Решение № 9238 от 25.7.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3957/2024 г.

Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на Министерски съвет /МС/ на Република България, Е. Т. Т., жител на гр. Обзор, Р. Г. Р., от [населено място], Община Несебър, представлявана от кмета си, насочени срещу решение 12216 от 08.12.2023 г. на Върховния административен съд, Трето отделение, по адм. дело 5289 от 2023 г. С обжалваното решение е прогласена нищожността на Решение 329 на Министерския съвет от 27.04.2023г., с което се оттегля предложението до Президента на Република България да издаде указ за утвърждаване на границите и административния център на създадената нова община с административен център гр. Обзор, област Бургас, и на промените в границите на община Несебър, област Бургас и се отменя Решение 253 на Министерски съвет от 2021г. за административно-териториална промяна за отделяне на населени места от община Несебър, област Бургас и създаване на нова община с административен център гр. Обзор, област Бургас. Касационните жалбоподатели считат обжалваното решение за неправилно и необосновано, постановено в нарушение на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В жалбата на МС се посочва, че първоинстанционната жалба е подадена от лица без правен интерес от оспорването не съществува такъв нито за физическите лица, нито за Инициативния комитет за обособяване на нова община. Жалбоподателите твърдят, че необосновано тричленният състав на ВАС е приел, че оспореното решение е нищожно, тъй като е прието извън конституционно и законово установените правомощия на Министерския съвет и при липса на материалноправно основание. Актът бил издаден в условията на оперативна самостоятелност, но е неправилен изводът на съда, че след като вече веднъж органът е взел решение, последният не може да го отмени, измени или допълни. Касаторите смятат за неправилни и изводите на съда, че Решение 253 на Министерския съвет от 2021 г. е влязло в сила, както и че непроизнасянето на Президента в период от 2 години не представлява мълчалив отказ. В съдебно заседание Министерски съвет се представлява. Моли за отмяна на обжалваното решение, не претендира направените по делото разноски. Касаторите Е. Т. и Р. Р. не се явяват и представляват. Постъпила е молба от адвокат Делибалтова, в качеството си на процесуален представител на Е. Т., с която заявява, че желае да се даде ход на делото в нейно отсъствие и изразява съображения по съществото на спора. Касаторът Община Несебър се представлява. Поддържа жабата си, развива допълнителни аргументи относно допустимостта на жалбата си и недопустимостта на първоинстанционните жалби. Ответникът К. Г. Я., редовно призован, се представлява от адвокат Костадинов, с пълномощно по делото. Ответникът П. Я. П., редовно призован, се представлява от адвокат Костадинов, с пълномощно по делото. Ответникът А. Х. Д., редовно призован, се представлява от адвокат Костадинов, с пълномощно по делото. Ответникът Кметът на гр. Обзор, редовно призован, се представлява от адвокат Спасов, с пълномощно по делото. Всички изразяват становище за неоснователност на касационната жалба на Министерски съвет и за недопустимост на жалбите на Е. Т. Т., жител на гр. Обзор, Р. Г. Р., от [населено място], Община Несебър, поради това, че не са били конституирани като страни в първоинстанционното производство. Ответниците Х. А. П., П. В. П., В. С. Е., Я. Н. Н. и И. Л. Д., редовно призовани, не се явяват и не се представляват. Ответникът Инициативен комитет за обособяване на нова община с център гр. Обзор, редовно призован, също не изпраща представител. Ответниците Х. П., И. Д., П. П., Я. Н. и В. Е., чрез процесуалния си представител адвокат М. Бусаров и Инициативен комитет за обособяване на нова община с център гр. Обзор, представят становище, с което заявяват, че са редовно уведомени, желаят да бъде даден ход на делото в тяхно отсъствие и излагат съображения по съществото на спора. Участвалият по делото прокурор от Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Счита първоинстанционното решение за законосъобразно и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, в настоящия си петчленен състав намира по спора следното. Касационната жалба на Министерски съвет е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Касационните