Решение № 981 от 30.1.2023 г. на ВАС, I о.

6207 final от 05.09.2014 г. относно схема за помощ SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/A/08) и SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/B/08), приведена в действие в Република България (РБ) при замените на горска земя (Решението на ЕК). Възразява срещу приетото от съда, че липсвали доказателства за преценка и обосноваване на качеството "предприятие" - годишни счетоводни отчети, от които се установявало, че дружеството осъществява инвестиционна дейност в кв. Крайморие и е предприело поетапно закупуване на поземлени имоти от 2005 г. там за целите на инвестиционен проект. Оспорва приетото от съда, че в хода на производството пред административния орган са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на акта недължимо било приемане на нарочна методика, по която да се определят пазарните цени на заменяните имоти, а се прилагали методите по Решението на ЕК; оценките на имотите били извършени от независим правоспособен оценител. Възразява срещу направената в първоинстанционното решение преценка на заключението на съдебно-оценителната експертиза (СОЕ) заради ползваните от експерта информационни източници и методите му - различни от Българския стандарт за оценяване, посочен на страницата на Камарата на независимите оценители, както и заради процесуалното поведение на съда при оспорване на заключението на СОЕ. По подробно изложените в касационната жалба съображения и в представени в съдебното заседание писмени бележки се иска отмяната на обжалваното съдебно решение и отхвърляне на оспорването срещу спорния АУПДВ. Претендират се сторените по делото разноски съобразно представени доказателства за извършването им и списък на разноските. Ответникът по касация - Форос дивелъпмънт ЕАД оспорва касационната жалба в представен по делото писмен отговор и в съдебното заседание пред настоящия съд, а по същество изразява становище за нейната неоснователност в частта ѝ срещу решението в неговата отменителна АУПДВ част. Моли оставяне в сила на обжалваното първоинстанционно решение, освен в частта, с която преписката се връща на компетентния административен орган с указания по прилагането на закона, по причина липсата на основанията за това по чл. 173, ал. 2 АПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение и писмено становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на първо отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното съдебно решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието му с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното:

6207 final от 05.09.2014 г. относно схема за помощ SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/A/08) и SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/B/08), като е направено позоваване на предпоставките за определяне на мярката за помощ по съображение 124 от това решение и на съображения 147 и 173 за начина на формиране на размера на помощта. Относно размера на помощта са взети предвид административните цени на заменяните имоти по Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (по тези цени е извършена замяната). Посочено е, че административната цена на предоставените от търговското дружество имоти е в размер на 544161,00 лв., но реалната им пазарна цена към момента на замяната е в размер на 102358,28 лв., а за имотите държавна частна собственост, предоставени на дружеството, е определена административна цена в размер на 350787,00 лв., но реалната им пазарна цена е в размер на 303152,84 лв. Качеството предприятие на адресата на акта за целите на чл. 107, § 1 ДФЕС е обосновано с вписването му в Търговския регистър като търговец и неговия предмет на дейност. Съобразителната част на акта включва и констатация, че оценката на имотите от Агролеспроект ЕООД е в изпълнение на възложена обществена поръчка. С първоинстанционното съдебно решение спорният АУПДВ е отменен. Решаващите изводи на съда са за допуснати особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на спорния АУПДВ, за противоречието му с материалния закон и несъответствие с целта на закона (основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК). Съдът е приел, че компетентността на издателя на акта следва от разпоредбата на чл. 33, във вр. с чл. 8 и чл. 10 ЗДП. Съобразил е, че актът е издаден в писмената форма, има съдържанието по чл. 59, ал. 2 АПК (съдържа посочване на фактическите и правните основание за издаването) и не са допуснати нарушения на чл. 26 и чл. 34 АПК. Отрекъл е да се съдържат в преписката информационни източници за идентифициране на Форос дивелъпмънт EАД като бенефициер на помощта по смисъла на чл. 107, § 1 ДФЕС. Определянето му като предприятие било изведено в АУПДВ единствено от регистрирания в Търговския регистър предмет на дейност, без да са събрани други доказателства и този въпрос да е изяснен в хода на административното производство. В АУПДВ не бил направен и анализ на извършваната дейност с оглед подвеждането и под понятието "икономическа дейност". Като нарушение на администротивнопроизводствените правила е възприето от съда отсъствието на одобрени от компетентния национален орган методи и процедури (методика, методология) за определяне на размера на подлежащата на възстановяване държавна помощ. Това препятствало установяването на основанието и размера на неправомерната помощ от страната, чиято е тежестта на доказване. Към пропуските при определяне на размера на помощта е отнесено и изготвянето на оценителния доклад от дружество, чийто едноличен собственик на капитала е Министерството на земеделието и храните, а това изключвало независимостта му. За самостоятелно основание за отмяна на АУПДВ съдът е посочил противоречието му с принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания. Мотивирал се, че е допуснато и противоречие с целта на закона, поради наличие на противоречие с основополагащи принципи на общностното, националното и международното административно право. Посочил, че констатираните нарушения на материалния закон и административнопроизводствените правила, свързани с неизпълнение от административния орган на императивни норми на националното и общностното право по постановяването на АУПДВ по реда на чл. 38, ал. 3 ЗДП, са в противоречие с основни принципи на административното право - принцип на правна сигурност и оправдани правни очаквания, установени от нормите на българското национално право в чл. 12 и чл. 13 АПК и последователно развити и поддържани в практиката на СЕС. Въз основа на подробно изложените в решението съображения, спорният АУПДВ бил отменен, а преписката върната на компетентния административен орган за издаване на законосъобразен административен акт. Решението е валидно, допустимо и правилно по резултата си в частта му за отмяна на АУПДВ. С чл. 1 от Решението на ЕК е определена за несъвместима с вътрешния пазар неправомерно приведената в действие от Република България, в нарушение на чл. 108, § 3 ДФЕС, държавна помощ, отпусната на предприятия при сделки за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода от 01.01.2007 г. до 27.01.2009 г. От обхвата на помощта са изключените помощите de minimis, предоставени при сделките за замяна (чл. 2 от Решението) и индивидуалните помощи, предоставени при сделките за замяна, посочена в чл. 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно чл. 1 от Регламент (ЕО) 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи. Държавата възстановява несъвместимата помощ от бенефициерите, ако чрез дерогация помощта не бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна (чл. 4, § 1 и § 2 от Решението на ЕК), като подлежащите на възстановяване суми включват и лихвите от датата на предоставяне на помощта до действителното им възстановяване. При действието на чл. 107, § 1 ДФЕС мярката представлява помощ, когато бенефициерът е предприятие и мярката е с характеристиките, посочени в съображение 124 от Решението на ЕК: 1. за мярката да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; 2. тя да предоставя предимство на нейния бенефициер; 3. това предимство да бъде избирателно; 4. мярката да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки (ДЧ). С отменения от първоинстанционния съд АУПДВ са въведени фактически твърдения за адресата като предприятие заради търговското му качество и за получаване на икономическо предимство от него в определен размер. Те обслужват правното му твърдение за съществуването на публично държавно вземане с източник неправомерната и несъвместима държавна помощ, предоставена чрез замяната на имоти и размер, включващ този на икономическото предимство и лихвата за забава. Твърдените от администратора на помощта факти са спорни и по арг. от чл. 8, ал. 2 и чл. 153 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във вр. с чл. 144 АПК, са предмет на доказване. Не е посочен механизмът на получаване на предимство от икономическия оператор, нито въздействието на мярката върху конкуренцията (не е посочен продуктов и географски пазар, засегнат от мярката) и тези факти са извън предмета на доказване. Не се основава на процесуалния закон очакването на касационния жалбоподател съдържанието на съдебния акт да включва отговор на фактически доводи, относими към понятието за предприятие, без твърденията за признаците на това понятие да са част от фактическите основания на спорния АУПДВ. Като материални предпоставки за издаването му те биха се включили в предмета на доказване само ако са послужили за основание на разпоредената правна промяна. Ограничаването в АУПДВ на признаците за определяне на предприятието е несъвместимо с указанията в съображение 127 от Решението на ЕК, предвиждащо идентифицирането на бенефициера на неправомерната помощ да не се обвърже единствено с осъществяването на стопанска дейност, а и с използването на заменената горска земя за тази дейност като условия за зачитането им за предприятия по смисъла на чл. 107, § 1 ДФЕС. Затова, макар формално да отговаря на тезата на ответника в първоинстанционното производство, изводът на съда за особеното качество на адресата на акта по невъведени с него признаци и след отхвърляне на единствения въведен признак е в противоречие с процесуалния и с материалния закон. Пропускът на администрацията да включи правно релевантни факти като фактически основания за издаване на АУПДВ е неотстраним в производството по оспорването му и изключва допустимостта на установяването на тези факти, а съответно и решаването на правния спор с обвързването на правни последици с тях. В случая отсъствието на съществените признаци на понятието за предприятие препятства установяването им като елемент от твърдението за наличие на това особено качество за лицето, за което се твърди да е получило икономическо предимство. При действието на чл. 170, ал. 1 АПК, споделими са част от изводите на съда за недоказаност на факта на получаване на предимството и на неговия размер от администрацията, чиято е обвързаността за несъмненото установяване на посочените в него фактически основания и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. С арг. от съображение 173 на Решението на ЕК несъвместимо икономическо предимство възниква при положителен резултат след изваждане от разликата между пазарната и административната цена на горската земя държавна собственост и същата разлика за горската земя частна собственост. Комисията е отбелязала, че българските органи вече притежават информация за двата вида цени към момента на замените, но при съмнение относно възможността за прилагане на тази методика може да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели с помощта на независим експерт. Поставено е изискване определянето на експерта да е след тръжна процедура, като в тези изключителни случаи българските органи да посочат съответните парцели, обосновка за необходимостта от оценка от независим експерт и да предложат на Комисията избрания експерт, който да бъде одобрен от Комисията и от РБ (съображение 176). Решението на ЕК не съдържа изискване за приемане на методика за оценка, но оценителните доклади на Агролеспроект ЕООД са изготвени при неназовани методи, което е несъвместимо с изискването за пълнота на главното доказване. В същото време оценителят не е независим, доколкото едноличен собственик на капитала на дружеството е администраторът на помощта. Следва да се отбележи, че не администраторът на помощта е възложил оценката на оценителя. Оценителните доклади предхождат образуването на административното производство и по отношение на него са извънпроцесуална дейност на администрацията. Не е мотивирано решението да се възложи оценка на независим оценител. Механизмът на приобщаване на оценките ги определя като информация налична при администратора на помощ (вж. чл. 38, ал. 7, т. 1 ЗДП), която с оглед момента на изготвяне на докладите, е различна от предоставената на ЕК информация за пазарни цени на парцелите. Възлагането на оценка от субект различен от администратора на помощна, която да се ползва като информация по чл. 38, ал. 7, т. 1 ЗДП е в противоречие с правилата на чл. 38, ал. 7, т. 2 и ал. 10 ЗДП, предвиждащи оценката да се възлага и приема от администратора на помощта при условията и в срока по решението на ЕК. Горното препятства формирането на извод за получено от частноправния субект в правоотношението по замяната на икономическо предимство в конкретен размер. Заключението на СОЕ не е в основата на решаващите изводи на първоинстанционния съд, поради което доводите за допуснати процесуални нарушения при преценката му не засягат правилността на обжалваното съдебно решение. Без да са установени предпоставките за възникване на публичното държавно вземане за възстановяване на неправомерна и несъвместима държавна помощ, предоставена със сключването на Договора за замяна на недвижим имот 424/23.10.2008 г., установяването на вземането с АУПДВ е неправомерно, а отменянето с първоинстанционното решение на този акт правилно. По тези причини в отменителната АУПДВ част то следва да остане в сила. Обжалваното съдебно решение е неправилно обаче в частта, с която административната преписка е изпратена на компетентния административен орган - министъра на земеделието, храните и горите за издаване на законосъобразен административен акт. По този въпрос страните по спора изразяват еднопосочни становища. Доколкото в касационната жалба такова оспорване се съдържа, диспозитивното начало в процеса предполага настоящият съдебен състав да се произнесе в пределите на сезирането. Предвид съдържанието на касационната жалба, в случая това включва проверка на цялото първоинстанционно решение, вкл. в частта, с която преписката е върната на компетентния административен орган. При извършената касационна проверка в обсъжданата част се установява, че първоинстанционният съд не е изложил нарочни мотиви, с които да обоснове решението за връщане на преписката на администрацията след отмяната на оспорения административен акт. Възможните основания за това намират своята регламентация в чл. 173, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК. Като правно основание съдът се е позовал на чл. 173, ал. 2, предл. последно АПК, което сочи на основание за връщането - естеството на отнесения пред администрацията въпрос, което препятства решаването му по същество от съда. В случая съдът е решил спора за съществуването и размера на публичните държавни вземания и за законосъобразността на акта за установяването им с отмяната му. Така Форос дивелъпммънт ЕАД е получило търсената защита в цялост. Не се твърди въпросът да е в дискрецията на администратора на помощта, а компетентността му да издаде акта е призната от административния съд. Възможна причина за връщане на преписката към административния орган е да е останал въпрос, чието решаване да е висящо. В част от постановените решения по аналогични спорове тази висящност е обвързана със създаденото от Решението на ЕК задължение на Република България да възстанови от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна (вж. чл. 4, ал. 1 от Решението на ЕК). Това основание обаче е неотносимо към настоящия спор, доколкото позицията на българските органи, възпроизведена в Решението на ЕК (съображение 105 и 109) е, че замените на настоящия ответник по касация Форос дивелъпмънт ЕАД не представляват държавна помощ, поради което и дружеството е извън субективните предели на действие на решението на Комисията. Тази позиция на българската държава е потвърдена впрочем още веднъж и чрез издадената в изпълнение на Решението на ЕК, на основание чл. 2 от същото, Заповед РД 9-769 от 26.11.2014 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е утвърден Списък със сключени в процесния период (01.01.2007 г. 21.01.2009 г.) договори за замяна на горски имоти, които не отговарят на предпоставките за приемането, че с тях е предоставена несъвместима държавна помощ. Посоченият списък, съгласно представения пред първоинстанционния съд Доклад 93-12789 от 26.11.2014 г. е предварително одобрен от Главна дирекция Конкуренция на ЕК с писмо, получено по електронната поща от 22.10.2014 г. В така утвърдения от министъра на земеделието, храните и горите списък са включени и двата договора за замяна на Форос дивелъпмънт EАД, което дава основание да се приеме, че този въпрос е вече решен по същество от административния орган. Наред с горното, ограничението по чл. 177, ал. 2 АПК се отнася само за преклудирани от съдебния акт факти. Всичко изложено по горе дава основание да се направи извод за неправилност на обжалваното решение в частта, с която е разпоредено връщане на административната преписка на компетентния административен орган за издаване на законосъобразен административен акт при спазване на дадените указания по прилагането на закона. Предвид това обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено в частта му, с която административната преписка е върната на компетентния административен орган министъра на земеделието, храните и горите за издаване на законосъобразен административен акт, а в останалата му част следва да остане в сила. Предвид изхода на спора, своевременно направеното от ответника по касация искане и представените доказателства, касационният жалбоподател следва да бъде осъден да му заплати сторените разноски за адвокатско възнаграждение в доказания размер от 12000,00 (дванадесет хиляди) лв. Направеното възражение за неговата прекомерност е неоснователно предвид размера му, предвидените размери с оглед материалния интерес по Наредба 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, при съобразяване на правната и фактическа сложност на делото и извършените от адвоката процесуални действия.