Решение № 10485 от 10.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14398/2017 г.

Решение № 10485 от 10.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14398/2017 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция "Митници", чрез процесуален представител юрк. А. М., против решение № 1681 от 20.10.2017 г., постановено по адм. дело № 1047/2017 г. по описа на Административен съд - Б. (АС - Б.), с което е отменена негова заповед № 3364 от 12.04.2017 г. за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратяване на служебното правоотношение с В. Ж. С., на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл, без предизвестие и без запазване на придобития ранг на държавна служба. В касационната жалба са развити подробни съображения за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че органът е посочил в оспорената заповед както правните, така и фактическите основания за нейното издаване, при което са били спазени всички законови изисквания относно формата и съдържанието на заповедта за уволнение. Спазена е изцяло процедурата за провеждане на дисциплинарното производство и реализиране на дисциплинарната отговорност на служителя. Поддържа се тезата, че събраните в хода на дисциплинарното производство доказателства установяват по безспорен начин, че наказаното лице е допуснало виновно и неправомерно поведение при изпълнение на служебните си задължения, с което е уронил престижа на митническата администрация и на държавната служба. Този довод се обосновава от факта на задържането на служителя от компетентните разследващи органи, повдигнатото му обвинение за престъпление от общ характер и данните, съдържащи се в постановлението за привличането му като обвиняем. От тях категорично се установявало, че с неправомерното си поведение, широко отразено в средствата за масово осведомяване, държавният служител е допуснал нарушение на конкретни служебни задължения и етични правила на поведение, посочени в процесната заповед. Чрез оповестяването им в медийни публикации, действията на служителя са станали обществено достояние, с което несъмнено е уронен престижът на службата и служителят е допринесъл за формиране на негативни обществени представи за работата на митническата администрация. Оспорват се изводите на съда за издаване на заповедта при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните норми. По наведените касационни доводи, поддържани в съдебно заседание чрез процесуалния му представител, касаторът иска отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на ново по същество на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на В. Ж. С. срещу заповедта за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". Претендира юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции съобразно приложен списък по чл. 80 ГПК. Евентуално, прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, претендирано от ответната страна. Ответната страна по делото - В. Ж. С., чрез пълномощник по делото адв. М. И., в писмен отговор, оспорва касационната жалба и моли същата да бъде отхвърлена като неоснователна. С молба становище от 10.05.2018 г. се поддържат изложените в отговора доводи и възражения, с оглед на които решението на АС - Б. следва да бъде оставено в сила като правилно и обосновано. Не претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведеното в нея отменително основание и данните по делото, и на основание чл. 218 АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, настоящият съдебен състав я преценява като неоснователна, по следните съображения: С обжалваното съдебно решение АС - Б. е отменил заповед № 3364 от 12.04.2017 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл, за извършени дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл., на В. Ж. С. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "митнически инспектор" в М. Б., с ранг IV младши. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел от фактическа страна, че със заповед № 3724/24.07.2013 г. служителят е назначен на длъжност "инспектор" в Агенция "Митниц", и като със заповед № 1826/04.04.2014 г. е преназначен на длъжност "митнически инспектор" в М. Б.. С докладна записка рег. № 32-348927 от 13.12.2016 г. на инспектората на Агенция "Митници", директорът на Агенцията е уведомен, че при проведена на 02.11.2016 г. операция под ръководството на Специализираната прокуратура в Митнически пункт (МП) Л., петнадесет митнически инспектори от М. Б., сред които и В. Ж. С., са привлечени като обвиняеми. Направено е предложение срещу всеки от тях да бъде образувано дисциплинарно производство. По този повод, със заповед на директора на агенцията № ЗАМ-1249/32-349989 от 14.12.2016 г. е наредено да се образува дисциплинарно дело срещу петнадесетте митнически инспектори в Агенцията, в т. ч. В. Ж. С.. На 22.12.2016 г. дисциплинарният съвет е провел заседание и е взел единодушно решение, че следва да бъдат събрани допълнителни данни за извършени от държавните служители деяния, като бъде поискана информация от Специализираната прокуратура. На 24.01.2017 г. съветът е провел второ заседание и е взел единодушно решение, че за допуснатите нарушения, на митническите служители следва да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение". С докладна записка рег. № 32-21826/26.01.2017 г. на дисциплинарнонаказващия орган са представени протоколите от проведените заседания на дисциплинарния съвет, в които са обективирани взетите от него решения, ведно с цялата преписка по дисциплинарното дело. С докладната записка В. Ж. С. е запознат на 10.04.2017 г. С писмо рег. № 32-94760 от 06.04.2017 г. служителят е поканен да се запознае с материалите по преписката, протоколите от заседания на дисциплинарния съвет и неговото становище по образуваното дисциплинарно дело № 6/2016 г., както и да даде писмени обяснения и да бъде изслушан от директора на Агенция "Митници". За проведеното изслушване на държавния служител е съставен протокол № П-44/32-97873 от 10.04.2017 г. На същата дата В. Ж. С. е представил писмени обяснения, в които заявява, че не е искал и взимал парични средства или имотни облаги, които не му се следват в качеството на държавен служител, поради което твърденията на органа в обратен смисъл не отговарят на истината. На 12.04.2017 г. директорът на Агенция "Митници" е издал оспорената заповед № 3364, с която на В. Ж. С. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение. Като фактическо основание за налагане на дисциплинарното наказание е посочено, че В. Ж. С., в периода от края на месец септември 2015 г. до 01.11.2016 г. в с. Л., община Я., област Я. и в гр. Б., в качеството си на длъжностно лице, е участвал в организирана престъпна група, а именно - структурирано трайно сдружение на три и повече лица, с цел да вършат в страната престъпления по чл. 301 и чл. 302 НК, с участници още тринадесет митнически служители и други неустановени към момента лица, за което служителят е бил привлечен като обвиняем с постановление от 03.11.2016 г. и по отношение на него е взета мярка за неотклонение "задържане под стража", впоследствие изменена на "парична гаранция" в размер на 3000 лева. С посоченото деяние служителят е нарушил разпоредбите на т. 2, 3, 4, 6, 12, 13 и 15 от Кодекса за поведение на митническия служител (КПМС), вр. чл. 17, ал. 1, т. 5 от Закона за митниците (ЗМ), вр. чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 5, чл. 5, ал. 2, чл. 8 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА), вр. чл. 28, ал. 1 ЗДСл, както и не е изпълнил служебните си задължения, регламентирани в т. V. 28, VII. 5, VII. 6, VII. 8 и VII. 9 от длъжностната характеристика, връчена му на 13.09.2016 г. и 31.05.2016 г., т. V. 14, VII. 3 и VII. 7 от длъжностната характеристика, връчена му на 04.05.2016 г. и т. VII. 4 и VII. 5 от длъжностната характеристика, връчена му на 19.09.2015 г., вр. чл. 21, ал. 2 ЗДСл. Описаните нарушения са квалифицирани от административния орган като осъществяващи състав на дисциплинарните нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл (неизпълнение на служебните задължения) и т. 5 от същата разпоредба - (неспазване на правилата на КПСДА) - правно основание за издаване на заповедта за дисциплинарно уволнение съгласно чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл и прекратяване на служебното правоотношение със служителя на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл. При така установената фактическа обстановка съдът е счел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, при спазена от външна страна форма на акта, формално изпълнена процедура по чл. 96 ЗДСл, спазено изискване за изслушване на държавния служител съгласно чл. 93, ал. 1 ЗДСл и в рамките на преклузивните срокове по чл. 94, ал. 1 ЗДСл. За да достигне до извод за незаконосъобразност