Решение № 9839 от 20.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 9579/2008 г.

Решение № 9839 от 20.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 9579/2008 г., V о., докладчик съдията Жанета Петрова Кметът на община Несебър е обжалвал решение № 212 - НО - ИО-АО/27.05.2008 г. на министъра на околната среда и водите да не се издава комплексно разрешително за експлоатация на депо за неопасни отпадъци на община Несебър, с оператор Община Несебър. Направени са оплаквания за незаконосъобразност на административния акт поради съществени нарушения на производствените правила и е поискано да бъде отменен, като се задължи министъра на околната среда и водите да издаде комплексно разрешително. Министърът на околната среда и водите оспорва жалбата. Заинтересуваното лице "Голден бъг" ЕООД със седалище и адрес на управление Велико Търново е взело становище за отмяна на решението на министъра на околната среда и водите. Върховният административен съд, като провери законосъобразността на административния акт, намира, че жалбата е основателна. С договор от 13.04.1999 г. Община Несебър предоставила на "Голден бъг" ООД право на ползване на имот, публична общинска собственост, отреден за сметище за третиране на битови отпадъци. С разрешение № 2-ДО-51-00/14.03.2003 г. Регионалната инспекция по околната среда и водите - Бургас разрешила на "Голден бъг" ООД да извършва дейност по управление на отпадъци на обект: "Депо за твърди битови отпадъци на площадка в землището на село Равда, община Несебър, Бургаска област", за периода 7.03.2003 - 7.03.2008. Посочено било, че в обекта могат да се извършват дейности по третиране на битови отпадъци в количество 10 тона на ден и производствени отпадъци в количество 20 т на ден. С решение № 02-11-00/27.09.2005 г. на Регионалната инспекция по околната среда и водите - Бургас бил утвърден План за привеждане на депо за неопасни отпадъци, находящо се в землището на село Равда, местността "Чешме тарла", с оператор "Голден бъг" ЕООД и собственик Община Несебър, в съответствие с изискванията на Наредба № 8 от 24.08.2004 г. за условията и изискванията за изграждане и експлоатация на депа и на други съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъци. Крайният за експлоатация на депото е до въвеждане в експлоатация на регионалното депо. В отговор на питане на "Голден бъг" ЕООД, с писмо № 26-00-3188/21.12.2006 г. заместник - министърът на околната среда и водите уведомил дружеството, че депата за твърди битови отпадъци попадат в обхвата на точка 5.4, приложение № 4 от Закона за опазване на околната среда, поради което е необходимо издаване на комплексно разрешително. С писмо № 10/13.02.2007 г. до министъра на околната среда и водите "Голден бъг" ЕООД отправило питане кой следва да финансира издаването на комплексното разрешително - общината, която е собственик на депото, или концесионера, който го управлява. С писмо № 05-00-772/14.03.2007 г. изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по околна среда уведомил "Голден бъг", че заявлението за издаване на комплексно разрешително се подава от оператора на депото, който може да е физическо или юридическо лице, собственик на дадено предприятие, съоръжение и/или инсталация или осъществяващо контрол върху тяхната експлоатация. С писмо вх. № 319-БС-780/30.03.2007 г. "Голден бъг" ЕООД внесло в Изпълнителната агенция по околна среда два броя заявления на хартиен носител за издаване на комплексно разрешителни за депо за твърди битови отпадъци на община Несебър и един броя заявление на магнитен носител По повод проверката на съдържанието и формата на подаденото заявление били изпратени становища от Басейнова дирекция за Черноморски район с център Варна и Регионалната инспекция по околната среда и водите - Бургас. И двете становища било посочено, че заявлението не отговаря на изискванията на приложение № 3 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни. На 7.06.2007 г. служители на Изпълнителната агенция по околна среда посетили депото на неопасни отпадъци на община Несебър, за да извършат проверка на място за съответствие с изложените в заявлението данни. При проверката се установило, че депото не отговаря на изискванията на Наредба № 8 от 24.08.2004 г. за условията и изискванията за изграждане и експлоатация на депа и на други съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъци. В съставения протокол за резултатите от проверката било посочено, че операторът следва да оформи заявлението в съответствие с точки 4.2 и 8 от Методиката за попълване на заявление за издаване на комплексно разрешително