Решение № 6520 от 19.6.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция Митници, чрез пълномощника му, срещу решение 640 от 12.05.2022 г., постановено по адм. д. 2801/2021 г. от Административен съд - Бургас (АС-Бургас), с което е отменена негова заповед 4640/03.12.2021 г., с която на А. Иванова е наложено дисциплинарно наказание уволнение на основание чл. 97, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) за извършени нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл и е прекратено служебното й правоотношение. В касационната жалба и писмени бележки са развити доводи, че решението е постановено при неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се неговата отмяна и да бъде потвърдена заповедта за уволнение. Претендира се присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Прави се възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна. Ответната страна - А. Иванова, в отговор на касационната жалба излага доводи за нейната неоснователност и моли същата да бъде отхвърлена. Претендира разноски за касационното производство. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното: Касационната жалба е депозирана в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Производството пред Административен съд - Бургас е образувано по жалба, подадена от А. Иванова против заповед 4640/03.12.2021 г., издадена от директора на Агенция Митници, с която на жалбоподателката, в качеството й на държавен служител началник на МП II ниво, МП Царево, ТД Митница Бургас, е наложено дисциплинарно наказание уволнение на основание чл. 97, ал. 1 от ЗДСл за извършени нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл и е прекратено служебното й правоотношение. С обжалваното решение съдът от първата инстанция е отменил оспорвания административен акт и е присъдил разноски в полза на А. Иванова. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна за безспорно установено следното: Между органа по назначаването и Иванова е съществувало служебно правоотношение, като до 31.05.2021 г. жалбоподателката А. Иванова е заемала длъжността началник на Митнически пункт II ниво Пристанище Бургас-център в ТД Южна Морска, а от 01.06.2021 г. същата е започнала да изпълнява длъжността началник на МП Царево в ТД Южна Морска. Жалбоподателката като митнически служител е участвала в курсове за повишаване на квалификацията си, владее английски език, като работата й винаги е била оценявана високо /в повечето случаи изпълнението на служебните й задълженията е било над изискванията/. За изключителен принос при изпълнение на задълженията си Иванова е била многократно награждавана. С резолюция от 21.07.2021 г. директорът на Агенция Митници е разпоредил извършване на проверка спрямо Иванова по повод данните, съдържащи се в Докладна записка с peг. 32-228113/16.07.2021 г. на директора на ТД Южна морска (ТД Митница Бургас, считано от 31.07.2021 г.) с цел изясняване на фактите и обстоятелствата относно създадената организация за митнически контрол и надзор върху подлежащите на обмитяване стоки и последващ контрол върху митнически оформени стоки в МП Пристанище Бургас Център от жалбоподателката за периода от 01.06.2019 г. до 31.05.2021 г. Проверката е извършена на място в ТД Митница Бургас от служители в държавен Инспекторат по чл. 46 от Закона за администрацията в Агенция Митници. В хода на проверката служителите от Инспектората в "Агенция Митници са събрали писмени обяснения от митническите служители в МП Пристанище Бургас център по конкретно зададени въпроси, имащи отношение към случая, както и копия на документи, относими към изложеното в докладната записка на директора на ТД Митница Бургас. Иванова е предоставила писмени обяснения пред проверяващия екип. Резултатите от проверката са обективирани в Доклад с рег. 32-327997/15.10.2021 г. За периода 01.06.2019 г. до 31.05.2021 г. е било установено наличие на висок риск от занижаване на митническата стойност на 200 броя автомобила, поставени под режим допускане за свободно обращение в МУ с код BG001007, както и във всички митнически учреждения, поставяли под режим допускане за свободно обръщение автомобили от позиция КН 8703. Използвани са данни от Доклад с peг. 32-208102/30.06.2021 г., съдържащ обобщен анализ на данните в МД за режим допускане за свободно обръщение и за режим транзит за стоки от позиция КН 8703, с държава на изпращане САЩ и Канада. Служителите от Инспектората са установили при проверката, че в периода 01.06.2019 г. до 31.05.2021 г. Иванова, в качеството й на началник на МП II ниво в ТД Южна морска, не е запознала всички служители от повереното й МУ с резултатите от извършения последващ контрол по чл. 48 от Регламент (ЕС) 952/2013 и чл. 84, ал. 1, т. 1 от