Решение № 6106 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14252/2019 г.

Решение № 6106 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14252/2019 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от общински съвет – Болярово чрез председателя му А. Дженков, представляван от адвокат Г. Дженков против решение № 216 от 8.10.2019 г. по адм. дело № 275/2019 г. на Административен съд – Ямбол. С него по протест на А. Саракостова – прокурор при Районна прокуратура – Елхово са отменени, като незаконосъобразни чл. 3а, ал. 1, чл. 3а, ал. 2, чл. 15а, ал. 1, чл. 15а, ал. 2, чл. 21, ал. 2, чл. 21, ал. 8, чл. 21а и чл. 21б, ал. 1 от Наредба № 5 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Болярово. От кратката касационна жалба може да се изведе възражение за неправилно приложение на материалния закон – отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответният прокурор от Районна прокуратура, град Елхово не изразява становище по касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Мотивира се с обоснованост на извода на първоинстанционния съд, че с една част от разпоредбите, общинският съвет е преуредил обществени отношения, без да разполага с компетентност за това, а с друга е допуснал противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Счита, че нормите, приети при липса на компетентност, следва да се обявят за нищожни, като в тази част решението се отмени. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна. Производството пред административния съд е образувано по протест на районен прокурор при Районна прокуратура – Елхово за обявяване нищожността, респективно отмяната на осем разпоредби от Наредба № 5 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Болярово (наричана в настоящото изложение наредбата). По отношение на седем от тях – чл. 3а, ал. 1, чл. 3а, ал. 2, чл. 15а, ал. 1, чл. 15а, ал. 2, чл. 21, ал. 2 и чл. 21а и чл. 21б, ал. 1 е твърдял нищожност, поради факта, че се преуреждат правоотношения, които вече са уредени в Закона за общинската собственост. Това е квалифицирано, като липса на компетентност и е поискана отмяната им, като нищожни. За останалата норма на чл. 21, ал. 8 се твърди незаконосъобразност, поради липса на изложени мотиви. Съдът е събрал административната преписка по приемането на наредбата и последващите нейни изменения и е направил своите правни изводи. Посочил е, че съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Правомощие на общинския съвет по чл. 8 ЗНА е да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения от местно значение. На тази база е изследвал твърдяната в протеста колизия между процесните разпоредби от наредбата с относимите им от закона. Приел е, че в чл. 3а, ал. 1 и 3а, ал. 2 от нея общинският съвет е повторил разпоредби на ЗОС, с което е излязъл извън пределите на делегираните му правомощия с чл. 8, ал. 10 от закона. Аналогични са мотивите за незаконосъобразността на чл. 15а, ал. 1 и ал. 2 и чл. 21а преуреждащи правоотношени, уредени със закон – чл. 12, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 ЗОС, както и за чл. 21, ал. 2 – повтаряща чл. 14, ал. 1 и ал. 5 ЗОС. Относно чл. 21, ал. 8 е констатирал липсата на яснота и смислова връзка с ал. 7, към която е направена препратка, които е квалифицирал, като неизпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 и чл. 39, ал. 1 и ал. 2 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА. За последната разпоредба на чл. 21б, ал. 1 е констатирал надхвърляне на компетентността на издателя, тъй като вместо определянето на реда за прилагането на закона, в наредбата се регламентират още условия, кръг субекти и имоти, отдавани по наем без търг или конкурс. По тези съображения, съдът е приел протеста за основателен и е отменил посочените в него осем разпоредби от наредбата, като незаконосъобразни. Така постановеното решение е частично неправилно. За да приеме, че разпоредбите на чл. 3а, ал. 1 и ал. 2 повтарят законови разпоредби на чл. 8, ал. 8 и ал. 9 ЗОС, което противоречи на правилата на чл. 8 ЗНА, съдът е извършил твърде формален прочит на тях, при това напълно игнорирайки, ал. 3 на същия чл. 3. Видно от данните по делото, член 3 с трите му алинеи е нов и е приет с решение № 557 от 27.02.2019 г. на общинския съвет. Предметът на регулация с него е приемането на стратегия за управление на общинската собственост – ал. 1 и в изпълнение на нея – годишна програма за управление и разпореждане с имотите – ал. 2. Вече в ал. 3 са определени правилата за обявяването на населението чрез публикуване на официалната интернет страница на общината и вестник "Край гранична искра". С това