Решение № 3516 от 22.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1158/2017 г.

Решение № 3516 от 22.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1158/2017 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

С решение № 14168 от 21.12.2016 г., постановено по адм. д. № 5338/16 г. Върховният административен съд, осмо отделение, е отменил Наредба № 4 от 10.12.2013 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология", (Обн., ДВ, бр. 2 от 07 януари 2014 г.), издадена от Министъра на здравеопазването. С решението съдът е осъдил Министерство на здравеопазването да заплати на жалбоподателите разноски по делото както следва: на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище и адрес на управление гр. С., район Триадица, ул. "Н." ..№..., с ЕФН 2107143227, разноски по делото в размер на 410 (четиристотин и десет )лв.; на Сдружение "Национално сдружение на частните болници" със седалище и адрес на управление гр. С., район О., бул. "К. А.. Д." №..., ет. ..., оф. 18, с БУЛСТАТ *******, разноски по делото в размер на 410 (четиристотин и десет )лв.; на "Сдружение на общинските болници в България" със седалище и адрес на управление гр. П., ул. "К. А. Б. I" № 7, с ЕИК *******, разноски по делото в размер на 810 (осемстотин и десет )лв. и на Сдружение "Българска болнична асоциация" със седалище и адрес на управление гр. С., бул. "Д. Б." .№..., с ЕФН 2115003769, разноски по делото в размер на 30 (тридесет )лв.

Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба от министъра на здравеопазването чрез пълномощника му юрисконсулт С. З. - Нинова. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, трето отделение, е недопустимо, алтернативно неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени процесуални нарушения и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. М. В. административен съд да постанови решение, с което да обезсили решението на Върховния административен съд, осмо отделение, по адм. д. № 5338/16 г. като недопустимо, или алтернативно да го отмени като неправилно и вместо него да постанови друго такова, с което да отхвърли жалбата като неоснователна.

Ответниците по о касационната жалба Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" гр. С., Сдружение "Национално сдружение на частните болници" гр. С., "Сдружение на общинските болници в България" гр. П., и Сдружение "Българска болнична асоциация" гр. С., чрез своя процесуален представител адв. Х. Н. вземат за неоснователност на подадената касационна жалба. Претендират присъждане на разноски за касационната инстанция.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е процесуално допустима, а по същество е не основателна и следва да бъде оставена без уважение.

Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното:

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е не основателна.

С решението си тричленният състав на Върховният административен съд, осмо отделение, е отменил Наредба № 4 от 10.12.2013 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология", (Обн., ДВ, бр. 2 от 07 януари 2014 г.), издадена от Министъра на здравеопазването. Предвид направеното възражение за недопустимост на подадените жалби, на първо място в решението си първоинстанционният съд е изложил по него. В тази връзка е прието, че съгласно чл. 186, ал. 1 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Посочено е, че жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в съответния регистър и осъществяващи дейност в обществена полза. На база на последното е обосновано, че те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 ДР АПК. Решаващият съд е отбелязал какъв е предмета на дейност на сдруженията, от което е извел извод, че оспореният подзаконов акт рефлектира върху целите на сдруженията и може да засегне интересите им. След това в мотивите на решението накратко е описана фактическата обстановка по издаването на оспорената наредба и е прието, че същата съставлява подзаконов нормативен акт, издадена от компетентен орган но база законова делегация - чл. 6, ал. 1 Закона за здравните заведения. На стр. 3 от решението са възпроизведени текстовете на нормите на чл. 26 и 28 Закона за нормативните актове /ЗНА/, уреждащи процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове. Отбелязано е, че съставителите на проекта за процесната наредба - зам. министър и служители на Министерство на здравеопазването, са представили на компетентния орган доклади с проекти за актуализация на медицински стандарт "Урология" и проект за наредба за изменение на предходната Наредба № 26/29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология", приети са от ръководството на министерството, и едва тогава са изпратени за публикация на неговата интернет страница. Съдът е посочил, че няма данни да са публикувани доклад или мотиви към проекта, като е коментирал двата приложени към преписката придружителни доклади в смисъл, че първият от тях от 14.10.2013 г. на директор на дирекция "НРСЗ" има информативен и указателен характер, без да съдържа каквито и да е мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА - причини, цели, финансова обосновка, очаквани резултати. а вторият доклад - от 21.10.2013 г. на зам. министър Славов освен характеристика на медицинската специалност "Урология" и основните цели на медицинския стандарт, се съдържа описание на структурата на наредбата, маркират се най-общо извършените актуализации и се прави извод за съответствие на проекта с нормативни актове от по висока степен. Съдът е приел, че по делото и административната преписка няма твърдения и данни мотивите за издаването на оспорената наредба да се съдържат в друг документ или помощен акт, или такъв да е бил публикуван за обсъждане на интернет-страницата на министерство на здравеопазването. Изграден е извод, че нито един от двата доклада няма необходимото съдържание съобразно изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА, и по никакъв начин не стават ясни причините, които налагат измененията в предходния действащ стандарт, още по-малко приемането на изцяло нов такъв; че не са изложени мотиви, които да обосновават приемането на изцяло нова наредба, в какво се състои изменението спрямо предходната такава, какви са конкретните цели на проекта, както ще въздейства новата наредба на обществените отношения, липсват финансов анализ и обосновка, аргументация за очакваните резултати от прилагането й, анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

