Решение № 3933 от 21.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14430/2013 г.

Решение № 3933 от 21.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14430/2013 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Подадена е жалба от ЕВН "България Електроснабдяване" ЕАД със седалище и адрес на управление град Пловдив срещу Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране на дейностите в енергетиката, издадена от председателя на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране /ДКЕВР/ - /обн. ДВ, бр. 33/2013 г./. В жалбата се правят оплаквания за нищожност на Наредбата, като приета при липса на материална компетентност на органа, който е нейн издател, както и за незаконосъобразност на наредбата, като издадена при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон. Конкретно се оспорват разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 1, чл. 62, чл. 70, чл. 73, чл. 74, чл. 77, чл. 81, ал. 3, чл. 154, чл. 155, Глава IV, раздел V и § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на Наредбата. Иска се прогасяване нищожността на цялата Наредба, алтернативно отмяната й като незаконосъобразна, включително отмяна на оспорените текстове. Ответникът - председателят на ДКЕВР, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище аз нейната законосъобразност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, в настоящия състав, като взе предвид представените по делото писмени доказателства и становищата на страните, приема за установено следното от фактическа и правна страна: I. ПО ДОПУСТИМОСТТА НА ЖАЛБАТА. Съгласно разпоредбата на чл. 186 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължение, като оспорването не е ограничено с определен срок. Право на протест срещу акта може да подаде и прокурорът. За жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването с оглед на предмета му на дейност, включваща "обществено снабдяване с електрическа енергия". Предоставянето на услуги от страна на дружеството - жалбоподател изисква наличието на лицензия, която се издава от ДКЕВР, като редът и условията за издаване, изменение, допълнение, прекратяване и отнемане на лицензиите, както и за одобряване на общите условия на договорите по ЗЕ, и други регламентирани в наредбата дейности, по силата на чл. 60 от ЗЕ се уреждат с издадената от ДКЕВР наредба. С оглед на изложеното, следва да бъде направен извод, че е налице засягане на права и законни интереси на жалбоподателя, тъй като неговата дейност е подчинена на съдържащите се в оспорения подзаконов нормативен акт, което обуславя правния му интерес да го оспорва. II. ПО ИСКАНЕТО ЗА ПРОГЛАСЯВАНЕ НА НИЖОЩНОСТ НА НАРЕДБАТА. В жалбата и с допълнителна молба от 10.02.2014 г. се излагат доводи за нищожност на Наредба № 3, като издадена от председателя на ДКЕВР при липса на законови правомощия да издава подзаконови нормативни актове. Твърди се, че разпоредбата на чл. 60 от ЗЕ е противоконституционна, тъй като само Конституцията може да овласти държавен орган да издава нормативни актове. Във връзка с тези доводи се иска спиране на производството по делото на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията на РБългария и внасяне в Конституционния съд на искане за произнасяне относно съответствието на чл. 60 от ЗЕ с чл. 114 и чл. 115 от Конституцията. Наредба № 3 е издадена от председателя на ДКЕВР на основание чл. 60 от Закона за енергетиката, която разпоредба предвижда, че условията редът за издаване, изменение, допълнение, прекратяване и отнемане на лицензии, за издаване на разрешенията по тази глава, за одобряване на общите условия на договорите по този закон, за одобряване на правила за работа с потребителите на енергийни услуги, за снабдяване на клиентите с електрическа и топлинна енергия и природен газ, както и за доброволно уреждане на споровете по чл. 22, се определят с наредба, приета от комисията. Цитираната норма е свързана с даденото в чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗЕ правомощие на ДКЕВР, по силата на което комисията приема подзаконовите нормативни актове, предвидени в този закон. С разпоредбите на чл. 114 и чл. 115 от Конституцията е определена нормотворческата компетентност на органите на изпълнителната власт, като МС в изпълнение на законите приема постановления, разпореждания и решения, като с постановления приема правилници и наредби. Министрите имат правомощия да издават правилници, наредби и инструкции. Съгласно чл. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. Тълкуването на посочените норми от Конституцията и от ЗНА водят до извода, че освен конституционно определените органи на изпълнителната власт, оправомощени да издават подзаконови нормативни актове, такива правомощия могат да бъдат възложени и на други органи по силата на закон. В случая правомощията на ДКЕВР произтичат от Закона за енергетиката /чл. 21, ал. 1, т. 2 и чл. 60/, с оглед на което се дава отговор на два въпроса: първият, че е налице законова компетентост на органа да издаде оспорения нормативен акт, както и че нормата на чл. 60 от ЗЕ съответства както на ЗНА, така и с цитираните по по-горе разпоредби от Конституцията. Следователно, с този правен извод се дава отговор и на двата въпроса, поставени от жалбоподателя - за неоснователност на искането му по чл. 150, ал. 2 от Конституцията за спиране на производството по делото и за сезиране на Конституционния съд, и на вторият въпрос - за неоснователност на оплакването за нищожност на Наредбата, която е издадена при наличие на материална компетентност на органа - нейн издател. III. ПО ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТТА НА НАРЕДБАТА. В жалбата се правят оплаквания за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на оспорената наредба. Според жалбоподателят наредбата е приета при неспазване на минималните срокове за провеждане на обществени консултации на проекта със заинтересованите лица. Това оплакване е неоснователно. Редът и условията за изработване на проекти за нормативни актове е регламентиран в Глава трета /чл. 26 - 28 /от ЗНА, като съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проекта за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Видно от приложеното към административната преписка извлечение от интернет сайта на ДКЕВР, на 24.01.2013 г. се е провело заседание на ДКЕВР, на което е обсъден проект и мотиви към него на Наредба за лицензиране на дейностите в енергетиката - видно от протокол № 11 от същата дата. Проектът и мотивите са публикувани на интернет страницата на ДКЕВР на 25.01.2013 г. С писмо изх. № Е-03-17-8/5.02.2013 г. ДКЕВР е уведомила заинтересованите страни, между които и жалбоподателят, че на 12.02.2013 г. ще се проведе обществено обсъждане на проекта за наредба, като е даден 14-дневен срок за писмени становища. Комисията е обявила, че ще бъде проведено обществено обсъждане на проект за Наредба за лицензиране на дейностите в енергетиката, като е посочила, че това обсъждане ще се проведе на 12.02.2013 г. и на интернет страницата си. Проектът за наредбата е публикуван на интернет страницата на ДКЕВР на 25.01.2013 г. Следователно 14-дневният срок за предложения и становища по проекта по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е спазен. Твърдението в жалбата, че е следвало да бъде спазен 30-дневен срок за обсъждане, който е посочен в Стандартите за обществени консултации, е неоснователно и не почива на законова регламентация. Този срок е препоръчителен, но не задължителен за органите, оправомощени да издават нормативни актове, като единственно неспазването на задължителния 14-дневен срок би могъл да доведе като последица нарушаване на процедурата по издаването на съответния акт. Още повече, че от приложените към административната преписка писмени доказателства, се установява, че становища и предложения по проекта са депозирани от Българска асоциация "Природен газ", "Енерго-про" ЕАД, Електроенергиен системен оператор, "ЧЕЗ България" ЕАД, "Национална електрическа компания" - ЕАД, Булгаргаз, Булгартрансгаз, ЕVN България. На 12.02.2013 г. е проведено обществено обсъждане на проекта за наредба, съгласно приложение протокол от същата дата, като след обсъждането е изготвено предложение за изменения и допълнения към проекта, така както са направени от участващите в обсъждането лица. Към направените предложения са представени и мотиви от всяка страна, предложила свои изменения и допълнения. Съгласно протокол № 38/21.03.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, на което е взето решение за приемане на наредбата, като решението е взето с шест гласа "за" от които четирима със стаж в областта на енергетиката. Второто оплакване в жалбата относно нарушаването на съдопроизводствените правила е за липса на мотиви към проекта за наредба, които не са оповестени на сайта на ДКЕВР, същите са непълни и не представляват мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Оплакването за липса на мотиви и за оповестяването им на сайта на ДКЕВР заедно със проекта за наредба е неоснователно. ДКЕВР е изпълнила изискването на чл. 28, ал. 1 от ДКЕВР, според която норма проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно докладът към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Следователно изискването по чл. 26, ал. 2 от ЗНА проектът за нормативен акт, заедно с мотивите да бъде да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция е изпълнено, което се установява от взетото решение по протокол № 11/24.01.2013 г., на което са представени мотивите към проекта за наредба и с т. 4, от което е предвидено проектът за решение, и мотивите към него, да бъдат публикувани на интернет страницата на ДКЕВР. Тези доказателства не са оборени от жалбоподателя, поради което настоящият състав приема, че е изпълнено изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Третото оплакване в жалбата е във връзка са допуснатите процесуални нарушения от страна на административния орган е нарушаване на разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, който изисква мотивите, съответно докладът към проекта за нормативен акт да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2 целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Санкцията за липса на мотиви към проект за нормативен акт, е необсъждане от компетентния орган. Видно от представените по преписката мотиви към проекта за наредба, същите съдържат изискващите се елементи по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В мотивите са посочени причините, които налагат приемането на наредбата, целите, които следва да бъдат постигнати, описание на изискванията към отделните раздели в наредбата, както и съответствието на наредбата с Европейското законодателство - конкретно е посочено съответствието на ЗЕ с Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ. Не са изложени мотиви относно финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, но при липса на необходимост от такива не следва да бъдат излагани мотиви в тази насока. Що се касае до съдържанието на мотивите към проекта за наредба, то това съдържание не подлежи на съдебен контрол, тъй като мотивите представляват становището по целесъобразност на органа, издател на акта и неговата преценка от необходимостта от приемането на нормативния акт. Поради това доводите в тази насока са неоснователни. По съответствието на Наредбата с материалноправните разпоредби. В жалбата се твърди, че разпоредбите на чл. 62, чл. 154 и чл. 155 от наредбата излизат извън нормите на ЗЕ и незаконосъобразно разширяват законово уредените правомощия на ДКЕВР, което е в противоречие с разпоредбата на чл. 51, ал. 2 от ЗЕ. В чл. 62 от наредбата са уредени хипотезите на изменение и допълнение на лицензията по инициатива на комисията, като в ал. 1, т. 1 до 8 са изброени изчерпателно случаите, в които това правомощие може да бъде упражнено от ДКЕВР. Навежда се противоречие с чл. 51, ал. 2 от ЗЕ, който определя правомощията на комисията по изменение и/или допълнение на издадена лицензия, като това са следните случаи: 1. за осигуряване на надеждността или за непрекъснатото и качествено снабдяване на клиентите с електрическа и топлинна енергия и природен газ; 2. при промяна на законодателството, както и за изпълнение на правнообвързващи решения на Европейската комисия или АСРЕ; 3. за осигуряване на националната сигурност и обществения ред съгласувано със съответните компетентни държавни органи; 4. при опасност от увреждане на живота и здравето на гражданите, от увреждане на околната среда или на имуществото на трети лица, когато това не налага отнемане на лицензията, и/или по предложение на специализирани държавни органи в изпълнение на техните правомощия; 5. при разрешаване преобразуване на лицензиант или сделка на разпореждане, когато това не води до прекратяване на лицензията. В чл. 62 от наредбата освен посочените правомощия по чл. 51, ал. 2 от ЗЕ са регламентирани още три хипотези, при които комисията има правомощия за изменя или допълва лицензията. По т. 7 на чл. 62 от наредбата - в изпълнение на контролните функции на комисията. Въведеното ново основание с т. 8 - при допусната явна фактическа грешка е в съответствие с разпоредбата на чл. 62, ал. 2 от АПК, според която администратвният орган може да извърши поправка на очевидни фактически грешки в издадения от него административен акт. Жалбоподателят твърди, че правомощията по чл. 62, ал. 1, т. 6 и 7 противоречат на чл. 51, ал. 2 от ЗЕ, тъй като не са предвидени в тази норма. Правомощието по т. 6 на чл. 62, ал. 1 от наредбата предвижда възможност за изменение или допълнение на лицензията от комисията при решение на КЗК или при съдебно решение, което засяга условията по лицензията, свързани с нарушение по конкурентното право. Това правомощие кореспондира с изискванията на разпоредбата на чл. 8, ал. 1, т. 6 от Закона за защита на конкуренцията, който възлага правомощия на КЗК да предлага на компетентните държавни органи и органи на местното самоуправление да отменят или изменят издадени от тях административни актове, които водят или могат да доведат до предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията. Именно с цел да бъде изпълнено законовото изискване по ЗЗК, в наредбата е включена хипотезата по т. 6 на чл. 62, ал. 1 от наредбата като основание за изменение на лицензията, с оглед на което не е налице противоречие, а съответствие с норма от по - висока степен. Предвиденото в т. 7 на чл. 62 от наредбата правомощие "при изпълнение на контролните функции на комисията" също не противоречи на законови норми, предвид съответствието му с контролните правомощия на ДКЕВР по чл. 21 от ЗЕ. Освен това този извод може да бъде извлечен и от целта на закона, който в чл. 1 предвижда, че този закон урежда обществените отношения, свързани с осъществяването на дейностите по производство, внос и износ, пренос, разпределение на електрическа и топлинна енергия и природен газ, пренос на нефт и нефтопродукти по тръбопроводи, търговия с електрическа и топлинна енергия и природен газ, както и правомощията на държавните органи по определянето на енергийната политика, регулирането и контрола. Разпоредбите на чл. 154 и чл. 155 от наредбата са свързани също с прилагането на ЗЗК и правото на свободна конкуренция, поради което в тях е дадена по-детайлна уредба за реда и условията, при които ДКЕВР има право да контролира дейността на лицензиантите относно нарушаването и ограничаването на конкуренцията. В посочените норми се предвижда възможност за сезиране на КЗК при такива нарушения, както и за съвместни действия с цел ограничаване на нарушенията на конкуренцията. При такива нарушения и сезиране на КЗК от страна на ДКЕВР решението на КЗК е основание не само за изменение на лицензията, но и за нейното прекратяване. Двете разпоредби обаче не противоречат както на ЗЕ, така и на ЗЗК, поради което настоящият състав счита същите за законосъобразни. Оспорват се и разпоредбите на чл. 70, 73, 74 и 77 от Раздел III на Наредбата - Прекратяване на лицензия, като се навеждат доводи за противоречието им с нормите на чл. 13, ал. 7, чл. 55, чл. 56 и чл. 59 от ЗЕ, както и с чл. 4 и чл. 17 от Конституцията. В раздел III от наредбата се съдържат нормите, регламентиращи прекратяването на лицензията, като съгласно чл. 70, ал. 1 e издадена лицензия се прекратява с решение на комисията, а по силата на ал. 2 производството по прекратяване на лицензия се образува по инициатива на комисията или по писмено искане на лицензианта. Жалбоподателят твърди, че с нормата на чл. 70, ал. 2 от наредбата недопустимо се разширяват правомощията на ДКЕВР да прекрати издадена вече лицензия по своя инициатива, което противоречи на чл. 55 от ЗЕ.