общинският съвет е изпълнил задължението си по чл. 8, ал. 10 ЗОС – да определи реда, по който стратегията, програмата и промените в тях се обявяват на населението. При липсата на чл. 3а, ал. 1 и чл. 3а, ал. 2 не би било ясно какво ще се обяви на официалната интернет страница и в общинския вестник. Поради това извършеното повтаряне на части от чл. 8, ал. 8 и ал. 9 от закона с изрична препратка към тях в наредбата, не съставлява нито твърдяното от районния прокурор преуреждане на вече уредени правоотношения, нито приетото от съда нарушение на изискването на чл. 8 ЗНА. Решението за отмяната им е неправилно. Неправилно е то и в частта му, в която са отменени, като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 15а, ал. 2 и чл. 21а с мотива, че законодателят в чл. 12, ал. 3 не е направил разграничение на вида собственост – публична или частна и общо е определил възможността за безвъзмездното им предоставяне при изпълнение на останалите изисквания. В чл. 12, ал. 3 ЗОС е уредена правна възможност онези имоти и вещи, общинска собственост, които не са необходими за нуждите на органите на общината /първа хипотеза/ или на юридически лица и звена на общинска издръжка /втора хипотеза/ да се предоставят безвъзмездно на други юридически лица на бюджетна издръжка или на техни териториални структури. На общинския съвет е предоставено правомощието да определи реда за за предоставяне за безвъзмедно управление на тези имоти и вещи – чл. 14, ал. 4, като и тук не е направено разграничение на собствеността на публична или частна. Общинският съвет на община Болярово е използвал подхода на разделяне на правилата в зависимост от вида общинска собственост в две самостоятелни правни норми. Първата е тази по чл. 15а, ал. 2, която касае публичната общинска собственост, съответно чл. 21а, който касае частната общинска собственост. В тях е напълно запазен кръгът правни субекти, на които може да се извърши безвъзмездното противопоставяне (за разлика от чл. 15а, ал. 1) от наредбата. Същевременно е изпълнена законовата делегация в чл. 12, ал. 4 ЗОС за определяне на реда на предоставяне – решение на общинския съвет за срок от 10 години. Обособяването на две отделни разпоредби не противоречи на обобщената норма на чл. 12, ал. 3 ЗОС и те не са приети в нарушение на закона, както е приел първоинстанционният съд, нито буквално го преповтарят, което да ги прави нищожни, както се твърди в протеста на районния прокурор. Неправилно съдът е отменил, като незаконосъобразна и нормата на чл. 21, ал. 2 от наредбата по съображение, че повтаря вцялост законови разпоредби, без да е извършено изискуемото в чл. 14, ал. 5 ЗОС определяне единствено на реда, по който може да се отдадат под наем без търг или конкурс свободни нежилищни имоти – частна общинска собственост на ръководства на синдикалните организации. И тук, както при прегледа на разпоредбите на чл. 3а, ал. 1 и ал. 2 от наредбата, съдът е подходил формално и е оставил извън обхвата на анализа останалите новели на чл. 21 – ал. 3 до ал. 8. Ако не съществува ал. 2 на чл. 21 с уточнението, че отдаването под наем ще се извършва от кмета, то всички останали правила в разпоредбата ще загубят яснотата. Поради това извършеното частично повторение на закона не би могло да се квалифицира, като противоречащо на чл. 8 ЗНА. Неправилните части на решението относно петте разпоредби следва да се отмени и протестът по отношение на тях се отхвърли, като неоснователен. В останалите му части решението е правилно. Напълно обосновани са правните изводи на съда за неяснота на чл. 21, ал. 8 от наредбата. Същите се възприемат от касационната инстанция и не следва да се преповтарят. В чл. 15а, ал. 1 от наредбата неправомерно е разширен обхватът на лицата, които законът в чл. 12, ал. 1 е определил, като безусловни носители на правото на безвъзмездно управление на имотите и вещите – общинска собственост, в който допълнително са включени и териториалните структури на описаните субекти. Това прави нормата незаконосъобразна и подлежаща на отмяна. Правилни са изводите на административния съд и за неправомерна промяна в чл. 21б, ал. 1 от наредбата, съществено отклоняваща се от съдържанието на чл. 14, ал. 6. По отношение на разпоредбите на чл. 21, ал. 8, чл. 15а, ал. 1 и чл. 21 б, ал. 1 от наредбата решението е правилно и следва да се остави в сила. С оглед изхода на делото, разноските следва да се поемат от страните, така както са направени. Порди това искането на касационния жалбоподател за присъждане на разноски за двете инстанции е неоснователно и следва да се остави без уважение. Води от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение