Решение № 17459 от 19.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9288/2019 г.

Решение № 17459 от 19.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9288/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Йордан Константинов Производството е по чл. 209 и сл. от АПК във вр. с чл. 185 и сл. от АПК. С решение № 7143 от 14.05.2019 г., постановено по адм. дело № 8989/2018 г. Върховния административен съд, тричленен състав на осмо отделение, е отменил ал. 2 от § 3 от преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 2 от 05.02.2018 г. за условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване, издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ. бр. 13 от 09.02.2018 г. като е осъдил Министерството на здравеопазването, София, пл. Света Неделя № 5, да заплати на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" гр. София, направените по делото разноски, възлизащи общо на 10 (десет) лв. и на Многопрофилна болница за активно лечение – Медицински комплекс "Свети Иван Рилски" ЕООД гр. Пловдив направените по делото разноски в размер на 2070 лв. Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба от министъра на здравеопазването, чрез процесуалния му представител юрисконсулт П. Денчева. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, осмо отделение, е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени процесуални нарушения и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В жалбата се излагат конкретни доводи в подкрепа на оплакванията. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на Върховния административен съд, осмо отделение, по адм. д. № 8989/2018 г. като неправилно и необосновано и вместо него да постанови друго такова, с което да оспорването като неоснователно. Ответните по касационните жалби Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" гр. София и Многопрофилна болница за активно лечение – Медицински комплекс "Свети Иван Рилски" ЕООД гр. Пловдив чрез своя процесуален представител вземат становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е процесуално допустима, а по същество е основателна. Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С решението си тричленният състав на Върховният административен съд, осмо отделение, е отменил ал. 2 от § 3 от преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 2 от 05.02.2018 г. за условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване, издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ. бр. 13 от 09.02.2018 г. Първоинстанционният съд е описал фактическата обстановка по приемане на въпросната наредба, след което е пристъпил към изграждане на своите изводи по законосъобразността на оспорената разпоредба. Прието е, че при постановяването на процесния подзаконов нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, тъй като не спазени изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА в приложимата за периода редакция. Систематизирани, мотивите на решаващия съд в тази насока се свеждат до следното: 1. Цитирана е въпросната норма на чл. 28, ал. 2 ЗНА, като е изведен извод, че съгласно същата мотивировката на проекта за нормативен акт следва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, за да може по този начин всички заинтересовани лица да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. 2. Съдът е възпроизвел в мотивите на съдебния акт приложените по делото мотиви на проекто-наредбата /стр. 3 от решението, л. 125 от делото/. 3. Анализирайки въпросните мотиви, съдът е приел, че те не съставляват релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като на първо място не посочват причините, които налагат приемане на оспорената разпоредба. Отбелязано е, че сочената причина - транспониране в националното законодателство на изискванията на Директива 2013/59/Евратом на Съвета от 05.12.2013 г. за определяне на основните норми на безопасност за защита срещу опасностите, произтичащи от излагане на йонизиращо лъчение, но в Директивата не се съдържа разпоредба, въвеждаща изискване за въвеждане на фабрично нова техника. На второ място е прието, че не се посочват целите, които се поставят с приемане на разпоредбата, а на трето място като несъстоятелни са определени мотивите относно финансовите и други средства, необходими за прилагане на разпоредбата. В тази насока са изложени аргументи, обосновани с това, че след като в страната финансирането на държавните и общинските лечебни заведения е свързано пряко или косвено с държавния бюджет, то няма как да се твърди, че въвеждането на новите изисквания няма да доведе до въздействие върху бюджетните разходи. Последният извод е мотивиран с разпоредби от нормативни актове – Закон за лечебните заведения, Постановление за изпълнение на държавния бюджет на Република България за 2018 г., Стандарт за финансово управление на държавните лечебни заведения. 4. Съпоставяйки посочените актове, съставляващи нормативната база за финансирането на лечебните заведения, и мотивите на проекта за наредба, тричленният състав е приел, че по същество в проекта няма извършен анализ на наличността и технологичните данни – например срока на годност на наличната медицинска апаратура в болничните заведения, поради което не се кога и какви финансови средства ще възникнат за лечебните заведения и какви разходи следва да бъдат извършени с цел постигане на новото нормативно изискване. Изложеното е квалифицирано като нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА, изискваща посочване на очакваните резултати от прилагането на разпоредбата. 