на оспорената заповед обаче, съдът е установил, че същата е издадена в нарушение на правилото по чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл, при несъобразяване с нормата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл и при липса на конкретни доказателства за осъществена дисциплинарна простъпка, за която да бъде ангажирана отговорността на В. Ж. С. по реда на Глава пета, Раздел II от ЗДСл. Решението на АС - Б. е постановено в съответствие с фактите по делото, приложимия материален закон и съдопроизводствените правила. Фактическата обстановка по делото е подробно и ясно установена от първоинстанциониня съд, като въз основа на нея решаващият състав е формирал правни изводи, които изцяло се възприемат от настоящата инстанция. Правилно и обосновано е заключението на АС - Б. за незаконосъобразност на обжалваната заповед поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните норми. Следва да бъде потвърдено становището на съда, че в заповедта за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание на служителя В. Ж. С. не е посочено конкретно деяние (в случая - действие), представляващо дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2 ЗДСл, което да е осъществено именно от В. Ж. С. Изпълнителното деяние на твърдяното от органа дисциплинарно нарушение е описано в заповедта, както и в изготвените в хода на дисциплинарната проверка документи, единствено чрез позоваване на факта на проведената специализирана акция на прокуратурата, при която са задържани петнадесет митнически служители от М. Б., сред които В. Ж. С., като служителите са привлечени като обвиняеми по досъдебно производство № 55/2015 г., пр. пр. № 534/2015 г. по описа на Специализираната прокуратура, а конкретно спрямо В. Ж. С. е взета и мярката за неотклонение "задържане под стража", изменена по-късно на "парична гаранция в размер на 3 000 лева". Възпроизведен е и текстът на постановлението от 03.11.2016 г. за привличане на В. Ж. С. като обвиняем за престъпление по чл. 321, ал. 3, т. 2, вр. ал. 2 НК за това, че в периода от края на месец септември 2015 г. до 01.11.2016 г. в с. Л., община Я., област Я. и в гр. Б., в качеството си на длъжностно лице е участвал в организирана престъпна група, а именно - структурирано трайно сдружение на три и повече лица, с цел да вършат в страната престъпления по чл. 301 и чл. 302 от НК. С така описаното изпълнително деяние дисциплинарнонаказващият орган на практика е приел съпричастност на служителя в извършване на престъпление (участие в организирана престъпна група), без да е налице приключило с влязла в сила присъда наказателно производство. Подобно интерпретиране на фактите е в грубо нарушение на презумпцията за невиновност, прогласена в чл. 31, ал. 3 от Конституцията на Р. Б., чл. 16 от Наказателнопроцесуалния кодекс и чл. 6 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи, ратифицирана без резерви от Р. Б. през 1992 г., чиито норми се ползват с примат над вътрешното право. Обстоятелството, че в рамките на образувано наказателно производство служителят е привлечен като обвиняем за престъпление от общ характер и му е наложена мярка за неотклонение по реда на НПК, само по себе си не може да обоснове извод за осъществено противоправно поведение. До установяването на противното с влязла в сила присъда, обвиняемият се смята за невинен. Предвид презумпцията за невиновност, както и с оглед конституционно закрепената гаранция за недопускане на ограничения на правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието (чл. 31, ал. 4 от Конституцията), недопустимо е от предприетите процесуални действия по реда на НПК срещу едно лице да се извличат неблагоприятни за него последици, такива, каквито не са изрично предвидени в закона. В случая, дисциплинарнонаказващият орган е сторил точно това, като на практика е приел, че от фактическа страна деянието на служителя, за което следва да му бъде наложено най-тежкото дисциплинарно наказание, се изразява в това, че "в качеството си на длъжностно лице, е участвал в организирана престъпна група ... с цел да вършат в страната престъпления по чл. 301 и чл. 302 НК, с участници още тринадесет митнически служители и други неустановени към момента лица." "Участието в организирана престъпна група" е обстоятелство, което подлежи на доказване в наказателния процес и може да бъде безспорно установено едва с влязла в сила осъдителна