жалби на Е. Т. Т., жител на гр. Обзор, на Р. Г. Р., от [населено място] и на Община Несебър са подадени от страни, за които липсва процесуална легитимация. Същите не са били конституирани като страни в производството пред тричленния състав на ВАС, нито се обосновава за тях актът да е неблагоприятен, каквато е хипотезата на чл. 210, ал. 2 АПК. Поради това следва да бъдат оставени без разглеждане като недопустими. Разгледана по същество, жалбата Министерски съвет на Република България е неоснователна. С обжалваното решение ВАС, тричленен състав, е прогласил нищожността на Решение 329 на Министерския съвет от 27.04.2023г., с което се оттегля предложението до Президента на Република България да издаде указ за утвърждаване на границите и административния център на създадената нова община с административен център гр. Обзор, област Бургас, и на промените в границите на община Несебър, област Бургас и се отменя Решение 253 на Министерски съвет от 2021г. за административно-териториална промяна за отделяне на населени места от община Несебър, област Бургас и създаване на нова община с административен център гр. Обзор, област Бургас. За да постанови този резултат съдът от фактическа страна е установил, че на 28.02.2021 г. е проведен общ местен референдум в следните населени места на община Несебър: гр. Обзор, с. Баня, с. Емона, с. Паницово, с. Козница, с. Приселци и с. Раковсково с въпрос "Подкрепяте ли предложението за обособяване на нова община с център гр. Обзор, състояща се от населени места гр. Обзор, с. Баня, с. Емона, с. Козница, с. Паницово, с. Приселци и с. Раковсково" по Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление /ЗПУГДВМС/. Същият е завършил с решение на Общинската избирателна комисия 26 от 01.03.2021 г., с което са обявени резултати от гласуването. В референдума са участвали 76,02% от избирателите със съответни права в населените места, като 73,37% са отговорили с отговор "да". Референдумът е обявен за редовен от общинската избирателна комисия и съгласно резултата от него областният управител е внесъл в Министерския съвет писмен доклад. Министерският съвет, въз основа на събрани от надлежните министерства становища е взел решение 253 от 24.03.2021 г. на Министерски съвет на Република България, на основание чл. 9, ал. 1, т. 6 във връзка с чл. 8, ал. 3 от ЗАТУРБ за отделяне от община Несебър, обл. Бургас на населените места гр. Обзор, с. Баня, с. Емона, с. Козница, с. Паницово, с. Приселци и с. Раковсково /по т.1/, за създаване на нова община с административен център гр. Обзор, обл. Бургас и включване в състава й на населените места с. Баня, с. Емона, с. Козница, с. Паницово, с. Приселци и с. Раковсково /по т.2/ и е отправено предложение до Президента на Република България на основание чл. 98 т. 5 от Конституцията на Република България във връзка с чл. 9, ал. 1, т. 7 ЗАТУРБ да издаде указ за утвърждаване на границите и административния център на новосъздадената община и на промени в границите на община Несебър, обл. Бургас, /по т.3./. Президентът не е осъществил правомощията си по Конституция в продължение на две години. Въпреки това, съдът посочва, че не е налице формиран мълчалив отказ, доколкото актовете /или липсата на такива/ на Президента са изключени от предметния обхват на Административнопроцесуалния кодекс на осн. чл. 2, ал. 2, т. 1 АПК. С Решение 329 от 27.04.2023 г. Министерски съвет на Република България по протокол 18 от 26.04.2023г., на основание чл. 9, ал. 1, т. 6 и 7 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България /ЗАТУРБ/ приема да оттегли предложението до Президента на Република България да издаде указ за утвърждаване на границите и административния център на създадената нова община с административен център гр. Обзор, област Бургас, и на промените в границите на община Несебър, област Бургас и отменя Решение 253 на Министерски съвет от 2021г. за административно-териториална промяна за отделяне на населени места от община Несебър, област Бургас и създаване на нова община с административен център гр. Обзор, област Бургас. Към решението е приложен доклад от министъра на регионалното развитие и благоустройството /РРБ/, справка за отразяване на постъпили становища от съгласувателна процедура, самите становища, финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите. Това решение е оспорено от Х. Я. Я., лично и в качеството му на кмет на гр. Обзор, П. Я. П., К. Г. Я., А. Х. Д., Х. А. П., П. В. П., В. С. Е., Я. Н. Н., И. Л. Д. и Инициативен комитет за обособяване на нова община с център гр. Обзор /ИК/, всички действащи чрез надлежно упълномощени процесуални представители. Съдът е намерил жалбата на кмета на община Обзор за недопустима. По жалбите на останалите физически лица и ИК, ВАС, тричленен състав на Първа колегия Трето отделение е прогласил оспореното решение на МС за нищожно. Съдът приел, че актът подлежи на оспорване, въпреки липсата на посочване, че това е възможно, поради това че МС е централен орган на изпълнителната власт, неговото решение представлява властническо волеизявление на административен орган, което подлежи на съдебен контрол. То не е изключено от обхвата на АПК, съгласно чл.2 от него. Спорът за неговата валидност и законосъобразност е подведомствен на съда, съгласно чл.128, ал.1, т.1 АПК, а основанието му се намира в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, доколкото не е приложима практиката на Конституционния съд, касаеща предложенията до Президента /става въпрос за оттегляне на предложение, а не за отправяне на такова/. Освен това е приел, че решението на МС е общ административен акт, по смисъла на чл. 65 АПК и за да е законосъобразен следва да е издаден от компетентен за това орган. В хода на изследване на материалната компетентност на административния орган ВАС е посочил, че издавайки акт за отправяне на предложение /или евентуално отказ да се направи такова/ МС действа в условията на оперативна самостоятелност. В настоящия случай обаче, това правомощие е вече осъществено с предходното решение от 2021г. Доколкото нито Конституцията, нито специалният закон предвиждат правомощие на Министерския съвет да оттегля или отменя решенията си по чл.9, ал.1, т.6 ЗАТУРБ, включително и тези, взети при условията на чл.8, ал.3 ЗАТУРБ. Министерски съвет не може да отмени акта си в разглеждания случай нито служебно, нито по искане на заинтересована страна. Нещо повече, веднъж след като е отправено предложението до Президента за издаване на указ по чл.98, т.5 от Конституцията, изцяло в правомощията на този орган е да разреши отнесения до него въпрос. Постановеното решение е правилно. На първо място, налице е било надлежно сезиране на ВАС с допустими жалби срещу Решение 329 на Министерския съвет от 27.04.2023г. Актът на МС подлежи на оспорване, тъй като на практика представлява преграда пред осъществяване на административното производство по отделяне на населените места в самостоятелна община, започнало след редовно проведен общ местен референдум по реда на ЗПУГДВМС. Това производство се характеризира с няколко фази и множество участници, чието произнасяне формира сложния фактически състав. Вярно е, че предложението отправено до Президента не следва да подлежи на обжалване /в този смисъл вж. Определение 7914 от 1.07.2021 г. на ВАС по адм. д. 5727/2021 г., II о./, доколкото с този акт се дава възможност производството да мине във финалната си фаза. Тя се свързва с произнасянето на Президента на Република България, който може да издаде указ за утвърждаването на решението на МС или да откаже издаването му. Оттеглянето на отправеното до него предложение от страна на МС и отмяната на предходния акт на МС от 2021г. обаче има ефекта на решение по т. 6 на чл. 9, ал. 1 ЗАТУРБ, с което се отказва създаване на нова община и следователно с това се преустановява процеса по формиране на самостоятелна община по реда на закона, а по характера си този тип решения подлежат на обжалване /Решение 6563 от 22.08.2001 г. на ВАС по адм. д. 2224/2001 г., 5-членен с-в/. В този смисъл настоящият състав на ВАС споделя аргументите изложени в обжалваното решение за допустимостта на жалбите, с които е сезиран съда. На второ място, не се споделя становището на касатора, че е налице мълчалив отказ на Президента да издаде указ за обособяване на самостоятелна община. От една страна, актовете на Президента са изключени по дефиниция от не само от съдебно административния контрол - за тях са изцяло неприложими нормите на АПК по аргумент от чл. 2, ал. 2, т. 1 на с.к. От друга страна, Президентът не е бил обвързан нито със срок за издаване на Указ, нито със неговото съдържание, независимо от становището на МС. В допълнение трябва да се посочи, че не е било и възможно издаването на акт от страна на Президента, поради наличието на забрана в Закона за преброяване на населението и жилищния фонд в Република България през 2021 г. /§1, ал. 1 от ДР на Закона/ за извършване на административно-териториални и териториални промени до приключването на преброяването с преброители. Преброителите са завършили работата си на 10.10.2021г., видно от публично достъпните данни за това на сайта на Националния статистически институт / https://census2021.bg/%d0%bf%d1%80%d0%b5%d0%b1%d1%80%d0%be%d1%8f%d0%b2%d0%b0%d0%bd%d0%b5-2021/. Видно от доклада на Министъра на регионалното развитие и благоустройството, след приключване на преброяването и след като е изминал определен период от време, от страна на Президента е изпратено искане до Министерство на финансите за предоставяне на информация за наличието на условия за обособяване на самостоятелна община, съгласно чл. 8 ЗАТУРБ. Вместо да се предостави исканата информация на Президента, за да може последният да формира преценката си дали да издаде или не очаквания от него указ, МС изземвайки правомощията на Президента да довърши производството, оттегля направеното през 2021г. предложение и отменя решение 253 от 24.03.2021 г. на МС. В този смисъл, правилно тричленният състав на ВАС е разгледал наличието на материална компетентност на административния орган да издаде оспорения в първоинстанционното производство акт. На трето място, правилна е преценката на ВАС за нищожност на оспореното решение на МС от 2023г. Настоящият състав споделя виждането на тричленния състав на ВАС, че нито Конституцията, нито ЗАТУРБ предвиждат правомощие на Министерския съвет да оттегля или отменя решенията си по чл.9, ал.1, т.6 от с.з., включително и тези, взети при условията на чл.8, ал.3 от него. Вярно е, че оспореното решение на Министерски съвет не е правопораждащият акт за административно териториалното изменение / Определение 10825 от 9.11.2023 г. на ВАС по адм. д. 10628/2023 г., 5-членен с-в /. Такъв акт е указът на Президента. Именно поради това, след като процедурата е преминала в следващата си фаза и Президентът е сезиран за издаване на указ по чл. 9, ал. 1, т. 7 ЗАТУРБ за утвърждаване на решението на МС, не е възможно органът да предприеме действия, с които да се намеси в правомощията на Президента. Не случайно съставът на ВАС, чието решение се разглежда понастоящем е цитирал КС, който в свое решение 8 от 06.06.1996г. по к.д. 7/1996г. посочва именно това всяка законова уредба, която поставя задължително условие за упражняване на правомощията на Президента извън установените в Конституцията е противоконституционна. Още повече това важи за решение на МС, което препятства упражняване на правомощията на Президента, възложени му от закон. В този смисъл, МС не е разполагал с правомощие нито да оттегли предложението си, нито да отмени предходен свой акт. Ето защо, напълно вярно е заключението на тричленния състав на ВАС, че е липсвала материална компетентност на органа да издаде оспореното пред настоящия съд решение. МС не може да отмени акта си в разглеждания случай нито служебно, нито по искане на заинтересована страна. Още повече - след като вече е отправено предложението до Президента за издаване на указ по чл. 98, т.5 от Конституцията. Само и единствено в правомощията на Президента е да прецени окончателно да утвърди или не решението на МС и да разреши отнесения до него въпрос чрез издаване на съответния акт /индиция за това е искането на Президента до МФ за информация, след като е изминал определен период от време/. Тричленният състав на ВАС е обсъдил всестранно и задълбочено събраните в хода на производството доказателства, като ги е подложил на правен анализ, съобразно приетата от издателя на акта правна квалификация. По изложените съображения настоящият петчленен състав на ВАС намира, че обжалваното съдебно решение е съобразено с материалния и процесуалния закон, обосновано е и не страда от инвокираните с касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и доколкото не са били направени искания за присъждане на разноски такива не следва да бъдат определяни. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,