник, е определено за изпълнител на други дейности по проекта, не обосновава извод за повлияност на избора на външен изпълнител от общи икономически интереси. Не се установява общ икономически интерес между Гама Консулт-К., П. и С-ие СД и външния изпълнител Сибио 93 ООД, както твърди РУО, или такъв не е обоснован от този орган. Използването от страна на бенефициера за едни дейности на собствен капацитет чрез лица по трудов договор при него, а за други дейности външни изпълнители, дори и в хипотеза на някаква житейска връзка между отделните изпълнители, не дава основание нито да се говори за общи икономически интерес между възложител и външен изпълнител, нито за опорочаване на процедурата по избора на външния изпълнител при нарушаване на изискванията за безпристрастност и обективно провеждане на процедурата по избора.

Предвид липсата на нарушение, елемент от фактическия състав на нередността, правилно първоинстанционният съд е отменил административния акт за определяне на финансова корекция.

Предвид гореизложеното, като валидно, допустимо и правилно, обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора, на Гама Консулт-К., П. и С-ие СД се дължат разноски за касационна инстанция в размер на 2500 лева заплатено адвокатско възнаграждение. Възражението за прекомерност е неоснователно. Размерът на възнаграждението е съобразен с фактическата и правна сложност на спора, материалния интерес по същия и други факти и обстоятелства, като активност на адвоката, брой съдебни заседания, които обосновават справедливия размер на това възнаграждение.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АППК съставът на Върховния административен съд