Закона за митниците (ЗМ) на митническите декларации, свързани с вноса на електрически велосипеди, класирани в кодове по ТАРИК 871160 10 00 и 871160 90 10 от КНР, обективирани в Доклад за служебно ползване BG001000/2/1/05.11.2020 г. с peг. 32-324182/05.11.2020 г. Съставеният доклад за служебно ползване от извършения последващ контрол е бил одобрен с резолюция на директора на ТД Южна морска на 05.11.2020 г. и предоставен със служебна бележка с peг. 32-325364/06.11.2020 г. на Иванова - началник на МП Пристанище Бургас център, за предприемане на действия по компетентност във връзка с направените в него предложения. Не е указан срок за изпълнение. В Доклад с рег. 32-327997/15.10.2021 г. също е отразено, че държавната служителка не е предприела никакви организационни и контролни мерки за недопускане на констатираните в служебния доклад проблеми, в резултат на което впоследствие в това МУ са оформени още общо 10 броя МД, без да бъдат предприети допълнителни контролни действия по тях. В Доклад с рег. 32-327997/15.10.2021 г. е формиран краен извод, че Иванова е нарушила служебните си задължения, регламентирани в т. V.1, V.4, V.9 и V.22 от подписаните от нея на 03.03.2019 г. и 17.02.2020 г. длъжностни характеристики за длъжността началник на митнически пункт II ниво, МП Пристанище Бургас център. Прието е, че не е изпълнила точно и с нужния висок професионализъм възложените й задачи, не е защитила икономическите интереси на страната и на Европейския съюз, не е следвала поведение, което създава увереност у органа, чиято дейност подпомага, че може да й се довери и да разчита на нея, не е спазила основен принцип за изпълнение на държавна служба, а именно - принципа на отговорност, Иванова е нарушила етичните норми за поведение, регламентирани в т.11 от Кодекса за поведение на митническия служител, утвърден със Заповед ЗМФ-109/09.02.2016 г. на министъра на финансите, чл. 5, ал. 2 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, приет с ПМС » 126/11.06.2004 г., отменен с ПМС 57/02.04.2020г., чл. 2, т. 6 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, приет с ПМС 57/02.04.2020 г., в сила от 09.05.2020 г., нарушила е чл. 21, ал. 1 и чл. 28, ал. 1 от ЗДСл, и чл. 17, ал. 1, т. 5 от ЗМ деяния, съставляващи дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 (неизпълнение на служебните задължения) и т. 5 от ЗДСл (неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация). Проверяващият екип е направил предложение да бъде образувано дисциплинарно производство срещу служителката. С уведомително писмо с peг. 32-328054/15.10.2021 г. Иванова е била информирана, че срещу нея има открита процедура за ангажиране на дисциплинарната й отговорност, поканена е да се запознае с материалите по Доклад с peг. 32-327997/15.10.2021 г. на 21.10.2021г. в 12.00 часа и да се яви на същата дата в 15.00 часа, за да бъде изслушана от директора на Агенция Митници и даде писмени обяснения по смисъла на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Видно от Протокол П-89/32-334788/21.10.2021 г., подписан от уволнената служителка, на 21.10.2021 г. същата се е запознала с Доклад с peг. 32- 327997/15.10.2021 г., както и с материалите, приложени към него. След това, на същата дата е била изслушана от дисциплинарно-наказващия орган (ДНО) и й е бил даден срок до 17.30 часа на 22.10.2021 г. да даде писмени обяснения. Такива са били представени в срок (с рег. 32-336444/22.10.2021 г.). С оглед констатираните в Доклад с peг. 32-327997/15.10.2021 г. дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл и въз основа на Заповед ЗАМ-1761/32-340505/27.10.2021 г., издадена от директора на Агенция Митници, е било образувано дисциплинарно дело от Дисциплинарен съвет, назначен със Заповед ЗАМ-489/32-84532 от 20.03.2019 г., изменена със Заповед ЗАМ-1882/370336/20.12.2019 г., Заповед ЗАМ-780/32-142947/20.05.2020 г., Заповед ЗАМ-1755/32-338267/18.11.2020 г. и Заповед ЗАМ-826/32-202973/25.06.2021 г. на директора на Агенция Митници. С Докладна записка с peг. 32-354108/08.11.2021 г. председателят на Дисциплинарния съвет в Агенция Митници е предоставил Протокол от проведеното на 08.11.2021 г. заседание на Дисциплинарния съвет в Агенция Митници" по дисциплинарно дело 6/2021 г., образувано срещу служителката, в който се съдържа становището на съвета относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на дисциплинарно наказание, съответстващо на извършеното нарушение. С писмо с peг. 32-356043/09.11.2021 г. директорът на Агенция Митници е поканил Иванова да се запознае с Докладна записка с peг. 32-354108/08.11.2021 г. и с приложения към нея протокол от проведеното на 08.11.2021 г. заседание на Дисциплинарния съвет на Агенция Митници. На 12.11.2021 