Решение № 8677 от 19.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 4085/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Столичен общински съвет (СОС), представляван от неговия председател, чрез процесуален представител срещу решение 578 от 03.02.2021 г., постановено по административно дело 8741/2020 г. от Административен съд София-град (АССг) в частта му, с което е отменено решение 435/17.07.2020 г. на Комисията за защита от дискриминация в частта му, в която е прието за установено, че СОС не е извършил нарушение по Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) по признак увреждане и е оставена без уважение жалбата на А. Кукушева, Е. Кукушева и Р. Кукушев и е постановено ново по съществото на спора, с което е прието за установено, че с разписаните в приетата от СОС Наредба за предоставяне на социални услуги Асистенти за независим живот (Наредбата) в редакцията й, действала през периода 01.01.2014 г. 31.07.2014 г. критерии, съгласно които включването в социалната услуга е обусловено от предоставяне на документи, че кандидатът учи или работи представлява непряка дискриминация по признак увреждане по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) по отношение на А. Кукушева. По наведени доводи за неправилност на решението, в тази му част, като необосновано и незаконосъобразно се иска отмяната му и се претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. По делото е постъпила касационна жалба и от Комисията за защита от дискриминация (КЗД), в която също се твърди, че решението е неправилно като постановено при неправилно приложение на материалния закони и е необосновано и се иска отмяната му. Процесуалният представител на КЗД в съдебно заседание изразява становище за основателност на жалбата на КЗД. В представени писмени отговори на подадените две касационни жалби Е. Кукушева и Р. Кукушев в качеството им на настойници на А. Кукушева излагат становище за тяхната неоснователност и молят съда да остави в сила обжалваното решение. Касационният жалбодател СОС, в качеството си на ответник по жалбата на КЗД в представено писмено становище и чрез процесуален представител в съдебно заседание изразяват становище за нейната основателност. Ответникът по касационните жалби Столична община (СО) чрез процесуален представител не взема становище по касационните жалби, а в хода по същество изразява становище, че атакуваното решение в частта му касаеща СО е правилно. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на подадените касационни жалби. Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Обжалваното решение е валидно и допустимо, но разгледано по същество в обжалваната му част е частично неправилно. Административното производство е образувано по подадена от Р. Кукушев и Е. Кукушева жалба, с вх. 44-01-72/29.04.2014 г., в която са изложени твърдения, че в качеството си на родители на А. Кукушева, която е лице със 100% увреждания, с чужда помощ и се нуждае от постоянни грижи, при кандидатстване за услугата Асистент за независим живот през месец януари 2014 г. установили, че непрекъснатото сменяне на критериите в Наредбата и несъобразяването им в редакцията, действала към този момент, с принципите в Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, ратифицирана от Република България и законовите изисквания е довело до дискриминиране на дъщеря им. По тази жалба КЗД образува преписка 287/2014 г., като приема, че в случая твърденията за дискриминация са по признак увреждане и конституира като страни Е. и Р. Кукушеви, в качеството им на сигналоподатели и като ответни страни СОС и СО. С постановеното по преписката решение 243/10.06.2015 г. съставът на КЗД, на който същата е възложена приема за установено, че ответниците на не са осъществили неравно третиране по смисъла на чл. 4 ЗЗДискр. ( без да уточнят спрямо кого) и са отхвърлили подадения сигнал от Кукушеви. След обжалване от Е. и Р. Кукушеви, с решение 24 от 03.01.2018 г., постановено по адм. дело 11812/2017 г. Административен съд София-град отхвърля жалбата срещу посоченото решение на КЗД, като в мотивите си приема, че в случая не е осъществена пряка дискриминация по отношение на А. Кукушева, тъй като са спазени изискванията на Наредбата. С решение 12023 от 26.08.2019 г., постановено по адм. дело 4599/2018 г., след обжалване от страна на Е. и Р. Кукушеви, тричленен състав на ВАС отменя посоченото по-горе решение на АССг вместо, което постановява ново, с което отменя решението на КЗД и изпраща делото като преписка на КЗД. В мотивите към решението си приема, че с решение 243/10.06.2015 г. по преписка 287/2014 г. КЗД приема за установено по отношение на А. Кукушева не е осъществено неравно третиране по смисъла на чл. 4 ЗЗДискр., но тя не е участвала в производството, тъй като не е конституирана като страна. В мотивите е посочено, че в случая Е. и Р. Кукушеви, при подаване на жалбата си до КЗД, упражняват както свои собствени права на лица, свързани с лице с увреждане, така и правата на поставената под пълно запрещение тяхна дъщеря А. Кукушева с искане да получат за себе