Решение № 14794 от 4.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7213/2009 г.

Решение № 14794 от 4.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7213/2009 г., IV о., докладчик председателят Мария Костова Производството е образувано по касационна жалба от Областна дирекция "Земеделие" - гр. Перник и Министерството на земеделието и храните, чрез процесуалния представител - юрк. Влаевска, против Решение № 60/20.03.2009 г., постановено от Административен съд - Перник, по адм. д. № 474/2008 г., в частта му, с която е отменена частично обжалваната заповед. Касационната жалба е подадена от активнолегитимирани страни, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. С обжалваното решение административният съд е отменил Заповед № РД-15/7.07.2008 г. на Директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Перник, с която е одобрено протоколно решение от 4.07.2008 г. на Комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, за територията на Община - Перник, в частта за имотите с номер по КВС: № № 000388, 000389, 000396, 000402, 000418, 000416, 000420, 000428, 000430, 000439, 000477, 000509, 000514, 000587 за землището на с. Ярджиловци, № 011010, 016060 и 014192 за землището на с. Крапец, № 045003, 045012 за землището на с. Кралев дол, № 000061, 000063, 000065 за землището на кв. Калас, № 037013 за землището на с. Боснек и № 047001, находящ се в землището на с. Селищен дол и е върнал преписката в тази и част за ново произнасяне. В останалата част е отхвърлено оспорването като неоснователно. За да постанови решението си съдът е приел следното:Между страните не се спори, че всички имоти, предмет на правния спор са отразени в КВС като земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, временно стопанисвани от общината. Същевременно процесни имоти или части от тях са отразени върху картите към лесоустройствения проект (ЛУП) от 1998 г. на Държавно горско стопанство - Радомир, описани подробно и към настоящия момент са лесоустроени. От приетата и неоспорена от страните СТЕ се установява, че всички имоти, предмет на правния спор са отразени в КВС като земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, временно стопанисвани от общината. За всички процесни имоти, частично покрити с гори, заключението е, че става въпрос за горски масиви, които са лесоустроени, но тяхното цифрово налагане върху терена е изместено. За спорните имоти няма данни дали са били отразени върху картите на действалите преди влизане в сила на ЗСПЗЗ лесоустройствени проекти като земи и гори от горския фонд. За една част от земите съдът е приел, че са частично лесоустроени, но попадат в Селскостопански фонд (ССФ), а не в горския фонд (ГФ) по ЛУП и не засягат гори от преди национализацията на горите. За други е приел, че те са частично покрити с горски насаждения отпреди национализацията - на 50 - 60 години. Същите са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за горите - различни по състав, произход и възраст. Засегнатите гори към настоящия момент са лесоустроени и описани подробно в лесоустройствения проект. КВС е обнародвана в ДВ и влязла в сила към датата на оспорваната заповед. Съгласно чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. След влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващите и възстановими стари реални граници, земите стават общинска собственост. Разпоредбите на чл. 19, ал. 2 и ал. 3 от ЗСПЗЗ и чл. 45в от ППЗСПЗЗ регламентират условията и редът, по който се извършва определянето на имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се определят с протоколно решение на Комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ. В същото протоколно решение комисията описва имотите, за които е констатирала, че неправилно са причислени към земите по чл. 19, ал. 1 и излага мотиви за това. За имотите, определени от комисията като земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се съставят актове за общинска собственост, в които като основание за съставянето им се вписва и протоколното решение на комисията. Жалбата е основателна по отношение на имотите, които отговарят на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ. За тези имоти няма основание за съставянето на актове за общинска собственост, независимо, че са включени в протоколното решение като имоти от КВС. Те са гори и на основание на цитираната разпоредба, след изтичането на 5 годишния срок по ал. 4, същите следва да бъдат управлявани и стопанисвани от държавата. Поземлените имоти по ал. 1, които са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за горите (ЗГ) и до национализацията с Конституцията на РБ от 1947 г. са представлявали гори, както и залесените или самозалесилите се зем. земи, отразени в лесоустройствените проекти като горски фонд преди влизане в сила на закона, след изтичането на срока по чл. 19, ал. 4 от ППЗСПЗЗ, се управляват и стопанисват от държавата. По изложените съображения съдът е намерил, че оспорваната заповед, с която е одобрено протоколното решение на комисията за изброените землища, следва да бъде отменена като незаконосъобразна, издадена в нарушение на приложимите материалноправни разпоредби в частта на конкретизираните имоти, отговарящи на изискванията на чл. 19, ал. 4 от ППЗСПЗЗ. Ответната страна-Изпълнителна агенция по горите (правоприемник на Държавна агенция по горите), представлявана от изпълнителния директор, чрез процесуалния си представител - юрк. Мурад, оспорва касационната жалба като неоснователна. Изразява становище за обоснованост и законосъобразност на постановеното съдебно решение, като съответстващо на приетата по делото експертиза. Заинтересованите страни:Агенцията по геодезия, картография и кадастър и Кметът на община Перник, редовно призовани, не са изпратили представител и не са взели становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава следното заключение: Касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна, допустима е, но по същество е неоснователна. Атакуваният съдебен акт е издаден в съответствие с материалния закон и съдопроизводствените правила и изцяло кореспондира с материалите по делото. Съгласно чл. 19, ал. 12 ЗСПЗЗ след изтичане на срока по ал. 4 държавата стопанисва и управлява поземлените имоти по ал. 1, които са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗГ и до национализацията с Конституцията на Народна Република България от 1947 г. са представлявали гори, както и залесените или самозалесили се земеделски земи, отразени в лесоустройствените проекти като горски фонд преди влизането в сила на закона. Видно от материалите по делото визираните в съдебното решение имоти, находящи се в землищата на с. Ярджиловци, Крапец, Кралев дол, Боснек Селищен дол и кв. Калкас са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗГ, поради което същите следва да се включат в приложение № 1 към раздел II от протоколното решение по чл. 45В, ал. 6 от ППЗСПЗЗ като земи неправилно определени по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Горното безспорно се установява от заключението на назначената за целите на производството експертиза, неоспорена от страните, от която е видно, че процесните имоти частично са залесени с издънкови или от изкуствен произход гори още отпреди национализацията на горите. По причина на гореизложеното считам, че първостепенният съдебен акт като правилен и законосъобразен следва да бъде оставен в сила от касационната инстанция. Разгледана по същество касационната жалба е основателна, по следните съображения: Настоящият съдебен състав не споделя становището на първоинстанционния съд, тъй като то е в несъответствие с материалния закон, което налага неговата отмяна при условията на чл. 222, ал. 1 от АПК. Освен това съдът не е преценил правилно съществото на правния спор и обстоятелствата, които е необходимо да се изяснят и са относими към него. Преценката на съда в това производство е дали комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ правилно и в съответствие с влязлата в сила КВС и данните за възстановената собственост е определила земеделската земя, включително земята от по чл. 19, ал. 12, останала свободна след възстановяване правата на бившите собственици. Правото на собственост върху горите се реституира на бившите собственици по реда на ЗВСГЗГФ, а на зем. земи - по реда на ЗСПЗЗ, като за процесите са изработвани съответните карти, данните по които са обединени в КВС. Съгласно чл. 1, ал. 2 от Наредба № 49/5.11.2004 г. за поддържане на КВС, "картата на възстановената собственост обединява данните от плана за земеразделяне, картата на съществуващите стари реални граници, картата на възстановимите стари реални граници на зем. земи - създадени по реда на Закона за собствеността и ползването на зем. земи (ЗСПЗЗ) и картата на възстановената собственост върху гори и земи от горския фонд, създадена по реда на Закона за възстановяване собствеността върху горите и земите от горския фонд (ЗВСГЗГФ). Въз основа на тези карти се e извършвала и се извършва реституцията на земите и горите на бившите собственици. В отделните карти по ЗСПЗЗ се включват териториите по чл. 18г от ППЗСПЗЗ, а териториите по ЗВСГЗГФ са включени в отделна карта. Съгласно разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. След влизане в сила на плана за земеразделяне и картата на съществуващи и възстановими стари реални граници, земите стават общинска собственост. Определянето на имотите по ал. 1 се извършва от комисия, назначена от директора на ОДЗ, в която участват представители на ОСЗ, на Агенцията по геодезия, картография и кадастър, на общината и на държавните горски и ловни стопанства. Съгласно чл. 19, ал. 4, за срок от 5 години общините са длъжни да предоставят земите по ал. 1 при наличието на някоя от посочените в т. 1 до т. 4 условия, а разпоредбата на ал. 11 регламентира че извън случаите по ал. 4, 9 и 10, земите по ал. 1 не могат да бъдат предмет на разпоредителни сделки и на обстоятелствени проверки за срок от 5 години. В ДВ, бр. 91/2008 г. е приета нова разпоредба - чл. 14а от ЗВСГЗГФ, със следната редакция: Държавата стопанисва и управлява горите и земите от горския фонд, останали след възстановяване на правата на собствениците. С изменението и - ДВ, бр. 91/2008 г., придобива следната редакция: Държавата стопанисва и управлява горите и земите от горския фонд, останали след възстановяване на правата на собствениците, включително и за горите върху поземлен имот, посочени в картата на възстановената собственост като "временно стопанисвани от Общината (ВСО), които до момента на национализацията на горите - 1947 г. са представлявали гора. Настоящата редакция на чл. 14а - ДВ бр. 6/2009 г. е следната: Държавата стопанисва и управлява горите и земите от горския фонд, останали след възстановяването на правата на собствениците, включително и за горите по чл. 2, ал. 1 от Закона за горите, които до момента на национализацията на горите - 1947 г., са представлявали гора. Съответно със същия ДВ - бр. 6/2009 г. е публикувана приетата нова разпоредба на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ, съгласно която "след изтичане на срока по ал. 4, държавата стопанисва и управлява поземлените имоти по ал. 1, които са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за горите и до национализацията с Конституцията от 1947 г. са представлявали гори, както и залесените или самозалесилите се зем. земи, отразени в лесоустройствените проекти като горски фонд преди влизане на закона в сила. С цитираните нормативни разпоредби на първо място се регламентира и правото на държавата, освен това на общината върху част от останалите свободни земи, като същевременно се разпределя правото на стопанисване и управление върху останалите свободни след реституцията по ЗСПЗЗ и ЗВСЗГГФ земи, между общината и държавата. След като правото на държавата е регламентирано в чл. 14а от ЗВСЗГГФ, какво е наложило приемането на разпоредбата на чл. 19, ал. 12 и в ЗСПЗЗ ? Тълкуване може да се извърши по два начина: Първото е следното: Разпоредбата на чл. 19, ал. 12 всъщност включва и земите и горите от горския фонд, в кръга на земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Разпоредбата на чл. 19, ал. 12 препраща към поземлените имоти по ал. 1, което означава, че поземлените имоти по чл. 19, ал. 12 стават част от тези по ал. 1. Всъщност законодателят е разширил компетентността на комисията по чл. 19, ал. 2, която освен че определя имотите, останали свободни след реституцията по ЗСПЗЗ, вече определя и имотите, останали свободни след реституцията по ЗВСГЗГФ. Съгласно разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, определянето на имотите по ал. 1 се извършва от Комисия, назначена от директора на областна дирекция "Земеделие", в която участват представители на ОСЗ, на Агенцията по геодезия, картография и кадастър, на общината, на държавните горски или държавните ловни стопанства. Резон за такова тълкуване може да се изведе от обстоятелството, че ЗВСГЗГФ и ППЗВСГЗГФ не регламентират ред, по който да се определят останалите след реституцията свободни земи и гори от горския фонд и няма определен друг орган, който да ги определя. КВС обединява данните по всички карти, изработени по ЗСПЗЗ и по ЗВСГЗГФ, поради което законодателят е предвидил един орган, който да определя всички свободни държавни и общински земи, съобразно общата КВС. Второто тълкуване е следното: Разпоредбата на чл. 19, ал. 1 включва само останалите свободни след зем. реституция по реда на ЗСПЗЗ зем. земи - тези, които след влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на възстановената собственост стават общинска собственост, но е регламентирал в разпоредбата на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ изключение от това правило. Със специална разпоредба са определени предпоставките, при наличието на които, някои от тези земи стават държавна, а не общинска собственост. Разпоредбата обаче не изключва тези земи от земите по ал. 1, защото не регламентира, че те не се включват в описа по ал. 1, а напротив-препраща към този опис. Правото на собственост на държавата, при наличието на съответните предпоставки, ще се определя върху включените в този опис земи. Нормата е материалноправна. Очевидно Комисията по чл. 19, ал. 2 по настоящото дело е възприела второто тълкуване, тъй като не е определяла свободните земи, останали след реституцията по ЗВСГЗГФ. В подкрепа на тази теза е съществуващото различие между последната редакция на чл. 14а от ЗВСГЗГФ и тази на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ. Различието се изразява в това, че последната редакция на чл. 14а от ЗВСГЗГФ включва само горите и земите от горския фонд, останали след възстановяването на правата на собствениците, включително горите по чл. 2, ал. 1 от ЗГ, които до момента на национализацията на горите - 1947 г., са представлявали гора, докато разпоредбата на чл. 19, ал. 12 освен тях включва и залесените и самозалесили се земеделски земи, отразени в лесоустройствените проекти като горски фонд преди влизането на закона (ЗСПЗЗ) в сила, т. е до 1991 г. Условията и редът за определяне на имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ от комисията, се определят с чл. 45в от ППЗСПЗЗ. Анализът му сочи на материалите, които ползва комисията-извлечение от регистъра на имотите към картата на възстановената собственост по начин на възстановяване на земите по чл. 19, ал. 1 и самата карта, до която се осигурява достъп на комисията, кадастрални карти и кадастрални регистри, ако има одобрени такива за землището. В протоколното решение се отбелязват имотите по чл. 19, ал. 1, както и дали същите са такива в съществуващи или възстановими реални граници или определяни с план за земеразделяне. Решението на комисията се одобрява от директора на ОДЗ със заповед, която подлежи на обжалване. Съдебният контрол естествено включва и решението на комисията, тъй като то е одобреното с обжалваната заповед. За да се определят рамките на съдебния контрол върху заповедта, респективно-решението на комисията, е необходимо да се прецени какви са правомощията на комисията, респективно-на административният орган при определянето на земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Правомощието на адм. орган е да определи свободните земи, останали след възстановяване на правата на бившите собственици и то съобразно данните за това, съгласно посочените в чл. 45в от ППЗСПЗЗ доказателства, от които те се извличат. В това производство комисията, както и адм. орган няма правомощие да извършва промени във влязлата в сила КВС, а решението му следва да е съобразено с нея. В това производство не може да се прекроява влязлата в сила КВС - не могат да се разместват границите на имотите, нито да се извършват поправки на явни фактически грешки, допуснати в КВС, тъй като е налице друг ред, по който те могат да се поправят. Включването на определен имот в изготвените карти се оспорва от заинтересуваните лица съгласно чл. 18д, ал. 9 от ППЗСПЗЗ. В този аспект следва да се съобразят и разпоредбите на чл. 26 от ППЗСПЗЗ и на чл. 18а от ППЗВСГЗГФ, регламентиращи компетентния орган и редът за преработване на влезлите в сила карти по двата закона. Съгласно чл. 26 от ППЗСПЗЗ, влезлият в сила план за земеразделяне и одобрената карта на съществуващите или възстановими стари реални граници на зем. земи могат да бъдат преработени при явна фактическа грешка със заповед на Министъра на земеделието и храните. Съгласно чл. 18а от ППЗВСГЗГФ, влязлата в сила карта на възстановената собственост може да бъде преработена при явна фактическа грешка със заповед на Министъра на земеделието и храните. А редът за съставянето на КВС, нейното поддържане и изменение, се регламентира от Наредба № 49/2004 г. От друга страна недопустимо е да се засягат права на трети лица, придобили правото си на собственост в резултат на проведената реституция, тъй като при възстановяването на собствеността са ползвани влезлите в сила карти и тяхното изменение може да засегне тези придобити права. В това производство е недопустимо и да се разрешават спорове за материални права. Те, съгласно чл. 14, ал. 4 от ЗСПЗЗ и чл. 13, ал. 8 от ЗВСГЗГФ, се разрешават по общия исков ред. Дали правилно са били актувани или ще се актуват спорните земи като общинска собственост или държавата ще ги стопанисва и управлява, не е предмет на правния спор. Споровете за материални права, дори и когато възникват между държавата или общината, се разрешават по общия исков ред, а не в съдебно-административното производство. Трети лица, които обосновават правния си интерес с твърдението, че са собственици на имота, неправилно включен като останал свободен след реституцията в описа по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, следва да докажат същия с представяне на документи, легитимиращи ги като собственици. Правото на собственост следва да е установено, то не може да се установява в този процес. Административният съд нито е компетентен, нито е във възможностите му да разрешава споровете относно собствеността между държавата и общината и то не за един имот, а общо за имотите в землището на общината, включващо и землищата на съответните села, в този процес. От данните по делото е видно, че КВС за землищата в община Перник е влязла в законна сила, ведно с регистъра на имотите към нея. Оспорването на заповедта на директора на ОДЗ - Перник е относно имотите, които фигурират като гори по представения лесоустройствен проект, за които се е твърдяло, че са включени неправилно към земите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ. Въз основа на приетото заключение на вещото лице, съдът уважил част от оспорването. Но лесоустройствения проект не фигурира в КВС и последният не е част от тази карта. Само при създаването на картите по ЗВСГЗГФ са се използвали съществувалите лесоустройствени проекти, до влизането в сила на ЗСПЗЗ, но както вече се посочи, картите, предмет на ЗВСГЗГФ са влезли в законна сила. Лесоустройствените проекти, планове и програми се създават по реда на чл. 25 ЗГ, като легалните им определения са дадени в § 1 ДР на ЗГ. Да се констатира нарушение допуснато от помощния орган въз основа на данни, за които няма задължение по закон да му бъдат предоставени и ползвани, е нарушение на материалния закон и на съществени процесуални правила. Експертизата е аргументирана със съществуващ лесоустройствен проект, съставен след влизане в сила на ЗСПЗЗ, от 1998 г. за който няма изискване по чл. 45в, ал. 2 и 3 ППЗСПЗЗ, да се предоставя на комисията. Независимо от изложеното, вещото лице е посочило в отговорите си в съд. заседание на 15.12.2008 г., че всички лесоустройствени проекти в този район, които са правени през 1998 г., са били съвместявани с новите КВС. Било е възложено на фирмите, които са изработвали новите КВС с горския фонд да направят съвместяването. Данните от КВС са били приети за по-верните от очертанията на лесоустройствените проекти. Проблемът, който впоследствие изскочил и заради който било направено аерофотозаснемане, е да се изчистят грешките при съвместяването. Освен това вещото лице е посочило, че в КВС тези имоти се водят селскостопански земи, те не са в горския фонд. Вещото лице е констатирало извършени явни фактически грешки относно разположението на имотите върху терена, които обаче се поправят по друг ред, а не директно от съда. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК, съответствието на административният акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Установяването на нови факти от значение за делото след издаването на акта се преценяват към момента на приключване на устните състезания, съгласно чл. 142, ал. 2 от АПК, но установените от съда факти не са такива. Същите не са относими към предмета на правния спор, към акта, предмет на обжалване, а са относими към други актове, които не са предмет на жалбата или касаят последващи факти, които са от значение за издаването на други актове. Предмет на жалбата не е нито влязлата в сила КВС, нито правото на собственост. Пернишкият административен съд си е поставил непосилната, а и неприсъща и недопустима за това производство задача да отстрани допуснатите при изготвянето на влязлата в сила КВС правни и явни фактически грешки, както и да разреши евентуалните спорове във връзка с възникващото след изтичането на 5-годишния срок по чл. 19, ал. 4 и след приключване на реституционния процес, право на собственост на общината или държавата върху останалите свободни, нереституирани земи. Преценката на съда в това производство е дали комисията правилно, в съответствие с влязлата в сила КВС и данните за възстановената собственост, е определила земята, останала свободна след възстановяването на правата на бившите собственици. Неоснователно съдът е приел, че нямало значение как са били включени съответните земи в КВС. Това налага отмяна на съдебното решение в обжалваната му част и решаване спора по същество. Процесната заповед в посочената част е издадена от компетентния орган и в съответствие с материалноправните и процедурни разпоредби към момента на издаването и, в процеса не се е установило обратното, поради което жалбата срещу нея следва да се отхвърли като неоснователна. На основание на горното и на чл. 222, ал. 1, във връзка с чл. 221, ал. 2, предложение второ от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,