г. служителката се е запознала с докладната записка от 08.11.2021 г. и с приложения към нея протокол от заседанието на Дисциплинарния съвет на Агенция Митници", съдържащ становището на съвета по Дисциплинарно дело 6 по описа за 2021 г. На същата дата - 12.11.2021 г., на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, Иванова е била изслушана от ДНО и й е бил указан срок за представяне на писмени обяснения, видно от Протокол П- 107/32-361149/12.11.2021 г., подписан от лицето. На 15.11.2021 г. Иванова е представила писмени обяснения, с peг. 32-363903/15.11.2021 г. ДНО е приел, че писмените обяснения на дисциплинарно наказаната служителка не съдържат факти, обстоятелства и доказателства, които да я освободят от дисциплинарна отговорност. Приел е становището на Дисциплинарния съвет, че установените от Инспектората в Агенция Митници дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл. са извършени в периода от 12.11.2020 г. до 31.05.2021 г. виновно, поради което е издал Заповед 4640/03.12.2021 г., с която е наложил на държавната служителка дисциплинарно наказание уволнение на основание чл. 90, ал.1, т. 5 от ЗДСл. При така установената фактическа обстановка, съдът от първата инстанция е приел, че оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган съгласно чл. 92 от ЗДСл и в предвидената от закона писмена форма, съдържаща реквизити, установени в чл. 97, ал. 1 от ЗДСл и фактически и правни основания за издаването й. Съдът е счел, че заповед 4640/03.12.2021 г. е издадена в нарушение на процедурата по налагане на дисциплинарно наказание, регламентирана в ЗДСл и при неправилно приложение на материалния закон. На първо място административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена в двумесечния преклузивен срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, но по отношение на едно от вменените на Иванова нарушения (а именно Иванова не е запознала всички служители от повереното й МУ с резултатите от извършения последващ контрол, обективирани в Доклада за служебно ползване BG001000/2/1/05.11.2020 г. с peг. 32-324182/05.11.2020 г., както и че не е предприела никакви организационни и контролни мерки за недопускане на констатираните в този доклад проблеми, в резултат на което впоследствие в това МУ са оформени още общо 10 броя МД, без да бъдат предприети допълнителни контролни действия по тях) заповедта е била издадена, след като е изтекъл установеният в същата разпоредба едногодишен срок. На следващо място съдът е изложил съображения, че двете деяния, за които е наложено конкретното наказание, са общо квалифицирани като дисциплинарни нарушения на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл, но не са индивидуализирани в достатъчна степен, тъй като не е посочена тежестта на всяко от тях и формата на вината на жалбоподателката при извършването им. Не е определено наказание за всяко от тях поотделно, а е наложено едно общо наказание. Не са взети предвид цялостното поведение на служителката, служебните й качества и наградите й. Поради липсата на мотиви в тази насока не става ясно дали съвкупността от двете деяния или извършването на всяко от тях поотделно предпоставя налагането на най-тежкото наказание уволнение, с което е нарушено правото на защита на Иванова и е възпрепятстван съдебният контрол за законосъобразност на акта. По този начин, според първоинстанционния съд, ДНО е допуснал нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл, представляващо самостоятелно основание за отмяна на издадената заповед като незаконосъобразна. Съдът е констатирал също така, че предоставените от ДНО срокове за писмени обяснения са изключително кратки и липсват доказателства на служителката да са задавани конкретни въпроси във връзка с вменените й нарушения, поради което не са удовлетворени изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. По съответствието на процесната заповед с материалния закон АС-Бургас е приел за недоказано по несъмнен начин Иванова да е извършила вменените й дисциплинарни нарушения. Съдът е формулирал извод, че периодът, за който в заповедта за уволнение се твърди извършване на двете нарушения е по-тесен от периода на извършваната спрямо Иванова проверка, резултатите от която са обективирани в два доклада, като ДНО не е конкретизирал кои точно от анализираните в тези доклади факти са взети предвид като относими и доказващи бездействието на жалбоподателката именно в периода от 12.11.2020 г. до 31.05.2021 г. Прието е, че от писмените доказателства по делото, в т. ч. от показанията на митническите служители в МП Пристанище Бургас и на дисциплинарно-наказаната служителка, дадени в хода на проверката от Инспектората, не се установява да са били налице неотчетени от Иванова индикации за деклариране на автомобилите със занижена митническа стойност. Изискванията за извършване на допълнителни проверки относно вида и състоянието на автомобили при декларирането им за режим допускане за свободно обръщение, както и регионален рисков профил за автомобили със съмнения за занижена митническа стойност, изпратени от САЩ и Канада, не са били въведени в периода 12.11.2020 г. до 31.05.2021 г. Иванова е давала на подчинените си указания за извършване на стриктен митнически контрол, спазване на митническото законодателство и съответно тя да бъде уведомявана при констатирани нарушения. По делото липсват данни да са възникнали каквито и да е съмнения относно някои от декларираните елементи за определяне на МС по проверените МД, оформени в процесния период в МП. Не може да бъде вменено във вина на наказаната митническа служителка наличието на завишен риск от занижаване на МС на автомобилите, като резултат от бездействието на същата и занижен контрол от нейна страна. Този извод е формиран неоснователно единствено въз основа на данните за обявени продажни цени на автомобилите на електронната страница www.autoauction.io, без да е изследвано и без да събрани доказателства, че това са действително платените цени по реално осъществени сделки за покупко-продажби на автомобилите с цел износ с местоназначение в Република България. По отношение на нарушението, свързано с вноса на електрически велосипеди, изразяващо се в бездействие не е запознала всички служители от повереното й МУ с резултатите от извършения последващ контрол, обективирани в Доклад за служебно ползване BG001000/2/1/05.11.2020 г. с peг. 32-324182/05.11.2020 г., съдът от първата инстанция е приел, че за Иванова не е съществувало подобно служебно задължение, за неизпълнението на което служителката би могла да бъде наказана. Съдът е направил извод, че жалбоподателката е предприела действия по отстраняване на проблемите, засегнати в доклада за служебно ползване. Също така обстоятелството, че от митническите служители не са били изискани допълнителни документи относно истинността на фактурите, административният съд е приел, че не може да се вмени във вина на Иванова, доколкото не може да се приеме категорично, че последната е имала такова задължение. Решението е валидно, допустимо и правилно. Първоинстанционният съд е обсъдил въведените от жалбоподателката обстоятелства, на които се основава оспорването въз основа на представените от органа и събраните по делото доказателства. В обжалваното решение е налице пълно изложение относно установените по делото фактически положения, релевантни за спора, като към установените фактически положения е извършена правилна преценка относно приложението на закона. При надлежно и изключително подробно установената фактическа обстановка административният съд е извел единствено правилния и логичен извод за незаконосъобразност на оспорвания административен акт. Настоящата инстанция споделя както фактическата обстановката, така и мотивите на първоинстанционния съд относно констатираните нарушения на процесуалния закон и на основание чл. 221, ал. 2, изр. второ препраща към тях, без да се налага да ги преповтаря в своето решение. Правилно в съдебното решение е прието, че заповедта е постановена в двумесечния срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Неоснователно е възражението на касатора, че бездействието, свързано с непредприемане на действия съобразно Доклад за служебно ползване BG001000/2/1/05.11.2020 г. с peг. 32-324182/05.11.2020 г., е продължаващо и към момента на проверката, приключила с доклад рег. 32-327997/15.10.2021 г. на ръководителя на Испектората и респективно осъществяването му в продължителен период от време осуетява изтичането на установения в чл. 94, ал. 1 от ЗДСл двумесечен срок. В този смисъл не може да се сподели и становището на прокурора по делото (нарушенията на бездействие се считат за довършени от момента на преустановяване на бездействието). При доказана липса на определен срок за изпълнение, задължението е подлежало на незабавно изпълнение, поради което се споделя изводът на АС-Бургас, че за дата на извършване на визираното нарушение на служебната дисциплина в случая следва да се счете 06.11.2020 г., следователно при съобразяване на нормата на чл. 94, ал. 3 от ЗДСл, заповедта е издадена на 03.12.2021 г., което е след изтичане на едногодишният срок по чл. 94, ал. 1 ЗДСл. Правилен е изводът на съда, че е нарушена разпоредбата на чл. 91 ЗДСл, тъй като от доказателствата по делото не се установява ДНО да е извършил дължимата преценка при определяне на вида и тежестта на наложеното наказание, с оглед на тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите и цялостното поведение на държавния служител. Целта на правилото е да се налагат по-строги наказания за служители, които не за първи път нарушават своите задължения, съответно да се налагат по-леки наказания на служителите, които винаги надлежно са изпълнявали своите задачи и имат високи професионални постижения. Обстоятелството, че декларативно е заявено, че тези обстоятелства са съобразени не води до обратен извод. В акта просторно са изложени констатации за поставяне на стоки под режим допускане за свободно обращение на автомобили от две позиции в МП Пристанище Бургас център и относно внос на електрически велосипеди, класирани в кодове по ТАРИК 871160 10 00 и 871160 90 10 от КНР в периода 01.06.2019 г. до 31.05.2021 г., но не става ясно какви са конкретните деяния на Иванова, извършени в периода 12.11.2020 до 31.05.2021 г., с който е нарушила служебната дисциплина и правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, с посочване съответната тежест на всяко от тях и формата на вината на служителката при извършването им. Дори да бъдат установени пропуски или злоупотреби, извършени от служители в структурното звено на Агенция Митници, то самият факт, че Иванова е ръководител на същото, не предполага налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. Липсва конкретика каква точно организация на работата е следвало да създаде лицето, какви организационни и контролни мерки е следвало да предприеме. Няма конкретика каква е реалната стойност на сделките, констатирани в цитирания интернет сайт и дали въобще някой от автомобилите поставени под режим допускане за свободно обръщение е продаден чрез този сайт. Не е взето предвид цялостното поведението на държавната служителка по време на службата с оглед представените доказателства за нейните качества и постижения. По тези съображения правилно и в унисон с трайната съдебна практика е прието от административния съд, че заповедта е в разрез с правилата за индивидуализация на наказанието по чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Отделно от горното доказателствата по делото позволяват да се установи, че формално са изпълнени от ДНО изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Добрата административна практика обаче изисква срокът, който се предоставя на държавния служител за запознаване с резултатите от проверката и взимане на становище във връзка със същите да бъде адекватен и съобразен с обема на доказателствения материал и спецификата на вменените нарушения; също така да бъдат поставени от органа конкретни въпроси, свързани с констатираните нарушения, с цел изясняване на обстоятелствата по случая и не на последно място дадените от А. Иванова обяснения следва да бъдат обсъдени в цялост по същество от дисциплинарния съвет и от ДНО. В случая съдът приема, че ДНО не е изпълнил задълженията си във връзка с предходното изречение в достатъчна степен, за да се приеме за обезпечено правото на защита на служителката. Доводите на касационният жалбоподател за необоснованост на обжалваното решение и несъответствието му с материалния закон са неоснователни. В основната си част същите преповтарят текста на заповедта, който от своя страна пресъздава данните от проверката, извършена от Инспектората по чл. 46 от Закона за администрацията в Агенция Митници. Съдът е установил вярно фактическата обстановка по делото, събрал е относимите за правилното решаване на спора доказателства, обсъдил ги е в тяхната взаимна връзка и във връзка с възраженията на страните, като въз основа на това е направил верни правни изводи за незаконосъобразност на оспорвания пред него акт. На основание горното постановеното решение е правилно, не страда от сочените в касационната жалба пороци и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора на ответника следва да бъдат присъдени сторените от него в това производство разноски. Претенцията е за заплатен адвокатски хонорар в размер на 5 867,50 лева. Направеното от касатора възражение за прекомерност се явява основателно съобразно фактическата и правна сложност на спора и обема на осъщественото процесуално представителство (подаване на писмен отговор и явяване в едно открито съдебно заседание), поради което настоящият състав приема, че възнаграждението от 5 867,50 лева., заплатено на един адвокат за касационно производство, е прекомерно. С оглед горното и на основание чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК разноските следва да бъдат намалени на 2 500 лева, който размер е съобразен с действащата редакция на Наредба 1/2004 за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Тази сума Агенция Митници София следва да бъде осъдена да заплати на А. Иванова. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,