5. На отделен ред първоинстанционният съд е изложил мотиви защо приема, че мотивите на проекта липсва анализ на съответствие на нормата с правото на Европейски съюз. На основание изложеното е направен извод, че липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество по законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с материално-правните норми, включително с чл. 3 ЗОАРАКСД и води до извод за незаконосъобразност. Констатираните нарушения на административно-производствените правила са квалифицирани като съществени, довели до нарушаване на основни принципи на административното производство – законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност. Предвид изложеното е направен краен извод за отмяна на цитираната разпоредба. Решението на тричленния състав е правилно и законосъобразно. В касационната жалба се правят оплаквания за неправилност на решението на първоинстанционния съд поради наличие на всички отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Навеждат се доводи, че неправилно е прието допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА относно мотивите за приемане на оспорената разпоредба, като на отделен ред се правят конкретни оплаквания за изводите на съда за всяка една от точките на чл. 28, ал. 2 ЗНА. По направените оплаквания настоящата съдебна инстанция съобрази следното: По делото няма спор относно фактическата обстановка, свързана с приемане на посочената Наредба № 2 от 05.02.2018 г. за условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване, издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ. бр. 13 от 09.02.2018 г. и същата правилно е възприета и възпроизведена от първоинстанционния съд. Спорът между страните се свежда до това дали при приемане на разпоредбата са спазени административно-производствените правила. По изложените по-горе мотиви решаващият съд е приел, че е допуснато нарушение на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА относно съдържанието на мотивите на законопроекта, поради което оспорената разпоредба следва да бъде отменена. Настоящата съдебна инстанция споделя този негов извод и го намира за обоснован на фактите по делото и при правилно тълкуване на закона. Нормата на чл. 28, ал. 2 ЗНА определя, че мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Наведените в касационната жалба оплаквания, че неправилно първоинстанционния съд е приел, че мотивите на първо място не съдържат причините, поради което се налага приемане на разпоредбата, не могат да бъдат споделени. В мотивите на проекта действително е посочено, че причините за приемане му е необходимостта от транспониране в националното законодателство на изискванията на Директива 2013/59/Евратом на Съвета от 05.12.2013 г. за определяне на основните норми на безопасност за защита срещу опасностите, произтичащи от излагане на йонизиращо лъчение. Могат да бъдат споделени и доводите на касатора, че характерът на Директивата изисква всяка държава членка да предприеме действия за постигане на целите на целите й, съобразявайки се с конкретните нормативни и фактически условия в съответната държава. В същото време обаче е вярно и това, че самата Директива не въвежда нормативно изискване след влизането й в сила да бъдат въвеждани в експлоатация единствено само фабрично нови технически изделия. По тази причина е нормално и логично да бъде изложена мотивирана обосновка кое точно обоснована въведеното нормативно изискване за въвеждане само на фабрично нова техника. Не могат да бъдат споделени и оплакванията на касатора, че първоинстанционният съд е излязъл от рамките на правомощията си и е извършил преценка по целесъобразност по отношение на финансовите и другите средства, необходими за прилагане на новата уредба. По същество изпълнението на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА в изготвените мотиви на проекта за нормативен акт се изразява в едно изречение в следния смисъл "Предложеният проект на акт няма да доведе и до пряко и/или косвено въздействие на държавния бюджет". Изложеното няма как да бъде възприето като изпълнение на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, нито пък да бъде квалифицирано като проявление на оперативната самостоятелност на издателя на акта, която да не може да бъде контролирана по съдебен ред. Дори само изложеното в жалбата, че за държавните и общинските медицински заведения съществува и друга възможност за финансиране на закупуването на подобни технически изделия, извън държавния бюджет, води до извод, че в мотивите на проекта няма извършен анализ на финансовите и другите средства, необходими за прилагане новата уредба. Наведените в жалбата доводи, свързани със становище на национален консултант по лъчелечение, биха били относими, ако въпросното становище е отразени в мотивите на проекта, а не последните да се изразяват в едно единствено изречение, което правилно е определено от първоинстанционния съд като неизпълнение на законово изискване към съдържанието на мотивите. Наведените в касационната жалба оплаквания, свързани с изводите на тричленния състав на ВАС за липса на извършен анализ за съответствие на оспорената разпоредба с правото на Европейския съюз /чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА/ не намират подкрепа във фактите по делото. Твърденият от касатора анализ се изразява в посочване на това каква е правната регламентация на подобен род отношение в някои държави членки на Европейския съюз, но не и анализ на съотношението на норми на европейското право с процесната разпоредба. На основание гореизложеното следва да бъде прието, че след като е стигнал до краен извод за допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, което обуславя необходимостта от отмяна на обжалваната разпоредба, тричленният състав на Върховния административен съд, осмо отделение, е постановил едно правилно съдебно решение, което при условията на чл. 221, ал. 2 АПК следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора Министерство на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на ответното по касация сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" гр. София, направените по делото разноски за настоящата инстанция в размер на 500 лв., съгласно представения списък с разноски и доказателства за тяхното извършване. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,