На отделен ред първоинстанционният съд е обосновал значението на мотивите за изработването на нормативния акт, и защо те трябва задължително да са налице при обсъждането му, като липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност, респективно дали е приета при зачитане на принципите, предвидени в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Посочено е още, че непубликуването на мотиви към проекта за нормативен акт препятства възможността и правото на заинтересованите лица да предоставят предложения и становища по проекта. По изложените съображения липсата на мотиви е определена като съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба и обуславя необходимостта от нейната отмяна.

Решението на тричленния състав е правилно и законосъобразно.

В касационната жалба се правят две групи самостоятелни оплаквания. Първата от тях е за недопустимост на оспореното първоинстанционно решение по смисъла на чл. 209, т. 2 АПК, обосновано с това, че жалбоподателите нямат правен интерес от оспорване на наредбата. Втората група оплаквания, развити като алтернативни, са за неправилност на съдебното решение по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, изразяващи се в необоснованост на изводите на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА.

По направените оплаквания настоящата инстанция съобрази следното:

Недопустимо по смисъла на закона - чл. 209, т. 2 АПК е онова съдебно решение, което не отговаря на изискванията, при които делото следва да се реши по същество, каквото изискване е съдът да е сезиран с редовно подадена жалба от надлежна страна.

В конкретния случай оплакването за недопустимост на решението на тричленния състав се обосновава с това, че четирите дружества с нестопанска цел, които са подали жалбите, по които е образувано първоинстанционното дело, нямат право на оспорване по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, тъй като по никакъв начин оспорената наредба не засяга техните прави или законни интереси или поражда задължения за тях.

Настоящата съдебна инстанция намира направеното оплакване за неоснователно.

Жалбата, по която е образувано процесното дело, е подадена от четири сдружения - юридически лица с нестопанска цел в обществена полза, които са организации по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК във вр. с § 1, т. 2 от ДР на АПК. В устава на всяко от сдруженията са включени цели и задачи, свързани със защита и подобряване на здравното обслужване на гражданите, осигуряване на подходящи условия и среда за функциониране на болничните заведения, развитие на пазара на медицинските услуги, създаване на устойчива практика по здравни въпроси и др. подобни. Поставените с уставите на сдруженията цели и задачи засягат всички аспекти на здравеопазването, между които и болничната медицинска помощ без оглед на конкретните заболявания. Правният интерес на сдруженията с нестопанска цел в обществена полза е обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени (ТР № 2 от 12.02.2010, т. по т. д. № 4/2009 г. на ОСК на ВАС).

Следва да бъде посочено, че към настоящия момент /без претенции за изчерпателност/, по жалби на същите четири сдружения, по идентични или сходни мотиви, са отменени наредбите за приемане на други медицински стандарти, както следва:

1.Решение № 52 от 04.01.2017 г., постановено по адм. д. № 5340/2016 г., тричленен състав на пето отделение - медицински стандарт "неврохирургия"

2.Решение № 8552 от 11.07.2016 г., постановено по адм. д. № 2383/2016 г., тричленен състав на шесто отделение, - медицински стандарта "спешна медицини", като това решение е оставено в сила с решение № 2759 от 07.03.2017 г. по адм. д. № 11858/2016 г. от петчленен състав на втора колегия;

3.решение № 11894 от 07.11.2016 г., постановено по адм. д. № 4272/2016 г., състав на второ отделение за медицински стандарт "акушерство и гинекология", оставено в сила с решение № 2499 от 28.02.2017 г., постановено по адм. д. № 14584/16 г. на петчленен състав на ВАС, втора колегия.

В последното решение ясно и категорично е отговорено на направеното възражение на касатора за недопустимост на първоинстанционното решение поради липса на правен интерес от оспорване от страна на сдруженията с нестопанска цел.

1. решение № 12547 от 21.11.2016 г.- постановено по адм. д. № 4271/2016 г. на тричленен състав на пето отделение, за стандарт "образна диагностика".

1. решение № 11139 от 24.10.2016 г. по адм. д. № 4335/2016 г. на тричленен състав на седмо отделение, за стандарт "гастроентерология"

Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че производството по адм. д. № 5338/2016 г. е образувано по жалба на юридически лица, за които съществува правен интерес по смисъла на чл. 186 АПК от обжалване на оспорения подзаконов нормативен акт и постановеното решение е процесуално допустима, като възраженията на касатора в обратния смисъл се явяват неоснователни.

По направените оплаквания за неправилност на съдебното решение на тричленния състав, настоящата касационната инстанция намира за установено следното:

Неоснователно на първо място е оплакването, че първоинстанционният съд е внесъл друго съдържание и вложил нови изисквания в разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА. В последната ясно е посочено, че мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В случая законовите изисквания са отнесени към двата приложени доклада по преписката и правилно е прието, че те не съдържат мотиви за въпросните обстоятелства, което е равнозначно на липса на мотиви или доклад.

Доколкото нормата на чл. 11, ал. 1 ЗНА определя, че отменяване на закон и неговото заменяване с нов, който се отнася до същата материя, се допуска само ако промените са многобройни и важни, то е логично да бъдат обосновани по чл. 28, ал. 2, т. 1 от същия закон причини, за приемането на изцяло нов медицински стандарт в посочената област.

Направеното оплакването за неправилност на решението в частта му за разноските също не може да бъде споделено. Това че жалбата е подадена заедно от четирима жалбоподетеля, не отменя общото правило, че размерът на възнаграждението се договоря между адвоката и всеки един от доверителите му по отделно. В случая присъденото възнаграждение за всеки един от жалбоподателите е и под законово установения минимум.

Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, осмо отделение, не страда от пороците, твърдяни в касационната жалба, и при условията на чл. 221, ал. 2 АПК следва да бъде оставено в сила.

При този изход на процеса касатора следва да бъде осъден да заплати на ответниците по касация разноски по делото за настоящата инстанция както следва: на "Сдружение на общинските болници в България" със седалище и адрес на управление гр. П., ул. "К. А. Б. I" № 7, с ЕИК *********, разноски по делото в размер на 400 лв. и на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище и адрес на управление гр. С., район Триадица, ул. "Н." ..№..., с ЕФН 2107143227, разноски по делото в размер на 400 лв.

Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 от АПК, петчленен състав на първа колегия,