Решение № 7143 от 25.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3848/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на Сдружение Асоциация на индустриалния капитал в България, ЕИК 121442528, седалище и адрес на управление гр. София, ул. Тракия 15, представлявано от председателя на Управителния съвет В. Велев, приподписана от адв. Желязков, срещу Решение 1882 от 26.02.2025 г., постановено по адм. д. 10697/2024 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на Първо отделение, с което е отхвърлено оспорването на сдружението срещу Постановление 359 на Министерския съвет на Република България от 23.10.2024 г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната, обн., ДВ, бр. 90 от 25.10.2024 г. и е оставено без разглеждане искането съдът да се произнесе дали посочената в чл. 1 на постановлението минимална работна заплата следва да се разглежда като брутна. Наведени са трите категории касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, чието осъществяване се аргументира с пропуск на инстанцията по същество да извърши анализ на съответствието на чл. 244 от Кодекса на труда (КТ) като правно основание за издаване на оспорения подзаконов нормативен акт и чл. 3 от Конвенция 131 на Международната организация на труда за определяне на минималната работна заплата, приета на 22 юни 1970 г. в Женева, обн. ДВ, бр. 12 от 06.02.2018 г. (Конвенция 131); чл. 5, ал. 2 и чл. 7 от Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз (Директива 2022/2041). Поддържа се, че тричленният състав на ВАС е игнорирал произтичащото от чл. 267, § 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и чл. 628 ГПК задължение да отправи преюдициално запитване относно съответствието на чл. 244 КТ с цитираните норми от Директива 2022/2041. Според касатора дори при извод за недопустимост на оспорването в частта, инвокираща искане съдът да се произнесе по въпроса дали посочената в чл. 1 от постановлението минимална работна заплата следва да се разглежда като брутна, решаващият тричленният състав е следвало да даде отговор на доводите на сдружението при преценката на материалната законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. По тези съображения се иска отправяне на преюдициално запитване до СЕС, отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго решение по чл. 222, ал. 1 АПК. В съдебно заседание касаторът се представлява от адв. Бакалов, който поддържа жалбата на сочените в нея основания. Ответникът по касационната жалба, Министерският съвет на Република България, чрез юрк. Георгиева, в писмено становище аргументира както нейната неоснователност, така и тази на искането за отправяне на преюдициално запитване. Участвалият в откритото съдебно заседание юрк. Джурин поддържа изложените доводи. Ответникът по касационната жалба, Сдружение Конфедерация на независимите синдикати в България, ЕИК 000703276, гр. София, пл. Македония 1, представлявано от президента П. Димитров, в писмен отговор на касационната жалба оспорва основателността й и иска оставяне в сила на решението. Ответникът по касационната жалба, министърът на труда и социалната политика, представляван от юрк. Тодорова, заявява становище за правилност на обжалваното решение в подробно писмено изложение, което поддържа в хода на устните състезания. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, след като прецени наведените в нея доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в обхвата на проверката по чл. 218 от АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея. Пред ВАС е оспорено Постановление 359 на Министерския съвет от 23.10.2024 г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната, обн., ДВ, бр. 90 от 25.10.2024 г., в сила от 1.01.2025 г. Според инстанцията по същество жалбата е допустима като подадена от Асоциацията на индустриалния капитал в България, представителна организация на работодателите на национално равнище по чл. 35 КТ, призната за такава и с Решение на Министерския съвет 18 от 14.01.2021 г., една от трите равнопоставени страни в социалния диалог съгласно чл. 3 и чл. 3а КТ с правен интерес от оспорването на нормативния акт за определяне на минималната работна заплата. Решаващият състав е мотивирал извод, че подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган чл. 244, ал. 1, т. 1 КТ вр. чл. 6, т. 2 ЗНА. Отхвърлил е доводите на сдружението за допуснати при издаване на постановлението съществени нарушения на процесуалните правила, изразяващи се в неспазване на срока по чл. 244, ал. 2 КТ и липса на анализ за съответствието на проекта на акта с правото на Европейския съюз - чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. Приел е, че постановлението съответства на материалния закон чл. 244 КТ и на неговата цел да регламентира цената на нискоквалифицираната работна престация при отчитане на широкопрофилното въздействие на този подоходен показател както по отношение на социалното развитие, така и по отношение на конкурентоспособността на българските предприятия. Позовал се е на мотивите на проекта относно насочеността към повишаване на мотивацията на най-нискодоходната част от работната сила за търсене на работа, реализиране и задържане на трудовия пазар, повишаване на жизненото равнище, намаляване на риска от бедност сред работещите, намаляване на подоходното неравенство и стимулиране на вътрешното търсене. Съдът от първа инстанция е отхвърлил и доводите на настоящия касатор за несъответствие между националната уредба, овластяваща Министерския съвет да се произнесе с акт за определяне на минималната работна заплата и нормите