присъда за извършване на соченото престъпление. Поради това, в конкретния случай, нито обстоятелствата около проведената специализирана акция, нито широкият медиен отзвук на събитията, могат да бъдат квалифицирани като неизпълнение на служебни задължения и нарушение на императивните правила за служебно и лично поведение на държавните служители съгласно КПСДА и КПМС, в какъвто смисъл са изложените в заповедта фактически основания и наведените в касационната жалба доводи. С тези мотиви следва да бъде отхвърлено като неоснователно твърдението на касатора, че с факта на задържането си от компетентните органи, отразено широко в средствата за масово осведомяване, служителят е проявил недопустимо за държавен служител поведение, като е уронил престижа на държавната служба и е допринесъл за формиране на негативни обществени представи за дейността на митническата администрация, с което е осъществил състав на тежко дисциплинарно нарушение, обуславящо налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. При наличие на данни за евентуално допуснато дисциплинарно нарушение, дисциплинарнонаказващият орган следва да проведе самостоятелно разследване на поведението на служителя с цел изясняване на всички относими към реализиране на дисциплинарната му отговорност факти и обстоятелства. Заповедта за налагане на дисциплинарното наказание следва да е мотивирана с посочване на конкретните фактически действия или бездействия, установени в хода на проверката, които според органа нарушават точно определени нормативни разпоредби, етични правила за поведение и текстове от длъжностната характеристика на служителя. Този извод произтича от принципното положение, че дисциплинарната отговорност се носи отделно от наказателната (чл. 89, ал. 4 ЗДСл). Наред с това, законът допуска доказателствата, събрани редовно в хода на досъдебно производство по реда на НПК, да бъдат приобщени към дисциплинарното производство за установяване на деяния, съставляващи дисциплинарни нарушения по смисъла на ЗДСл. Аргументът се съдържа в разпоредбите на чл. 171, ал. 1 АПК, вр. чл. 39, ал. 2 АПК. Същевременно, така установената възможност за използване на събраните по реда на НПК докозателства в производството по реализиране на дисциплинарната отговорност на държавния служител не освобождава дисциплинарнонаказващия орган от задължението му да установи по несъмнен начин наличието на твърдяното неправомерно поведение, съставляващо фактическо основание на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание. Изводът за нарушение на определени служебни задължения и етични норми следва да бъде подкрепен с конкретни и ясни фактически установявания, сочещи на обективирано от страна на служителя противоправно деяние, несъответстващо на визираните като нарушени етични норми и служебни задължения. В случая, фактическите установяване на органа се свеждат до това, че служителят е бил задържан и привлечен като обвиняем по ДП № 55/2015 г. по описа на Специализираната прокуратура за "участие в организирана престъпна група, ..., с участници още тринадесет митнически служители и други неустановени към момента лица". В този смисъл, следва изрично да се подчертае, че фактически основания на административния акт за налагане на дисциплинарното наказание не могат да бъдат данните, съдържащи се в документи, съставени от органите на МВР и прокуратурата във връзка с образуваното досъдебно производство по реда на НПК, по което В. Ж. С. е привлечен като обвиняем. За нуждите на дисциплинарното производство и до издаване на крайния акт, с който то приключва, следва да бъдат установени всички обстоятелства, послужили като фактически основания за налагане на конкретното дисциплинарно наказание. В тази връзка правилно съдът се е позовал на презумпцията за невиновност, която е изведена като правен принцип както във вътрешното, така и в международното законодателство. В хода на дисциплинарното дело не е установено поведение, което да бъде свързано с неизпълнение на конкретни служебни задължения или етични правила, за да бъде квалифицирано като нарушение на същите. Анализът на относимите доказателства, съдържащи се в административната преписка, приобщена към делото, не сочи на конкретни факти и обстоятелства, които да осъществяват нарушение на служебни задължения или етичните правила за поведение. Напротив, същите водят единствено до извод за неяснота относно