Решение № 16528 от 21.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16135/2011 г.

Решение № 16528 от 21.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16135/2011 г., VIII о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по жалба на "Сюприйм инвест" ЕООД, гр. Угърчин, подадена чрез управителя Александър Владимирович Баранов, срещу чл. 8, ал. 1, т. 2 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход /обн., ДВ, бр. 84 от 26.10.2010 г./, в частта й, с която се изисква технологичната инсталация /млекомат/ за продажба на сурово краве мляко да е разположена в същата административна област, в която е и фермата производител на млякото. В жалбата се развиват оплаквания за необосновано ограничаване на търговската дейност, както и противоречие с основната цел, заложена в чл. 1, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията. По съображения подробно изложени в жалбата дружеството моли да бъде отменена разпоредбата като противозаконна. Ответникът по жалбата - Министерство на земеделието и храните, я оспорва чрез процесуалния си представител в съдебно заседание и в приложени писмени бележки. Представителят на Върховна административна прокуратура счита, че жалбата е основателна. Върховният административен съд, в настоящия си съдебен състав, след преглед на становищата на страните и наличните по делото доказателства взе предвид следното: Преди разглеждането на жалбата по същество съставът на Върховния административен съд извърши проверка по нейната редовност и допустимост и установи, че същата отговаря на задължителните изисквания за редовност, посочени в т. 1 - 8 вкл. на чл. 150, ал. 1 от АПК. Към нея не са приложени доказателства, нито са направени доказателствени искания по смисъла на чл. 150, ал. 2 от АПК. С писмо изх. № 11-518/от 25.11.2011 г. на Министерство на земеделието и храните е изпратена административната преписка. При тези данни следва да се приеме, че подадената жалба е редовна, отговаря по форма и съдържание на предвидените в чл. 150, ал. 1 и чл. 151 от АПК изисквания. Според разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Записът в цитираната разпоредба е императивен и категорично сочи за осъществяване на непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Наличието на такъв според чл. 159, т. 4 от АПК е основание за допустимост на подадената жалба. В този смисъл всеки правен субект, който атакува пред съда подзаконов административен акт, следва да обоснове засягане на определено право, свобода или законен интерес. Непосредственият правен интерес на жалбоподателя "Сюприйм инвест" ЕООД е обоснован от предмета на дейност - животновъдство, земеделие, производство и реализация на екологично чиста селскостопанска продукция и хранителни продукти. Следователно, подадената от дружеството жалба е допустима. Жалба срещу нормативен акт може да бъде подадена без ограничение във времето, от всеки, който като правен субект се явява адресат на формулираните с нормативните актове общи правила за поведение, без да е необходимо да доказва пряк и личен интерес. С оглед на това настоящата жалба е подадена от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. При издаването на един подзаконов нормативен акт следва да се съблюдават изискванията на Конституцията на РБ, както и разпоредбите на Закона за нормативните актове. В чл. 115 от Конституцията е предвидено, че министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Наредбата, предмет на съдебен контрол в настоящето производство, по своята същност е подзаконов нормативен акт и следва да се подчинява на всички изисквания, предвидени в Конституцията и специалните закони. Съгласно чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), те могат да бъдат издавани само от органите, предвидени от Конституцията, от закон или указ, т. е. предвидена е специална компетентност относно субектите на съставянето на подзаконови нормативни актове. Съгласно чл. 15 ЗНА, нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Процедурата по издаване на нормативни административни актове е уредена в глава Пета, раздел III от АПК. Според чл. 75, ал. 2 от АПК, Нормативни административни актове се издават по прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Освен правилата за издаването им в АПК се предвижда за неуредените въпроси да се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Спазена е процедурата, визирана в глава трета от него, "Изработване на проекти на нормативни актове". Спазена е и разпоредбата на чл. 77 от АПК, съгласно която компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. С оглед на изложеното и въпреки липсата на възражения в тази насока в жалбата следва да се приеме, че не са констатирани нарушение на процедурата по издаване на Наредбата. Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход е издадена в рамките на компетентността на министъра на земеделието и храните, делегирана му от чл. 21б, ал. 1 от Закона за храните. С чл. 21б, ал. 2, т. 1, буква "а" от Закона за храните суровото мляко е изрично включено в групата на първичните продукти, подлежащи на подзаконова нормативна регламентация в случаите по ал. 1. Съгласно оспорената от дружеството разпоредба на чл. 8, ал. 1, т. 2 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. директната доставка на сурово мляко до краен потребител, охладено до 4 - 6 °С, се извършва до 24 часа от млеконадоя само от: 2. технологична инсталация (млекомат) за сурово краве мляко, собственост на фермера, чиято ферма е първа група, съгласно Наредба № 4 от 2008 г. за специфичните изисквания при производството, съхранението и транспортирането на сурово краве мляко и изискванията за търговия и пускане на пазара на мляко и млечни продукти (обн., ДВ, бр. 23 от 2008 г.; изм., бр. 9 от 2009 г. и бр. 27 от 2010 г.), когато инсталацията е регистрирана като временен обект по чл. 12 от Закона за храните и е разположена в същата административна област. Законовата делегация по чл. 21б от Закона за храните не влиза в противоречие с Регламент № 852/2004 г. от 29.04.2004 г. на Европейския парламент и Съвета относно хигиената на храните. Разпоредбата на чл. 1, § 2, буква "в" от Регламента изключва прилагането му в случаите на директна доставка от производителя на малки количества първични продукти до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, директно снабдяващи крайния потребител. Със следващата т. 3 на държавите членки е предоставено правото да приемат в рамките на националното си законодателство правила, регулиращи дейностите, посочени в § 2, буква "в". Приемането на национални правила относно директните доставки на малки количества първични продукти е предназначено да гарантира постигането на целите на Регламент № 852/2004 г. Регламент № 853/2004 на Европейския парламент и Съвета от 29.04.2004 г. допълва правилата, предвидени с Регламент (ЕО) № 852/2004, относно определяне на специфични хигиенни правила за храните от животински произход за предприятията за хранителни продукти. Регламент № 853/2004, подобно на Регламент № 852/2004, е неприложим по отношение на директните доставки на малки количества първични продукти от производителя на крайния потребител или на местни обекти за търговия на дребно, които извършват директни доставки на краен потребител. Съгласно чл. 1, § 4 от Регламент № 853/2004 г. държавите - членки създават в съответствие с националното си законодателство правилата, регулиращи дейностите и лицата, посочени в § 3, б. "в" /директната доставка, извършена от производителя, на малки количества първични продукти на крайния потребител или на местни обекти за търговия на дребно, които извършват директни доставки на краен потребител). Тези национални правила осигуряват постигането на целите на регламента. С оглед контрола върху хранителните рискове, които съществуват на ниво първично производство в § 10 от преамбюла на регламент № 852/2004 е предвидено, че при директната доставка на малки количества първични продукти от техния производител до крайния потребител или местния обект за търговия на дребно, е уместно общественото здраве да се опазва чрез националното право, в частност поради тясното взаимоотношение между производителя и потребителя. B тази връзка е и текстът на чл. 1, т. 1 от Наредба № 26/14.10.2010 г., съгласно който с цитираната наредба се уреждат условията и реда за: 1. директната доставка, извършена от производителя, до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, които извършват директни доставки на краен потребител, на малки количества първични продукти, сред които е посочено и суровото мляко. Тези национални правила трябва да бъдат такива, че да гарантират целите на Регламент ЕО. Предвид предмета на регулиране на обществените отношения, свързани с директни доставки на малки количества суровини и храни, регламентацията не превишава необходимото за постигане на целта по чл. 1а от Закона за храните. Настоящият състав на Върховния административен съд споделя доводите на министъра на земеделието и храните, изложени в писмените бележки, а именно, че мотивът на националния законодател за териториално ограничение при директна доставка на сурово мляко до краен потребител от технологична инсталация /млекомат/, собственост на фермера, е, че при излизане извън границата на административната област се намалява ефективността на официалния контрол върху хранителните рискове при този вид директна доставка, което би довело до застрашаване на здравето и интересите на потребителите. Освен това в изпълнение на задължението на Държавата по чл. 52, ал. 3 от Конституцията е да закриля здравето на гражданите. Наред с това разпоредбите на цитирания по-горе регламент и в частност Приложение II, глава IV "Транспорт" не се прилагат при директни доставки на малки количества суровини от животински произход, което от своя страна води до намаляване на изискванията за транспортно оборудване и в комбинация с по-голямо разстояние до млекомата, обусловено от напускането на административната област биха довели до рискови ситуации за превозваната суровина, както и до евентуални негативни последици за здравето на потребителя. Следва да се посочи, че с оспорената норма се цели стимулиране на икономическото развитие и внедряване на нови технологии във всяка една административна област, поради сериозните икономически различия в отделните области на страната. Поради изложените по-горе съображения не е налице противоречие между оспорената с жалбата разпоредба на чл. 8, ал. 1, т. 2 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. с прогласените цели в чл. 1, ал. 1 ЗЗК - да осигури защита и условия за разширяване на конкуренцията и на свободната инициатива в стопанската дейност, като за тези цели е уредена защита срещу всякакви актове и действия, които могат да доведат до предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията, както и срещу нелоялна конкуренция. По всички изложени съображения, жалбата на "Сюприйм инвест" ЕООД, срещу чл. 8, ал. 1, т. 2 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход /обн., ДВ, бр. 84 от 26.10.2010 г./, издадена от Министерството на земеделието и храните, като неоснователна, следва да бъде отхвърлена. Не е налице противоречие на оспорваната разпоредба с норми от по-висок порядък. Издалият Наредбата орган е действал в рамките на своята компетентност, спазена е процедурата за издаване на подзаконовия нормативен акт. Воден от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, осмо отделение