на чл. 5, § 1 и § 2 и чл. 7 от Директива 2022/2041 и чл. 3 от Конвенция 131. Съобразил е, че те са относими към искането на сдружението да бъде отправено преюдициално запитване до СЕС по въпросите съответства ли въведената в чл. 244, ал. 2 КТ формула на изискването за процедура по чл. 5, ал. 1 от Директива 2022/2041, на критериите по чл. 5, ал. 2 от Директивата и на изискванията на чл. 7 от Директивата. Искането е отхвърлено по съображения, че се основава на поддържано от жалбоподателя тълкуване на националното законодателство, което е и фактически въпрос, поставен в основното производство. Формулираните в него въпроси не съставляват по естеството си искане за тълкуване на разпоредби от Правото на Европейския съюз, а искане до Съда на Европейския съюз да отговори на правни въпроси съобразно фактите по настоящия спор. Решаващият състав е приел, че заявеното в оспорването алтернативно искане съдът да се произнесе по въпроса дали посочената в чл. 1 от ПМС 359/2024 г. минимална работна заплата следва да се разглежда като брутна е недопустимо съобразно чл. 51, ал. 1 ЗНА и е оставил жалбата в тази част без разглеждане. Решението е валидно, допустимо и правилно. Обжалваният съдебен акт е постановен след обсъждане на събраните по делото доказателства съобразно доказателствената им сила и при правилно разпределение на доказателствената тежест в процеса, в резултат на което са формирани обосновани фактически и правни изводи. Съгласно чл. 48, ал. 5 от Конституцията на Република България работниците и служителите имат право на здравословни и безопасни условия на труд, на минимално трудово възнаграждение и на заплащане, съответстващо на извършената работа, както и на почивка и отпуск, при условия и по ред, определени със закон. От постоянната съдебна практика (Решение 2266 от 12.02.2020 г. по адм. д. 5355/2019 г. на ВАС) следва, че за да издаде валиден нормативен административен акт, един правен субект е необходимо да е орган, който Конституцията и закон изрично са овластили чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК, защото само законодателят има правомощието да прецени степента на правна абстракция на правните норми и с оглед на това да установи кои от тях да бъдат регламентирани на подзаконово ниво и от кой орган. Без законово определяне на органа и на предмета на нормативното административно регулиране няма валидно изразена воля на съответния орган да създава правила за поведение. В случая е безспорно с оглед на чл. 244, ал. 1 КТ, че Постановление 359 на Министерския съвет от 23.10.2024 г. е издадено от овластения от законодателя орган министерския съвет като централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност (чл. 20, ал. 1 ЗАдм.) да определи размера на минималната работна заплата за следващата календарна година. Изложеното обуславя правилност на извода на инстанцията по същество, че постановлението е издадено от компетентен орган. Преценката за това дали едно нарушение е съществено по смисъла на чл. 143, т. 3 АПК, при липсата на легална дефиниция на понятието съществено нарушение на административнопроизводствените правила, е изведена от административноправната наука и е трайно установена в съдебната практика. За да бъде нарушението на едно производствено правило съществено, е необходимо освен самото правило по своята същност да е съществено, и самото конкретно нарушение да е повлияло или да е могло да повлияе върху съдържанието на акта. Безспорно е, че визираните в чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА правила са съществени, тъй като са гаранция за спазването на визираните в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработването и на приемането на нормативен акт - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Принципът на обоснованост се гарантира от изискването за мотивиране на проекта на нормативен акт, от изискванията за съдържанието на мотивите и от изискването обсъждането на проекта да не се извършва без наличието на мотиви. Принципът на стабилност се гарантира от изискванията към съдържанието на мотивите и възможността на заинтересованите лица да изразят становища и предложения. Тези принципи от своя страна са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти и гарантиране упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин. В контекста на изложеното е правилен изводът на решаващия състав, че при издаването на постановлението не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По предписанието на чл. 244, ал. 2 КТ минималната работна заплата за страната за следващата календарна година се определя до 1 септември на текущата година в размер на 50 на сто от средната брутна работна заплата за период от 12 месеца, който включва последните две тримесечия на предходната година и първите две тримесечия на текущата година. Издаването на ПМС 359/2024 г. на 23.10.2024 г., след като е изтекъл срокът по чл. 244, ал. 2 КТ, не е рефлектирало върху неговото съдържание още повече, че е предвидено влизането му в сила на 01.01.2025 г. Неоснователен е и касационният довод за игнорирано от тричленния решаващ състав нарушение по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА, предвиждащ мотивите на проекта за нормативен акт, съответно докладът, да съдържат анализ на съответствието на акта с правото на Европейския съюз. Проектът на постановлението заедно с доклада на министъра на труда и социалната политика и предварителната оценка на въздействието, становището на дирекция Модернизация на администрацията към МС са публикувани на портала за обществени консултации и на интернет страницата на МТСП на 27.08.2024 г., за което е определен едномесечен срок. В портала за обществени консултации е публикувана и справка за постъпилите становища от общественото обсъждане заедно с обосновка на приетите предложения. Съдържанието на оповестената заедно с проекта и доклада предварителна оценка на въздействието в частта Проблеми за решаване сочи подробен и последователен анализ както на разпоредбите на чл. 5, § 1 и 2 от Директива 2022/2041, заедно с годишния преглед на Европейската фондация за подобряване на условията на живот и труд (Eurofound) за 2023 г. (стр. 11, стр. 28 и 29), така и на показателите по чл. 3 от Конвенция 131 на МОТ (стр. 31). В член 5 от Директива (ЕС) 2022/2041 е регламентирана процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати, а чл. 7 предвижда участие на социалните партньори при определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати. Тричленният състав на ВАС с право е съобразил, че макар да не са транспонирани в националното законодателство в срока по чл. 17 от директивата, установените в цитираните норми от вторичното право на ЕС минимални стандарти са съобразени от издателя на акта. Докладът на министъра на труда и социалната политика и приложените към него финансова обосновка и предварителна оценка на въздействието сочат, че при определяне на размера на минималната работна заплата са отчетени инфлацията (изменението в покупателната способност на минималната работна заплата), изменението на размера на средната работна заплата за предходен 12-месечен период (темпът на растеж на работните заплати, тяхното разпределение и развитието на икономиката в страната). При издаването на постановлението са спазени и изискванията на чл. 3, чл. 3г и чл. 3д КТ, тъй като проектът за нормативен акт е разгледан от Националния съвет за тристранно сътрудничество, което съответства на установените в чл. 7 от директивата механизми за сътрудничество и консултации със социалните партньори. Споделят се от касационната инстанция съображенията на решаващия състав, че при издаването на постановлението са съобразени елементите по член 3 от Конвенция 131 на МОТ: от една страна потребностите на работниците и техните семейства, като се вземат предвид общото равнище на заплатите в страната, разходите за живот, обезщетенията за социално осигуряване и относителния жизнен стандарт на други социални групи (а), а от друга икономическите фактори, включително изискванията за икономическо развитие, нивата на производителност и желанието за постигане и поддържане на високо равнище на заетост (б), доколкото е възможно и целесъобразно във връзка с националните практики и условия. Неоснователен е доводът на касатора, че като не е отправил преюдициално запитване до СЕС, първостепенният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Съгласно чл. 267 ДФЕС и постоянната съдебна практика националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване винаги, когато е налице съмнение относно приложението на разпоредба от правото на ЕС. Систематизирани, поддържаните от касатора и заявени в искането за отправяне на преюдициално запитване въпроси са: Съответства ли чл. 244, ал. 2 КТ на изискването за процедура по чл. 5, ал. 1 от Директива 2022/2041, на критериите по чл. 5, ал. 2 от Директивата и на изискванията на чл. 7 от Директивата. В правомощията на националния съд е да установи и прецени фактите по спора, както и необходимостта от преюдициално заключение за постановяването на неговото решение. (т. 22 от Решение на СЕС от 4 март 2020 г. по дело С-655/18). В решението си по делото CILFIT от 6 октомври 1982 г. по дело С-283/81 СЕС дава тълкуване на разпоредбата на чл. 267, пар. 3 ДФЕС и приема, че задължението за отправяне на преюдициално запитване от национална юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, не е абсолютно. Според мотивите на цитираното решение, тази юрисдикция има право на преценка дали да отправи преюдициално запитване и ако прецени, че поставеният въпрос е ирелевантен за решаването на спора, може да не отправи такова. Предметът на настоящия спор е правилността на оспореното първоинстанционно решение, конкретно преценката за обосноваността на извода на решаващия тричленен съд за валидност и законосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт. Тълкуването, което СЕС дава в производството по чл. 267, § 2 и § 3 ДФЕС, има за цел да подпомогне националния съд при решаването на конкретен случай, поради което съдът съобразява даденото от него тълкуване с конкретните факти по главния спор и ги излага в своето решение. Меродавна за отправяне на преюдициално запитване до СЕС е необходимостта от тълкуване на конкретна общностноправна норма в светлината на националноправна уредба, но не и преценката на наведени по спора фактически твърдения. Съответствието между националната уредба и предвидените във вторичното право на ЕС критерии и механизми за определяне на величината на минималната работна заплата като част от преценката на правилността на обжалвания съдебен акт не разкрива необходимост от преюдициално заключение. Съответства на нормата на чл. 51, ал. 1 ЗНА изводът на инстанцията по същество за недопустимост на съдържащото се в жалбата искане съдът да се произнесе дали посочената в чл. 1 на постановлението минимална работна заплата следва да се разглежда като брутна. Изложеното обуславя неоснователност на касационната жалба. Решението на тричленения състав на Първо отделение не е засегнато от наведените в нея отменителни основания и следва да бъде оставено в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,