характера на извършеното дисциплинарно наказуемо поведение. Предвид гореизложеното, неясни и недоказани остават наведените в процесната заповед доводи, че "като е участвал в организирана престъпна група - структурирано трайно сдружение на три и повече лица с цел да извършват в страната престъпления по чл. 301 и чл. 302 от НК", служителят не е изпълнил служебните си задължения по т. V. 28, VII. 5, VII. 6, VII. 8 и VII. 9 от длъжностната характеристика, връчена му на 13.09.2016 г. и 31.05.2016 г., т. V. 14, VII. 3 и VII. 7 от длъжностната характеристика, връчена му на 04.05.2016 г. и т. VII. 4 и VII. 5 от длъжностната характеристика, връчена му на 19.09.2015 г., вр. чл. 21, ал. 2 ЗДСл, както и е нарушил етичните правила, регламентирани в т. 2, 3, 4, 6, 12, 13 и 15 от КПМС, вр. чл. 17, ал. 1, т. 5 от ЗМ, вр. чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 5, чл. 5, ал. 2, чл. 8 от КПСДА, вр. чл. 28, ал. 1 ЗДСл. По аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК, към момента на издаване на заповедта не е могло да се направи несъмнен и обоснован извод за извършено от В. Ж. С. деяние в противоречие със закона и установените правила за обществено и лично поведение на служителите в държавната администрация, което да е довело до уронване престижа на държавната служба или да представлява несъвместима с неговите задължения и отговорности дейност, съгласно визираните като нарушени разпоредби на КПСДА. Във всички актове, изготвени в хода на дисциплинарното производство, както и в процесната заповед, се съдържа единствено текстът на постановлението за привличане на В. Ж. С. като обвиняем, но липсва надлежно описание на конкретни действия/бездействия на служителя, които да обективират по несъмнен начин неизпълнение не сочените служебни задължения и нарушение на визираните етични норми. По този начин, като се е позовал единствено на материалите на Специализираната прокуратура, приобщени като доказателства в дисциплинарното производство (установяващи наличие на образувано наказателно производство, по което В. Ж. С. е привлечен като обвиняем), административният орган е пристъпил към налагане на дисциплинарното наказание "уволнение", без да е извършил пълно и главно доказване на релевантните за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителя факти. С оглед на това, правилно и обосновано първоинстанционният съд приема, че не може да бъда направен категоричен извод за осъществяване на визираното в заповедта противоправно деяние от страна на В. Ж. С. в релевантния период, което да е основание за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание, предмет на процесната заповед. По изложените съображения, касационната инстанция споделя решаващия извод на АС - Б. за незаконосъобразност на оспорената заповед на директора на Агенция "Митници" поради тежък порок във формата на акта, съставляващ съществено нарушение на административнопроизводствените правила, водещо до ограничаване правото на защита на наказаното лице, както и поради противоречие с относимите материалноправни разпоредби. Обжалваното решение е постановено при правилно тълкуване и прилагане на материалния закон. Не е налице необоснованост на първоинстанционния съдебен акт. Изводите на съда кореспондират със събраните по делото доказателства и са формирани след тяхната правилна преценка. При постановяването на решението не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. АС - Б. е изпълнил задължението си по чл. 168 АПК, като е извършил съдебен контрол на оспорения административен акт с оглед на всички посочени основания, визирани в чл. 146 АПК, и е установил релевантните за спора фактически обстоятелства. Съдът е преценил събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност. Решението е постановено при правилно разпределена тежест на доказване в процеса съобразно доводите и възраженията на страните, като на същите е дадена възможност да ангажират доказателства в подкрепа на становищата си. По изложените съображения, не се доказва наличие на сочените от касатора основания за отмяна на оспореното съдебно решение, поради което същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, ответникът В. Ж. С. има право на разноски, но такива не са поискани, а и не се установява да са направени в касационното производство, поради което не следва да бъдат присъждани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение