Решение № 7881 от 29.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4652/2016 г.

Решение № 7881 от 29.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4652/2016 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 1930 от 22.02.2016 г., постановено по адм. д. № 12750/2014 г. тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е отменил заповед № ЧР-П-121/31.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката за прекратяване на служебното правоотношение на М. Д. Ц. на длъжността "главен вътрешен одитор" в Дирекция "Вътрешен одит", поради съкращаване на длъжността. Осъдил е Министерството на икономиката да заплати на М. Д. Ц. разноски в размер на 500 лв., представляващи адвокатски хонорар. Срещу това решение е подадена касационна жалба от министъра на икономиката, чрез гл. юрисконсулт М., който счита същото за необосновано, постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Счита, че са били налице материалните основания по ЗДСл за издаване на процесната заповед и съдът неправилно е отменил акта. В съдебно заседание касаторът представляван от гл. юрисконсулт М. моли касационната жалба да бъде отменена по съображенията, изложени в нея. Ответницата по делото М. Д. Ц., редовно призована, не се представлява, изразява писмено становище за правилност на първоинстанционното съдебно решение. Представителят на Върховна административна прокуратура счита касационната жалба за неоснователна. Правилно, въз основа на събраните по делото доказателства съдът е приел в настоящия случай, че не е налице формалното правно основание по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) за прекратяването на служебното правоотношение с М. Ц., поради съкращаване на длъжността. Върховният административен съд в настоящия петчленен състав прецени събраните по делото доказателства, обсъди правилността на обжалваното решение и намира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Предмет на оспорване пред първата съдебна инстанция е заповед № ЧР-П-121/31.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката, с която е прекратено служебното правоотношение с М. Д. Ц., с правно основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (съкращаване на длъжността), във връзка с утвърдено изменение на длъжностното разписание на Министерство на икономиката и енергетиката, в сила от 1.08.2014 г., съгласно заповед № РД-16-1005/21.07.2014 г. За да отмени индивидуалният административен акт, съдът е констатирал, че съгласно чл. 14, ал. 1, т. 4 от Закона за вътрешния одит в публичния сектор, числеността на Дирекция "Вътрешен одит" по отношение на Министерство на икономиката, възлиза на 10 щатни бройки, като тя не е променяна от 1.01.2011 г. до 1.08.2014 г., когато влиза в сила изменението на длъжностното разписание на посоченото министерство. С новото изменение Дирекция "Вътрешен одит" е разделена на отдел "Одит на структурни звена на министерството и средства от ЕС" и отдел "Одит ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия", като щатните бройки от отдела са запазени - 10 щ. бр., като към момента на прекратяване на служебното правоотношение на Ц. е имало 1 вакантна бройка за длъжността "старши вътрешен одитор", трансформирана в длъжността "началник отдел", и е намалена числеността на лицата, заемащи длъжността "главен вътрешен одитор" от 6 щатни бройки, на 5 щатни бройки, т. е. съкратена е бройката, която ответницата по касация е заемала, за да се трансформира също в бройка за "началник отдел". М. Ц., след проведен конкурс, е била назначена със заповед № ЧР-Н-14/1.02.2011 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, считано от 7.02.2011 г. на длъжността "началник отдел" в Отдел "Одит на структурни единици" в Дирекция "Вътрешен одит" към ресорното министерство, като по това време освен посочения отдел е съществувал и Отдел "Одит на средствата от европейски и други структурни фондове". Впоследствие с новоприетия Устройствен правилник на Министерството на икономиката и енергетиката, със заповед № РД-16-1321/27.09.2013 г. е утвърдено ново длъжностно разписание, в сила от 1.01.2013 г., в което двата отдела са премахнати и съответно длъжността, която е изпълнявала Ц. е премахната. С оглед тези обстоятелства със заповед № ЧР-И-1014/27.09.2013 г. жалбоподателката в първоинстанционното производство е била преназначена на длъжност "главен вътрешен одитор", Експертно ниво 2, код по НКПД 24226016, с ранг I младши в Дирекция "Вътрешен одит", считано от 1.10.2013 г. Видно от направеното сравнение между длъжностната характеристика на длъжността "началник отдел" в Отдел "Одит на структурни единици", която Ц. е изпълнявала преди премахването й, и длъжностната характеристика на длъжността "началник отдел" в Отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия" е налице пълно съвпадение по отношение на целта на длъжностите, областите на дейност, основните задължения, както и изискванията за заемане на длъжността. Първоинстанционният съд е извършил и съпоставка между длъжностните характеристики за длъжността "главен вътрешен одитор", изпълнявана от Ц. преди прекратяване на служебното й правоотношение, съответно след преназначаването й и длъжностната характеристика за същата длъжност, след изменението на длъжностното разписание, в сила от 1.08.2014 г., като е установена също идентичност в целта, области на дейност, основни задължения, изисквания за заемане на длъжността, умения и компетентности. С оглед така установеното първоинстанционният съд е приел, че длъжността, заемана от оспорващата, не е премахната, като система от функции, задължения и изисквания, както и като нормативно определена позиция, а е извършена вътрешна реорганизация на работата. Съдът е направил крайният правен извод, че оспорения административен акт е издаден при нарушение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона, тъй като административният орган не е ангажирал доказателства, които да установят какви са причините за извършеното преструктуриране в Дирекция "Вътрешен одит", съответно промяната на длъжностното разписание. Съдът е констатирал, че е налице нарушение на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК, поради това, че е била налична свободна щатна бройка при прекратяване на служебното правоотношение в дирекцията и няма промяна в функциите и числеността на служителите. При условие, че е налице трансформацията на бройката на оспорващата в "началник отдел", която длъжност Ц. е изпълнявала след проведен конкурс до 1.10.2013 г., административният орган е нарушил правата й, в по-голяма степен от необходимото за целта. Така постановеното решение е правилно. За да се приеме, че условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, посочен като правно основание за издаване на акта са изпълнени следва да се установи, че длъжността заемана от жалбоподателката в първоинстанционното производство е премахната като нормативно установена позиция и система от функции (чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията) или е намален броят на служителите, които са ангажирани в нейното изпълнение. В случая е установено, че жалбоподателката е заемала длъжността "главен вътрешен одитор" с I ранг младши, в Дирекция "Вътрешен одит", като е преназначена на тази позиция от длъжност "началник на отдел" в Отдел "Одит на структурни единици" в Дирекция "Вътрешен одит" в Министерство на икономиката и енергетиката. С обжалваната заповед органът по назначаване е прекратил служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. Като фактическо основание за издаване на заповедта е посочено утвърдено изменение на длъжностното разписание на Министерство на икономиката и енергетиката, в сила от 1.08.2014 г. Съгласно длъжностното разписание, действало от 1.10.2013 г., в Дирекция "Вътрешен одит" са съществували 6 щ. бр. за длъжността "главен вътрешен одитор", едната от които е заемала Ц.. Общата численост на дирекция "вътрешен одит" е била 10 щатни бройки, като в тази дирекция не е имало обособени отдели, а общата численост на администрацията на Министерство на икономиката и енергетиката е била 846 щ. бройки. По новото длъжностно разписание, в сила от 1.08.2014 г., общата численост на администрацията на Министерство на икономиката и енергетиката е била 808 щ. бройки, Дирекция "Вътрешен одит", обаче, е запазила щатната си численост от 10 щатни бройки, като е преструктурирана в два отдела. В Отдел "Одит на структурни звена в министерството и средства от ЕС" числеността на длъжностите е запазена, като длъжността "главен вътрешен одитор" е трансформирана в "началник отдел", а в отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия" са запазени щатните бройки за длъжността "главен вътрешен одитор", а длъжността "старши вътрешен одитор", която към момента на изменението на длъжностното разписание е била вакантна, е трансформирана в "началник отдел". При така обсъдените доказателства, се споделят правните изводи на тричленният състав на ВАС за незаконосъобразност на оспорената пред него заповед. В кръга на притежаваните правомощия на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизация в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на служителите. Въз основа на Устройствения правилник на Министерство на икономиката и енергетиката (отм.) и съобразно с предоставените му правомощия по чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможност да внесе промяна в структурата на отделните звена и съответно във вида и броя на длъжностите, заемани от държавните служители, при която да бъдат съкратени и открити други длъжности. При осъществяване на промени в структурата и организацията на работа в администрацията, административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на съдебен контрол. Обективирането на това волеизявление в случая е изразено в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 1.08.2014 г., въз основа на което е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката. Релевантното обстоятелство е наличието или липсата на конкретна длъжност като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование /нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. И двете изисквания следва да бъдат установени кумулативно. По отношение на заеманата от жалбоподателката длъжност не се установява наличието и на двете кумулативни предпоставки. С приемането на новото длъжностно разписание в сила от 1.08.2014 г. е извършена промяна в Дирекция "Вътрешен одит" в Министерство на икономиката и енергетиката, като са създадени два отдела, като в Отдел "Одит на структурни звена в министерството и средства от ЕС" е трансформирана една бройка от длъжност "главен вътрешен одитор" в "началник отдел". Следователно в този отдел остава да се изпълнява длъжността "главен вътрешен одитор", но са предвидени само 2 щатни бройки, а бройката, на която е била преназначена жалбоподателката формално не фигурира като нормативно определена позиция в новото длъжностно разписание. В отдел "Одит на ВРБ, търговски дружества и държавни предприятия" е трансформирана свободна щатна бройка от "старши вътрешен одитор" в "началник на отдел", а щатните бройки за длъжността "главен вътрешен одитор" са запазени - 3 щ. бр. След утвърждаване на новото длъжностно разписание в Дирекция "Вътрешен одит" числеността на длъжностите реално не е намалена, още повече, че е имало незаета щатна длъжност преди изменението му. Длъжностните характеристики на "главен вътрешен одитор" преди 1.08.2014 г. и след тази дата нямат различия, основните длъжностни задължения, свързани с извършването на одит са запазени. Няма различия и в задълженията, които предвижда длъжностната характеристика за длъжността "началник отдел", по времето, когато Ц. е изпълнявала тази длъжност и след 1.08.2014 г. Всичко изложено води до извода, че щатната бройка на длъжността, която ответницата по касация е заемала, като "главен вътрешен одитор" действително не съществува в новото длъжностно разписание, но не е реално съкратена, а само е трансформирана в длъжността "началник отдел", като функциите, задълженията и изискванията, утвърдени с новото длъжностно разписание са идентични с тези на касаторката, които е упражнявала до 1.10.2013 г. на длъжността "началник отдел" в Отдел "Одит на структурни единици" в Дирекция "Вътрешен одит" в Министерство на икономиката, енергетиката и туризма. Новата длъжност "началник отдел" е със същата нормативно определена позиция, като "началник отдел" в Отдел "Одит на структурни единици", което потвърждава факта, че длъжността на касаторката, която е изпълнявала преди премахването на отделите в Дирекция "Вътрешен одит" и за която се е явила и е спечелила конкурс е ръководна длъжност, което й дава възможност да изпълнява посочената длъжност, още повече, че числеността на администрацията на дирекцията не е променена, поради което е налице трансформация на една експертна длъжност - "главен вътрешен одитор" в ръководна длъжност, компетенциите и задълженията, които Ц. е изпълнявала преди преназначаването й на позицията, от която е съкратена. Административният орган е имал възможност да предложи на Ц. да упражнява новата длъжност, или да се яви на конкурс за нея, каквото в случая не е сторено. С оглед изложеното не е налице и втората кумулативна предпоставка за да се приеме, че е налице реално съкращаване на длъжността, а именно тя не фигурира, като система от функции, задължения и изисквания. В случая следва да се добави и че заповедта е издадена в нарушение на целта на закона. Съкращаването на длъжността не е съобразена с обема на работа в отдела, изпълнявана от експертни длъжности, като е съкратена 1 бр. за длъжността "главен вътрешен експерт", а впоследствие изпълнението на длъжността за длъжността "началник отдел" е възложена на служители, които са заемали длъжностите "държавен вътрешен одитор" и "главен вътрешен одитор", служители с експертно ниво.. Следователно действията на органа не са насочени към оптимизиране на работата чрез осъществяване на дейността от по-малко, но по-квалифицирани служители, още повече, че изобщо не е предлагано на Ц. явяването на конкурс за заемане на трансформираните щатни бройки, а реално е налице произволно упражняване на административни правомощия по освобождаване на служители и създаване на нови длъжности, без да е обоснована тяхната необходимост. Нарушението на целта на закона не е спазена и с оглед обстоятелството, че независимо, че ЗДСл не изисква извършване на подбор при съкращаване на държавни служители, целта на закона е да останат на работа по-високо квалифицираните и с по-голям професионален опит държавни служители. В конкретния случай, при запазване на броя на щатната численост в дирекцията и извършване на реорганизация, която касае единствено промяна на длъжностите, по същество се цели заобикаляне на закона, чрез промяна на нормативно определената позиция на длъжността, но при запазена нужда от извършване на задачите и функциите й. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности, органът е длъжен при спазване на ал. 1, ал. 2 и ал. 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). При тези данни по делото правилно е направен извод, че не са налице формалните изисквания по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, регламентиращи правното основание за прекратяване на служебното правоотношение на държавен служител при съкращаване на длъжността и оспорената заповед е отменена като издадена в нарушение на материалния закони и в несъответствие с целта на закона. Обжалваното решение е обосновано и правилно, поради което касационната жалба е неоснователна. По изложените съображения, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,