си и за нея защита от твърдяната дискриминация, като подмяната на качеството на страните едва с акта, с който приключва административното производство, без да бъдат редовно уведомени съставлява процесуално нарушение. Констатирано е и още едно нарушение, а именно ограничаване предмета на доказване и формално обосноваване на извод за липса на дискриминация без да са събрани и анализирани всички относими доказателства. С оглед на констатираното са дадени указания на КЗД при новото разглеждане на делото да бъдат конституирани всички участници в производството и бъдат обсъдени всички оплаквания и събрани доказателства за тях, както и да бъде направен задълбочен анализ на правилата, по които се предоставя услугата и дали същите не съдържат прояви на непряка дискриминация спрямо лицата с увреждания и свързани с тях лица, върху които тази програма оказва пряко въздействие. С новопостановеното по преписка 287/2014 г. решение 435/17.07.2020 г., предмет на проверка за законосъобразност пред АССг, КЗД отново приема за установено, че СОС и СО не са извършили нарушение на Закона за защита от дискриминация и оставя без уважение инициативен документ с вх. 44-01-72/29.04.2014 г. и допълнения към нея с вх. 44-00-2585/06.06.2014 г.(?!), - т.е. жалбата на А. Кукушева, Е. Кукушева и Р. Кукушев. В акта са изложени мотиви, че с приетите в Наредбата правила спрямо жалбодателите не е осъществена дискриминация по признак увреждане по отношение на тримата жалбодатели, като обосновават този извод с недостига на средства по програмата и факта, че през втората половина от 2014 г. А. Кукушева е включена в нея, както и че по отношение на тримата жалбодатели не е осъществено неравно третиране. С обжалваното пред настоящата инстанция съдебно решение правилно и обосновано е прието, че обжалваният пред него административен акт е неправилен. Настоящият състав споделя напълно изводите му, че в случая административният орган при постановяване на акта си не е изпълнил в пълнота дадените му указания в решението на ВАС, при което извършеният анализ отново е непълен, въпреки дадените указания. Административният орган отново и въпреки указанията на ВАС е извършила преценка единствено относно извършена пряка дискриминация по признак увреждане спрямо подателите на жалбата, като липсват конкретни изводи относно извършване на непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 ЗЗДискр. Допълнително следва да бъде посочено, че не са изпълнени правилно дадените указания от страна на ВАС относно конституирането на страните. По делото няма спор, че лицето А. Кукушева е лице с увреждания, като същото е поставено под пълно запрещение и като неин настойник е определена Е. Кукушева, а като заместник настойник Р. Кукушев. Решаващият състав не е съобразил този факт, както и приложимите в случая разпоредба на чл. 5, ал. 1 и ал. 3 и чл. 3, ал. 2 от Закона за лицата и семейството, предвиждащ, че непълнолетните и пълнолетните, които поради слабоумие или душевна болест не могат да се грижат за своите работи, се поставят под пълно запрещение и стават недееспособни, като вместо тях и от тяхно име правни действия извършват техните законни представители родители или както е в конкретния случай настойници. При това е следвало да конституират като страни в производството Е. Кукушева и Р. Кукушев като жалбодатели, действащи в лично качество и в качеството им на настойници на А. Кукушева. Доколкото обаче двамата настойници са запознати с извършените процесуални действия, извършени с участието на недееспособната А. Кукушева и са нейни настойници настоящият състав намира, че така допуснатото процесуално нарушение не е довело до увреждане на интересите на това лице, при което следва да се приеме, че изводът в обжалваното решение, че при постановяване на административния акт, който е постановен от компетентен орган, в изискуемата се от закона форма не са допуснати съществени нарушения на производствените правила, обуславящи отмяната му на това основание. За пълнота на изложението, макар да липсват наведени касационни доводи за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила при постановяване на обжалваното пред настоящия състав съдебно решение, следва да бъде посочено, че то е постановено без в производството да бъдат конституирани участвалите административното производство, освен като настойници на А. Кукушева и в лично качество Е. и Р. Кукушеви. При това освен, че не е съобразено искането им в жалбата до КЗД, по която е образувано административното производство, не са съобразени и дадените задължителни указания в решение 120323 от 26.08.2019 г. по адм. дело 4599/2018 г. на ВАС и съответно липсва произнасяне дали спрямо тях е осъществено или нарушение на забраната за дискриминация. Спорът между страните е относно правилността на изводите на АССг относно правилното приложение на материалния закон. В обжалваното решение е прието, че макар с Наредбата да се цели изпълнението на мерките по чл. 11 във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 14 ЗЗДискр., задължаващи органите на държавната власт, обществените органи и органите на мастно самоуправление (какъвто е и СОС) да предприемат специални мерки в полза на лица или групи лица в неравностойно положение на основата на признаците по чл. 4, ал. 1 ЗЗДискр. с цел изравняване на възможностите им, доколкото и докато тези мерки са необходими, с въведените в Наредбата правила по отношение на А. Кукушева е осъществена непряка дискриминация. Настоящият състав споделя напълно тези изводи. При предоставяне на услугата Асистенти за независим и активен живот, която по определението по чл. 2, т. 1 от Наредбата е социална услуга за компенсиране на дефицита при пълнолетни лица с трайни увреждания и затруднения при активното им социално включване и в ежедневното обслужване за подпомагане на тяхната независимост и активност, в Наредбата се предвижда съгласно чл. 6, ал. 3, кандидат-ползвателите да бъдат включени в тази услуга, след класиране по реда на чл. 17. Тази разпоредба предвижда, че услугата се предоставя до изчерпване на предварително определените за това средства на лицата, получили сумарно най-много точки, след класиране в низходящ ред, съгласно броя точки в решението относно ползването на социалната услуга "Асистент за независим и активен живот" (Приложение 1.14). Предвидено е също класираните, но невключени като ползватели поради изчерпване на определените средства, да се вписват в листа на чакащите. В цитираното приложение кандидатите се оценяват по множество критерии, между които и социална активност трудова и учебна дейност, като съответно наличието на заетост, в различни форми и обучение в различни форми. Предвид целта на услугата по чл. 2, т. 1 от Наредбата, цитирани по-горе, въвеждането на тези критерии затруднява ползването на тази услуга именно лицата, които са с най-голяма необходимост от ползване на тази услуга - пълнолетни лица, с трайни увреждания, с липса на работоспособност, непозволяващи им да полагат труд или да се обучават, което от своя страна води до повишени затруднения за активното им социално включване, а също и в ежедневното обслужване за подпомагане на тяхната независимост и активност, тъй като същите именно поради тежестта на уврежданията си не полагат труд или съответно не се обучават и съответно имат най-големи затруднения за независим живот. В случая са налице двете предпоставки, обуславящи извод за осъществена непряка дискриминация 1. Налице е изискване, което се прилага към всички лица с увреждания, които са навършили 18-годишна възраст към момента на започване ползването на социалната услуга, които имат 90 % и над 90 % трайно намалена работоспособност с определена чужда помощ, притежаващи валидно решение на ТЕЛК или НЕЛК и са до определената в чл. 68, ал. 1 от Кодекса за социално осигуряване възраст за придобиване право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, с изключение на работещите по трудови и приравнени към трудовите правоотношения (лицата, които могат да кандидатстват в програмата, съгласно чл. 4, т.1 от Наредбата) да работят и/или учат и 2. Въведените критерии, които дават предимство на работещи и/или обучаващи се на практика поставят групата на лицата, попадащи в категорията по чл. 4, т. 1 от Наредбата, които не отговарят на тези допълнително поставени привидно неутрални критерии в особено неблагоприятно положение. Прилагането на тези привидно неутрални разпоредби е довело до различни последици за тази група уязвими лица, с посочения процент трайно намалена работоспособност в сравнение с тази, които отговорят на тези критерии. При това правилен и обоснован е изводът в обжалваното решение, че в случая е налице осъществена непряка дискриминация спрямо А. Кукушева, доколкото именно въведените посочени критерии в правилата за включване в програмата води до различни последици за тази група лица, за разлика от пряката дискриминация, при която следва да е налице по-неблагоприятно третиране в сравнение с третирането на лице в сходно положение. По изложените съображения настоящият състав намира, че в тази част решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Настоящият състав обаче счита, че неправилно в решението е прието, че осъществената в случая непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал.1 ЗЗДискр. е по признак увреждане, тъй като услугата изначално е насочена към лица с увреждания, но намаляването на точките при класирането по посочените по-горе два критерия, с които в случая се намаляват възможностите на лица е с оглед личното им положение на неработещи и неучещи да ползват посочената услуга. С оглед на това решението, в тази му част, следва да бъде отменено, като вместо него следва да бъде постановено ново, с което да бъде прието за установено, че в случая с посочените разпоредби на Наредбата е осъществена непряка дискриминация по отношение на А. Кукушева по признак лично положение, а в останалата му част решението следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото на касационните жалбодатели не следва да се присъждат претендираните разноски. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение