Решение № 14015 от 28.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7238/2013 г.

Решение № 14015 от 28.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7238/2013 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. С решение № 4612 от 03.04.2013 г., постановено по адм. д. № 12495/12 г. Върховният административен съд, четвърто отделение, е отменил решение № Ц - 33 от 14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиранe, с което са определени, считано от 18.09.2012 г., временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на "Енергийният системен оператор"-ЕАД, "ЕВН България електроразпределение"-АД, "Енерго про мрежи"АД, "ЧЕЗ разпределение България"- АД, които да бъдат заплащани ежемесечно, в зависимост от присъединяването към съответната мрежа, от производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, в частта по раздел II, т. 2 по отношение на фотоволтаични централи, чиито преференциални цени са определени с решение № Ц - 10/30.03.2011 г. - ЕЦ с фотоволтаични модули над 5 kWp - 139,82 MВтч., по жалба на "Девня солар" ЕАД - гр. Девня, представлявано от изпълнителния директор Александър Димитров . С решението Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е осъдена да заплати на "Девня солар" - ЕАД- разноски по делото в размер на 50 лв. Срещу постановеното решение е подадена касационна жалба от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране - гр. София, представлявана от председателя Евгения Харитонова. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, е неправилно поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени процесуални нарушения и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, и вместо него постанови друго такова, с което да потвърди решение № Ц - 33/14.09.2012 г. на ДКЕВР. Срещу постановеното решение е подадена касационна жалба и от "Енерго про мрежи" - АД, чрез процесуалния представител адв. Стефан Цакова. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, е неправилно поради нарушение на материалния и процесуалния закон, както и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение и вместо него постанови друго такова, с което да отхвърли жалбата и потвърди обжалваното решение № Ц - 33/14.09.2012 г. на ДКЕВР. Ответното по касационните жалби дружество "Девня солар"-ЕАД не е взело становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационните жалби са процесуално допустими, а по същество и двете са основателни и следва да бъдат уважени. Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното: Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежни страни и са процесуално допустими. Разгледани по същество и двете са не основателни. С решението тричленният състав на ВАС, четвърто отделение, е отменил решение № Ц - 33 от 14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиранe, с което са определени, считано от 18.09.2012 г., временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на "Енергийният системен оператор" - ЕАД, "ЕВН България електроразпределение" - АД, "Енерго про мрежи"АД, "ЧЕЗ разпределение България"- АД, които да бъдат заплащани ежемесечно, в зависимост от присъединяването към съответната мрежа, от производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, в частта по раздел II, т. 2 по отношение на фотоволтаични централи, чиито преференциални цени са определени с решение № Ц - 10/30.03.2011 г. - ЕЦ с фотоволтаични модули над 5 kWp - 139,82 MВтч., по жалба на "Девня солар" ЕАД - гр. Девня. По въпросът за допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с нарочно определение от 16.01.2013 г./л. 38 - 39 от делото/, но независимо от това мотивите на това определение са възпроизведени и в мотивите на решението /стр. 2 - 3 от същото/. Систематизирани мотивите в тази насока се свеждат до следното: 1.жалбоподателят "Девня солар" -ЕАД се легитимира като "ползвател на мрежата" по смисъла на § 1, т. 41, б. "а", първата алтернатива от ДР на ЗЕ, като той притежава и качеството на "производител" на електрическа енергия от възобновяеми източници според т. 46 от § 1; 2. постановеното решение на ДКВР засяга непосредствено правния му интерес, тъй като с него е определена временната цена за достъп до електропреносната или електроразпределителната мрежи, която той трябва ежемесечно да заплаща на дружеството, с което е сключил договор за присъединяване към електроразпределителната мрежа като ползвател на мрежата, по която ще се осъществява преноса на произведената от него електрическа енергия по регулирани цени от регулаторния орган; 3. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията, ТР № 21 от 26.10.1995- на Конституционния съд, правният интерес от оспорването трябва да е пряк, личен и непосредствен, от което следва, че с определянето на временна цена за достъп до електроразпределителната мрежа се засягат пряко, непосредствено и лично правата на жалбоподателя, защото за него се създава ежемесечно задължение да заплаща цена за достъп; 4.Аргументи за допустимост на жалбата могат да бъдат изведени и от чл. 37, § 16 и 17 от транспонираната с § 1а от ДР на ЗЕ Директива 2009/72/ЕС, според които /§ 16/ решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани и обосновани и подлежат на съдебен контрол, а според § 17 държавите членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, чрез които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. По изложените мотиви е изграден краен извод, че "Солар Девня"-ЕАД има правен интерес да оспорва решение № § 33/2012 г. в посочената част и жалбата се явява процесуално допустима. След това на стр. 3,4 и 5 от решението е възпроизведена фактическата обстановка по издаване на оспореното решение, след което съдът е пристъпил към разглеждане на възраженията на жалбоподателя. На първо място като неоснователни са приети възраженията за нищожност на обжалваното решение. Отбелязано е, че същото е издадено от компетентен орган, на който са възложени функции по регулиране на дейности в енергетиката - чл. 10 от ЗЕ, а с чл. 21, т. 8 е предоставено правомощие да осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в ЗЕ, а в разделът за ценово регулиране законодателят е посочил, че на регулиране от комисията подлежат и цените, в това число за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежа, като са цитирани съответните разпоредби в тази насока. На база на това е прието, че процесното решение е издадено в изискуемата от закона писмена форма, поради което са неоснователни възраженията поради липса на компетентност и форма. Тричленният състав е приел за основателни възраженията в жалбата относно допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Като нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК е квалифицирано обстоятелството, че административният орган не е посочил фактическите основания за издаване на акта, въз основа на които да бъде проверено определянето на "временни цени" за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежи от производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, като липсва съдържание на фактическата част, въз основа на което да се извърши контрол за законосъобразност при формиране на цената. Отбелязано е, че посочването на законови норми като правни основания за определяне на временни цени - чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, чл. 84, ал. 2 и § 197 от ПЗР на ЗЕ не изпълнява изискването за излагане на фактически основания. Възпроизвеждайки посочените разпоредби съдът е стигнал до извод, че на датата, на която е подадено заявлението от заинтересованата страна за определяне на цени за достъп - 13.09.2012 г. не е бил настъпил правопораждащия факт - изтичане на двумесечния срок по § 197, ал. 2 от П3Р на ЗЕ за възникване на правото на оператора на електроразпределителна и/или електропреносна мрежа да сезира ДКЕВР за определяне на условията за достъп до сключването на договор и следователно при започване на административното производство не е възникнало правото за сезиране на регулатора оператора и последният не е извършил проверка по чл. 27, ал. 1, т. 6 от АПК във вр. с чл. 13, ал. 6 от ЗЕ относно наличието на специалните условия по § 197 от ПЗР на ЗЕ. Тричленният състав е обсъдил и това, че операторите на електропреносни и електроразпределителни мрежи са сезирали ДКЕВР с искане основано на чл. 84, ал. 2 от ЗЕ и § 197, ал. 2 от ПЗР на същия закон цената да бъде определена при условията на чл. 32, ал. 4 от ЗЕ /временни цени/ с оглед на необходимостта от допълнително време за събиране на цялостна информация в рамките на процедурата по утвърждаване на цени съгласно Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/, като заявителите не са представили документи, обосноваващи образуването на цени за достъп. Съдът е акцентирал и на обстоятелството, че в доклада на експертите на ДКЕВР и в мотивите на оспореното решение е посочено, че цената за достъп включва разходите, които се предизвикват във връзка с управление на мрежата и се отнасят към дейността на цялостно управление и администриране на електроенергийната система, в т. ч. разходи свързани с диспечиране, подстанции, средства за търговско измерване, отчитането им, други административни разходи и разходи с общо предназначение за съответната мрежа, като в същото време липсват фактически данни за относимите разходи, като такива не са посочени и представени в хода на процеса. Отбелязано е и това, че не са ангажирани доказателства относно начина на определяне на временните цени като относителен дял от определените от комисията преференциални цени за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници в съответствие с размера и структурата на преференциалната цена и измененията на инвестиционните разходи, като никъде в решението не са изложени тези данни, за които в мотивите се твърди, че са служебно известни на комисията. Липсата на данни е квалифицирано от тричленния състав като препятстващо защитата на адресатите на акта и осъществяването на съдебен контрол на оспорения административен акт. На стр. 9 от решението /л. 89 от делото/ първоинстанционният съд е разгледал правната рамка, при наличие на която ДКЕВР може да определи т. н. "временни цени" за достъп. Съпоставяйки правния режим с фактите по делото е изграден извод, че ДКЕВР не е установила неизпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ операторите на съответните мрежи в едномесечен срок преди подаване в комисията на заявление за утвърждаване на нови цени, да оповестят в средствата за масова информация предложението си за утвърждаване на нови цени. Липсата на оповестяване е възприето като препятстване участието на заинтересовани лица по смисъла на чл. 26 от АПК, какъвто е жалбоподателят, като ДКЕВР е допуснала и други съществено нарушение, като е провела закрито заседание, отбелязано в протокол № 158 от 14.09.2012 г., което е в противоречие с императивното изискване на чл. 13, ал. 3, т. 2 от ЗЕ. Отклонението от посоченото законово изискване е квалифицирано като лишаване от възможност на заинтересованите страни, адресати на акта, да участват в производството и да изразят становище в съответствие с чл. 34, ал. 1, т. 1 - 3 от АПК във вр. с чл. 13, ал. 6 от ЗЕ, като в тази връзка в нарушение на чл. 35 от АПК ДКЕВР не е изяснила всички факти и обстоятелства за определяне на цените за достъп, или е допуснала съществено нарушение на съдопроизводствените правила. На стр. 10 и сл. от мотивите /л. 89 - 90 от делото/ съдът е изложил позицията защо приема за основателни и оплаквания, че оспореното решение е постановено в противоречие с материалния закон. Възпроизвеждайки отново правните разпоредби, определящи механизма на определяне на цените за достъп до съответните електроразпределителни и електропреносни мрежи е прието, че в нарушение на чл. 23 от ЗЕ комисията не се е ръководила от общите принципи за предотвратяване и недопускане на ограничаване или нарушаване на конкуренцията на енергийния пазар, осигуряване на баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и между видовете клиенти, тъй като е определила в административното производство цените за достъп без участие в него на адресатите на акта - производители на електрическа енергия от ВЕИ.. Прието е още, че комисията не се е ръководила и от изискванията на чл. 31, т. 1 от ЗЕ цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин. Съдът е квалифицирал определянето на размера на цените с оглед на датата на присъединяване към съответната мрежа и на база на определените преференциални цени с различни решения като създаване на неравнопоставеност между отделните адресати на решението. Предвид на гореизложеното е направен краен извод за неправилност на оспореното решение на ДКЕВР, което следва да бъде отменено в посочената му част. Решението на тричленния състав на ВАС е правилно и законосъобразно. И в двете касационни жалби се правят оплаквания за наличие на всички отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излагат се доводи както за неправилност на изводите на тричленния състав както за допустимост на жалбата, така и за изводите му за допуснати нарушения на административно-производствените правила и нарушение на материалния закон. Основните оплаквания и в двете касационни жалби са свързани с изводите на тричленния състав за допустимостта на жалбата на "Девня солар"-ЕАД. Излагат се аргументи, че за дружеството не съществува пряк и непосредствен интерес от обжалване на решение № Ц - 33/14.09.2012 г., че по този въпрос има трайно установена съдебна практика, че с въпросното решение са определени временни цени, което е част от процедурата по определяне на постоянни цени, поради което решението съставлява междинен акт, който не подлежи на обжалване. По така направените оплаквания настоящата инстанция съобрази следното: Изводите на тричленния състав за допустимост на жалбата се споделят изцяло от настоящата инстанция и не следва да бъдат преповтаряни. Те са в съответствие с разпоредбите на чл. 37, § 16 и 17 от транспонираната с § 1а от ДР на ЗЕ Директива 2009/72/ЕС, според които разпоредби решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани и обосновани и подлежат на съдебен контрол, а държавите членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, чрез които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. Това означава, че въпросните норми разширяват кръга на субектите, които имат право да оспорват решенията на регулаторния орган, които ги засягат и оставянето на жалбата им без разглеждане като процесуално недопустима би накърнило съществено тяхното право на защита. В случая става въпрос за правото на защита на една по-особена категория стопански субекти, които имат не само статут на потребители на електропреносни и електроразпределителни мрежи, а и на производители на електрическа енергия, чиято цени също се определя от регулаторния орган и реализацията на която енергия е невъзможно без използването на електропреносни и електроразпределителни мрежи. Не може да бъде споделени и доводите на касаторите, основани на чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, че решението за определяне на временни цени съставлява междинен акт по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК. По силата на чл. 32, ал. 4 от ЗЕ ДКЕВР определя временни цени, които действат до определянето на окончателни такива. От това обаче не следва, че актът, с който се определят временните цени, няма характер на индивидуален административен, доколкото същият създава права и задължения за неговите адресати. Косвено подкрепа в тази насока е и обстоятелството, и че към настоящия момент няма определени окончателни цени от типа на процесните, т. е. т. н. "временни цени" действат за не-малък период от време, поради което не може да се приема, че актът за тяхното определяне е само междинен акт от процедурата по определяне на окончателни цени, който няма свое собствено битие. Неоснователни са и оплакванията на касаторите, свързани с изводите на първоинстанционния съд за допуснати нарушения на административно производствените правила при постановяване на оспореното решение, както и за допуснато нарушение на материалния закон. Изводите на първоинстанционния съд относно това, че оспореният акт на ДКЕВР не притежава мотиви, което по същество е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК и лишава съдът от възможност да провери правилността му, са правилни и обосновани. От внимателния прочит на въпросното решение № Ц - 33/2012 се установява, че на стр. 1 и 2 от същото се съдържат общи изречения, изброяване на правни разпоредби, описание на подадените заявления и прочие, но няма конкретни мотиви по какви критерии и въз основа на какви данни се определят временните цени за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежа. Обстоятелството, че в мотивите е посочено, че "при определянето на тези цени следва да се използват служебно известни данни, например представената отчетна информация от дружествата, изисквана от лицензиантите информация във връзка с осъществяване на лицензионната им дейност, така и други официални източници" не може да бъде разглеждано като мотиви, тъй като въпросните данни никъде не са упоменати в решението и по какъв начин са послужили за определяне на временните цени. Тези изводи не се променят от обстоятелството, че решението е постановено при условията на т. н. "оперативна самостоятелност", тъй като и в тази хипотеза административният акт следва да притежава свои мотиви, на база на които при оспорване да бъде проверено дали органът е спазил изискването за законосъобразност на акта, както и от това, че законодателят е предвидил механизъм, по силата на който при наличие на отклонение между временните и окончателните цени, комисията да вземе решение за прилагане на подходящи компесаторни мерки. Допуснатото нарушение на административно производствените правила е съществено, тъй като е довело до определяне на временна цена по произволен, необоснован и непрозрачен начин, в нарушение на принципите на Закона за енергетиката /и изброени от самия касатор ДКЕВР в жалбата/. Същото само по себе си е основание за отмяна на акта без спорът да бъде разглеждан по същество. Липсата на законово разписана процедура за определяне на временни цени не освобождава регулаторния орган от задължение да спазва основните принципи при определяне на цени в областта на енергетиката, както и тези при издаване на индивидуални административни актове, заложени в АПК/глава втора/. Неоснователни най-накрая са и оплакванията, свързани с констатациите на първоинстанционния съд, че оспореното решение е издадено в противоречие с материалния закон. Неспазването на основните принципи на ЗЕ за начина на определяне на цените за достъп, както и допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила правилно е квалифицирани от тричленния състав като нарушение и на материалния закон. Едно от основните условия при определяне на цените, които се дължат от потребители и производители на енергийните предприятия, въведено в чл. 31, т. 2 ЗЕ, е обвързването им с икономически обоснованите разходи за дейността на последните. В тази връзка е съобразено, че в текста на решението на ДКЕВР е вписано декларативно, че цените са "изчислени като относителен дял от определените от комисията преференциални цени за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници, при съобразяване на размера и структурата на преференциалната цена и изменението на инвестиционните разходи", но в преписката липсват доказателства за размера на "относителния дял" от определените преференциални цени за производство на електрическа енергия, както и за "размера и структурата на преференциалните цени и изменението на инвестиционните разходи". Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че решението на тричленния състав на четвърто отделение на Върховния административен съд не страда от пороците, твърдяни в касационните жалби на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и "Енерго про мрежи" - АД и при условията на чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,