и да предостави информация за отпадъците, които се събират на територията на депото, за газоотвеждащата система и избраната инсталация за оползотворяване на събраните газове или за изгаряне на факел на отделените газове съгласни изискванията на Наредба № 8. С писмо № 319-БС-786/11.01.2008 г. изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по околна среда изпратил на "Голден бъг" ЕООД препис от протокола и дал указания за представяне на допълнителна информация в 30 - дневен срок от получаването на съобщението. Дружеството било уведомено, че оператори на депата са техните собственици, така че ако заявлението не е подадено от собственика, следва да се представи писмено пълномощно с нотариална заверка, издадено от кмета на община Несебър. На 19.03.2008 г. бил внесен доклад до директора на Изпълнителната агенция по околна среда, с който било отчетено движението на процедурата по издаване на комплексно разрешително на депо за неопасни отпадъци на община Несебър. Посочено било, че представеният като приложение към заявлението на оператора План за привеждане на депото за неопасни отпадъци в съответствие с изискванията на Наредба № 8 от 24.08.2004 г. за условията и изискванията за изграждане и експлоатация на депа и на други съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъци, не предвижда функционирането на депото при най-добри налични техники. С писмо № 12-00-155/7.02.2007 г. Министерството на околната среда дало указания на Изпълнителната агенция по околна среда, че експлоатацията на депа, които ще преустановят приемане на отпадъци до 16.02.2009 г. и не са в съответствие с нормативната уредба, ще бъде прекратена, поради което не следва да им се издават комплексни разрешителни. По същите съображения не следвало да се издава комплексно разрешително и за Депо за неопасни отпадъци Несебър. На 23.03.2008 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по околна среда внесъл доклад до министъра на околната среда и водите, в който предложил да не се издава комплексно разрешително на Община Несебър поради невъзможност за прилагане на чл. 121, т. 1 и чл. 123, ал. 2 от Закона за опазване на околната среда. С решение № 212 - НО-ИО-АО/27.05.2008 г., на основание чл. 123, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда, министърът на околната среда и водите отказал да издаде комплексно разрешително на депо за неопасни отпадъци на община Несебър, с оператор Община Несебър, поради невъзможност за прилагане на чл. 121, т. 1 и чл. 123, ал. 2 от Закона за опазване на околната среда, при следните условия: да се преустанови експлоатацията на Депо за неопасни отпадъци на община Несебър в срок до 16.07.2009 г. ; да се изпълняват мерките и сроковете, заложени в утвърдения План за привеждане в съответствие с изискванията на Наредба № 8 от 24.08.2004 г. за условията и изискванията за изграждане и експлоатация на депа и на други съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъци; да се изпълняват предписанията, дадени от Регионалната инспекция по околната среда и водите - Бургас. Решението е взето при съществени нарушения на производствените правила. Съгласно чл. 117, ал. 1 от Закона за опазване на околната среда изграждането и експлоатацията на нови и експлоатацията на действащи инсталации и съоръжения за категориите промишлени дейности по приложение № 4 се разрешават след издаването на комплексно разрешително съгласно разпоредбите на тази глава. Условията и редът за издаване на комплексни разрешителни по чл. 117 се определят с Наредбата за условията и реда на за издаване на комплексни разрешителни. Дейността, извършвана от "Голден Бъг" ЕООД е посочена в т. 5.4 от приложение № 4 към чл. 117, ал. 1 на Закона за опазване на околната среда - депа, приемащи над 10 тона отпадъци на денонощия или с общ капацитет над 25 000 тона, и за нея се издава комплексно разрешително. Компетентният за издаването на разрешителното орган е министърът на околната среда и водите (чл. 120, ал. 1 ЗООС ). За издаване на комплексно разрешително операторът на инсталацията и съоръжението подава заявление до Изпълнителната агенция по околна среда, в което посочва инсталацията и различните режими на нейната експлоатация, в т. ч. описание на основните алтернативи, ако има такива; използваните суровини и материали (включително спомагателни); използваната и/или генерираната енергия; характеристиката на площадката, на която е разположена инсталацията; вида и количеството на очакваните емисии от инсталацията по отделните компоненти по чл. 4 и фактори по чл. 5, както и определяне на възможните техни значителни въздействия върху околната среда; предложените технологии и други техники за предотвратяване или в случаите, когато това е невъзможно - за намаляване на емисиите от инсталацията; мерките за предотвратяване, оползотворяване и/или обезвреждане на генерираните от инсталацията отпадъци; планираните допълнителни мерки за постигане на съответствие с общите принципи, определящи основните задължения на оператора съгласно чл. 121; мониторинга на емисиите на вредни вещества в околната среда. В срок от 45 дни след приемане на заявлението, Изпълнителната агенция по околна среда и води съвместно със съответната регионална инспекция по околната среди и водите и басейновата дирекция проверява доколко съдържанието и формата му съответстват на изискванията по приложение № 3, и дали е подадено в срок съгласно графика по приложение № 2 на Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни. В срок от 30 дни след проверката упълномощените със заповед длъжностни лица могат да извършват проверка на място за съответствие с изложените в заявлението данни и информация. За извършената проверка се съставя протокол, който се прилага към заявлението. Когато в резултат на проверката се установи, че заявлението е непълно и не отговаря на изискванията на приложение № 3, или че в него има несъответствия, компетентният орган по разглеждане на заявлението изисква от оператора допълнено заявление, като изпраща указания за допълнително необходимата информация, която да бъде включена в него, както и основанието за изискваната информация. В срок от 7 дни от подаване на заявлението, което отговаря на изискванията на наредбата, или от отстраняването на непълнотите в случаите по чл. 10, ал. 4 компетентният орган по разглеждане на заявлението уведомява писмено оператора на инсталацията или съоръжението. С писмото се изисква операторът да представи заявлението в два еднообразни екземпляра в писмена форма и един на електронен носител. Операторът предоставя екземпляр и на общината по местонахождението на инсталацията. В срок 14 дни от получаване на екземплярите по ал. 1 компетентният орган по разглеждане на заявлението и общината го предоставят на обществен достъп. Процедурата и условията за достъп до заявлението се публикуват в един национален ежедневник, в един местен вестник и на страницата на Министерството на околната среда и водите в Интернет. Общественият достъп до заявлението се предоставя в продължение на един месец. В случай че срокът за подаване на допълнено заявление не бъде спазен или представеното допълнено заявление не отговаря на изискванията на наредбата, компетентният орган по разглеждане на заявлението предлага на органа по чл. 120 ЗООС да не издаде комплексно разрешително (чл. 11, ал. 4 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни). При сравнението между нормативните правила и производствените действия, довели до издаването на решение № 212-НО-ИО-АО/27.05.2008 г., се установява, че предвидената в Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни административна процедура не е била проведена в цялост. Макар да са били констатирани несъответствия и непълноти на подаденото от "Голден бъг" ЕООД заявление, които не са били отстранени в дадения от органа 30 - дневен срок, министърът на околната среда и водите не е отказал издаването на разрешителното съобразно чл. 122а, ал. 3 от Закона за опазване на околната среда. Органът се е позовал на чл. 123, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда, според който се отказва издаване на разрешителното, ако посочените в заявлението условия за функционирането на инсталациите и/или съоръженията не съответстват на най-добрите налични техники за предотвратяване на замърсяването на околната среда. За да направи този извод обаче, компетентният орган е следвало да предостави заявлението за издаване на комплексно разрешително за обществен достъп, както изисква чл. 11, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни, както и да изготви техническа оценка по чл. 12 от наредбата, посредством която да се установят приложимите условия за изграждане и експлоатация на инсталацията съобразно най-добрите налични техники. Издаденото от министъра на околната среда и водите решение не съдържа фактически основания за направения отказ, които да подкрепят цитираните в него разпоредби на чл. 121, т. 1 и чл. 123, ал. 2 от Закона за опазване на околната среда. Нормите са бланкетни, така че позоваването на техните предписания задължително се обвързва с конкретни факти, обуславящи преценката на правоприлагащия орган. Липсата на мотиви, които не позволяват извършването на материалноправна проверка на административния акт, както е в разглеждания случай, е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, водещо до отмяната му. Административният орган е допуснал и друго процесуално нарушение, което опорочава валидността на административния акт. Макар заявлението за издаване на комплексно разрешително е било подадено от "Голден бъг" ЕООД, министърът на околната среда и водите е постановил отказ по отношение на Община Несебър. Издаването на административен акт по отношение на трето лице, което не е лицето, по чието искане е започнало производството, сочи на нищожност на направеното волеизявление. Освен, че не е отправила искане за издаване на комплексно разрешително, Община Несебър не е оператор на депото за неопасни отпадъци. Съгласно § 1, т. 39 от допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда, комплексното разрешително е индивидуален административен акт, предоставящ разрешение за експлоатация на определена инсталация или на дадена част от нея при определени условия, които гарантират съответствието на инсталацията с изискванията на глава седма от закона. Както беше посочено по-горе, заявлението за издаване на комплексно разрешително се подава от оператора на инсталация или съоръжение за категориите промишлени дейности по приложение № 4 от Закона за опазване на околната среда (чл. 122, ал. 1 ЗООС ). По определението на § 1, т. 43 от допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда оператор е физическо или юридическо лице, което е собственик на дадено предприятие, съоръжение и/или инсталация или осъществява контрол върху тяхната експлоатация. Понятията "съоръжение", "предприятие" и "инсталация" също са определени с § 1, т. 29, т. 31 и 34 от допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда. "Съоръжение" е неподвижна техническа единица в рамките на предприятието, в която се употребяват, произвеждат или съхраняват опасни вещества и препарати. То включва цялото оборудване: тръби, машини и уреди, които обслужват съоръжението и са необходими за неговата експлоатация. "Предприятие" е цялата територия и обектите върху нея, които са под контрола на оператор, и в които има опасни химични вещества или препарати в едно или повече съоръжения, включително общи или свързани инфраструктури или дейности, а "инсталация" е всяка отделна инсталация съгласно приложение № 4, включително отделните технологични съоръжения, които са в непосредствена техническа връзка с нея и могат да окажат влияние върху замърсяването, емисиите и отпадъците, образувани в резултат на експлоатацията на инсталацията. От това следва, че оператор на депото за неопасни отпадъци е дружеството "Голден бъг" ЕООД, на което е било възложено да извършва дейностите по управление на отпадъците и което е собственик на съоръженията и инсталациите за тяхната обработка. В заявлението за издаване на комплексното разрешително е посочено, че собственик на поземления имот, върху който е разположена площадката за разполагане на съоръженията за третиране на отпадъците, е Община Несебър. Това не означава, че Община Несебър е оператор на промишлената инсталация, както е приел административният орган, тъй като тя не е неин собственик, не осъществява и не контролира експлоатацията й. Упражняването на контрол като вид дейност следва да се характеризира съобразно чл. 121 от Закона за опазване на околната среда, който гласи, че операторът контролира прилагането на всички възможни мерки за предотвратяване на замърсяване чрез прилагане на най-добрите налични техники; прилагането на системи за управление на околната среда; недопускането на замърсяване на околната среда съгласно нормите за допустими емисии и нормите за качество на околната среда; избягването на образуване на отпадъци; в противен случай отпадъците се оползотворяват; когато това е технически или икономически невъзможно, те се обезвреждат по начин, който избягва или намалява въздействието им върху околната среда; ефективното използване на енергията; прилагането на всички възможни мерки за предотвратяване на промишлени аварии и ограничаване на последствията от тях; предприемането на необходимите мерки за избягване на възможни рискове от замърсяване и привеждане на територията, върху която е разположена инсталацията, в задоволително състояние след прекратяване на дейността. С оглед констатираните нарушения следва да се обяви нищожността на оспореното решение на министъра на околната среда и водите и преписката да се изпрати на органа за ново разглеждане. По изложените съображения и на основание чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд