Решение № 13281 от 19.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7605/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба от Столична община, представлявана от В. Терзиев кмет, чрез представител по пълномощие адв. С. Йовчева от Софийска адвокатска колегия, против решение 10482 от 26 март 2025 год., постановено по адм. дело 378/2025 год. по описа на Административен съд София - град. Касаторът твърди наличието на пороци на съдебното решение, съставляващи касационни основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 АПК нарушение на материалния закон и необоснованост. В подкрепа на тези твърдения излага доводи, че първоинстанционният съд е посочил формално, че са спазени изискванията за форма на административния акт. Твърди, че РУО е извършил неправилна правна квалификация на твърдяното нарушение, тъй като се е позовал на изменена разпоредба. Оспорени са изводите на съда, че не са налице непредвидени обстоятелства, които да обосновават забавеното изпълнение. Позовавайки се на съдебната практика на ВАС заключава, че забавата при изпълнение на договора не се приравнява на изменение на договора в частта му на срока за изпълнение. В тази връзка сочи, че от документацията по проведената обществена поръчка не се установява изменение на клаузите на сключените договори в резултат на проведената процедура, както и не са налице сключени допълнителни споразумения. Обосновава извод за липса на изменение на договорите по отношение на крайния им срок за изпълнение, като сочи че същите са неточно изпълнени, извън рамките на първоначално предвиденото. Отделно от изложеното сочи, че действително бенефициерът не е упражнил правото си на неустойка за забава за част от периода, но неупражняването на това право не е равносилно на изменение на договора. Доколкото в договора не е предвиден давностен срок, то бенефициерът може да упражни това право във всеки един момент в рамките на срока по ЗЗД. На следващо място, според касатора първоинстанционният съд неправилно е заключил, че липсва основание за спиране на строителството, въз основа на представените справки от НИМХ към БАН, включващи като основание неблагоприятни климатични условия. В тази връзка сочи, че възможността за спиране на строителството е била публично обявена като разпоредба от проектодоговора. Според касатора удължаването на срока нито има влияние върху резултата от процедурата, нито променя икономическия баланс на договора в полза на изпълнителя. Развива подробни аргументи, че административният орган е определил финансова корекция, без да е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая, което е довело до неправилно приложение на материалния закон. В съответствие с така развитите мотиви е формулирано искане за отмяна на оспореното решение. Претендират се разноски по представен списък. Ответникът Ръководителят на управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж (РУО на ОПРР) 2014 год. -2020 год. чрез процесуалния си представител гл. юрк. Велинова, в представен писмен отговор оспорва касационната жалба като неоснователна и развива подробни съображения за законосъобразност на първоинстанционния съдебен акт. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение. Претендира присъждане на разноски, алтернативно прави възражение за прекомерност. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, като заявява твърдение, че в случая не са налице релевираните пороци, съставляващи касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения: С обжалваното решение състав на Административен съд София град е отхвърлил жалбата на Столична община срещу решение РД-02-36-4 от 11 януари 2022 год. на РУО на ОПРР 2014 год. 2020 год. за определяне на финансова корекция, в размер на 25% от допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка, сключен с Климатроник" ЕООД, за нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата), осъществена чрез незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока на изпълнение. За да постанови обжалваното решение, съдът въз основа на приетите по делото доказателства, от фактическа страна е установил, че Столична община е бенефициер по сключен с МРРБ, в качеството му на УО на ОПРР 2014 год. -2020 год. Между страните е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура на директно предоставяне ВG16RFOP001-1.001-001-000139 Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване. В изпълнение на договора с решение СОА18 - РД93 - 46 от 26 март 2018 год. кметът на Столична община е открил процедура за открита обществена поръчка с предмет : Строителство (основен ремонт) реконструкция и внедряване на мерки за повишаване на енергийна ефективност на училища и детски градини на територията на Столична община по 8 обособени позиции. На 31 юли 2019 год. в резултат на проведената процедура по обществената поръчка между Столична община и избраният за изпълнител Климатроник ЕООД е сключен договор BG16RFOP001 - 1.001 0001 - C01 - S - 24/СОА19 - ДЕ55 - 541 от 31 юли 2019 год., с предмет ОП 3Основен ремонт/реконструкция на 140 СОУ (ново 140 СУ) Иван Богров, ж.к. Обеля-2, ул. Дико Илиев 9, район Връбница на стойност 2 800 045,55 лева без ДДС или 3 360 054,66 лева с ДДС. В Раздел I, т. 4. Срок за изпълнение от документацията на поръчката, възложителят е вписал следното условие: Максималният срок за изпълнение, предложен от участниците за обособена позиция 2 не може да надвишава 370 календарни дни. Направено е уточнението, че ако участник предложи срок за изпълнение, по-дълъг от посочения за съответната обособена позиция, то той ще бъде отстранен от участие в процедурата. Във връзка с подадено искане за окончателно плащане по договор за АБФП е била установена забава в срока на изпълнение на строително-монтажните работи в размер на 29 дни. Констатирано било, че протокол образец 2 за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво, съгласно Наредба 3 от 31 юли 2003 год. за съставяне на актове и протоколи по време на строителство бил съставен на 16 август 2019 год., а протокол образец 15 за установяване годността за приемане на строежа е съставен на 17 септември 2020 год. При проверка на подадено искане за окончателно плащане по договор за ПБФП е установена забава в срока на изпълнение на строително-монтажните работи по сключения договор BG16RFOP001 - 1.001 0001 - C01 S - 24/СОА19-ДГ55-541 с изпълнителя Климатроник" ЕООД в размер на 29 дни. По този повод е регистриран сигнал за нередност 1772 в регистъра на сигнали и нередности в Главна дирекция Стратегическо планиране и програми за регионално развитие, Министерство на регионалното развитие и благоустройството на Република България. На 08 септември 2021 год. във връзка с регистрирания сигнал бенефициерът бил уведомен за констатациите, съдържащи се в сигнала, становището на управляващия орган за извършени нарушения, осъществяващи състава на нередност, за които се предвижда определяне на финансова корекция по договора за възлагане на обществена поръчка, както и конкретния размер на финансовата корекция. Изрично е посочено, че предмет на сигнала за нередност е сключения договор по ОП на горепосочената процедура за възлагане на обществена поръчка На основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, на бенефициера е била дадена възможност в двуседмичен срок да представи коментари и бележки, както и доказателства, с които да мотивира възражение срещу налагането на финансова корекция или срещу нейния размер. По повод предоставената възможност, на 09 септември 2021 год.., бенефициерът Столична община е депозирал възражение с изх. BG16RFOP001 - 1.001 0001 - C05 - М289 от 23 септември 2021 год., в което са оспорени констатациите на УО, като е заявено, че не е налице извършено нарушение, поради което липсва основание за определяне на финансова корекция. Като е приел депозираното възражение за неоснователно, РУО е постановил оспореното пред първоинстанционния съд решение, с което е определил финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001 - 1.001 0001 - C01 S - 24/СОА19-ДЕ55-541 от 31 юли 2019 год., с изпълнител Климатроник ЕООД, за нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, съставляваща нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП. С оглед предходно решение от 27 януари 2021 год. за определяне на финансова корекция в размер на 10% по същия договор, е посочил, че настоящата корекция се доналага с размер на 15% от допустимите разходи. При така установените фактически обстоятелства, от правна страна първоинстанционният административен съд е приел, че оспореното решение е постановено от компетентен орган и в съответствие с изискванията за форма и съдържание, в т.ч. и при наличие на изискуемите по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК фактически и правни основания за издаването му. По отношение на материалната законосъобразност на решението на РУО на ОПРР, първоинстанционният съд, позовавайки се на практиката на СЕС е приел, че е налице изменение на договора, което е съществено. Според съда променен е срокът по договора въз основа на условия наличие на дни с регистрирани валежи, констатирани със справка от НИМХ, които условия, ако са били част от първоначалната процедура за възлагане на обществена поръчка, биха позволили допускането на други кандидати, различни от първоначално избраните, или приемането на оферта, различна от първоначално приетата, или биха привлекли към участие в процедурата допълнителни кандидати. Мотивирал е, че са въведени условия, които не са били известни на останалите участници в процедурата по поръчката и които са били приложени спрямо спечелилия участник и в негов интерес. По изложените съображения съдът е отхвърлил жалбата на общината като неоснователна. Решението е незаконосъобразно. Настоящата касационна инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК препраща към мотивите на обжалваното съдебно решение. По делото безспорно е установено, че е налице забава при изпълнението на договорите за СМР, спорен е въпросът дали същата се дължи на непредвидени обстоятелства. Управляващият орган е приел, че договорите са изпълнени след изтичане на уговорените срокове, като не е възприел възражението на бенефициера, че са налице непредвидени обстоятелства, които да обосноват забавеното изпълнение. С административния акт се обосновава извод, че изменението е съществено по смисъла на чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2, както следва: 1. изменението въвежда условия, които, ако са били част от процедурата за възлагане на обществена поръчка, биха привлекли към участие допълнителни участници или кандидати, биха позволили допускането на други участници или кандидати, различни от първоначално избраните, или биха довели до приемане на оферта, различна от първоначално приетата; 2. изменението води до ползи за изпълнителя, които не са били известни на останалите участници в процедурата. Бенефициерът излага подробни съображения, че забавата в изпълнението на договора се дължи именно в резултат на непредвидени обстоятелства, поради което не е допуснато нарушение на ЗОП. Въпреки, че първоинстанционният съд е разгледал по същество спорния въпрос дали са налице твърдените от УО нарушения, същият не е съобразил, че преценката дали е налице неспазване на забраната за съществено изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока за изпълнение, с оглед изложените от органа факти в случая, може да се направи към датата на фактическото приключване, а именно на 17 септември 2020 год., когато е подписан протокол обр. 15 за установяване годността и приемане на строежа. В административния акт не е направено изрично уточнение на приложимата редакция на ЗОП, но с оглед липсата на последващи изменения на закона и датата на издаване на оспореното решение, може да се приеме, че това е редакцията на закона към ДВ бр. 107 от 18 декември 2020 год., в сила от 01 януари 2021 год., която е и действаща към момента. Следва да се отбележи, че установяването на приложимия закон е необходимо, тъй като изложените от органа фактически обстоятелства следва да бъдат подведени под хипотезата на правните норми, които са давали правна регламентация на дължимите от бенефициера действия, в качеството му на възложител на процесната обществена поръчка, към момента на извършване на твърдяното от органа нарушение. В настоящият случай, в административният акт е посочена действащата към момента редакция на нормата на чл. 116, ал. 1, т. 5 ЗОП съгласно, която изменението е съществено, когато то променя съществено характера на първоначално сключения договор, като наличието на едно или повече от изброените условия се счита, че променя съществено характера на договора, но изброяването им не е лимитативно. Преценката дали е налице неспазване на забраната за съществено изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока за изпълнение, с оглед изложените от органа факти в случая, може да се направи към датата на фактическото приключване на изпълнението на договорените СМР, а това е 17 септември 2020 год. В съответствие с приложимата към тази дата редакция на ЗОП (доп. ДВ. бр.23 от 14 март 2020г), чл. 116, ал. 1, т. 5 ЗОП, регламентира възможността за изменение на договор за обществена поръчка при необходимост от замяна на изпълнителя с нов, нещо което не се установява от фактическата обстановка по делото. В случая, съдът е изследвал фактите по спора, докато органът е подвел установените от него факти към предходно съдържание на сочените за нарушени разпоредби. От една страна, съдът е разглеждал различна по своето съдържание и смисъл правна норма от приложената от административния орган, а от друга - органът е подвел установените от него фактически обстоятелства към хипотезата на правна норма, която не е действаща в това си съдържание към момента на извършване на нарушението - приключване изпълнението на възложеното строителство с подписване на протокол обр. 15. Посоченото противоречие е достатъчно да се приеме, че решението е неправилно, тъй като съдът дължи преценка на изложените от органа фактически и правни основания, а не да навежда свои. Горното има отношение към предпоставките, които следва да са осъществени, за да се приеме, че е налице нарушение на забраната за изменение на договора за обществена поръчка, извън допустимите случаи, доколкото извършването на твърдяното от органа нарушение е към момент, предхождащ неговото констатиране от административния орган. В настоящия случай, такова изрично уточнение на приложимия закон не е направено, а следва да бъде предполагано с оглед изводите на органа. Съдът, обаче, не може нито да допълва, нито да изменя мотивите на органа, още по-малко да дава вместо него правна квалификация на установените от органа факти. Противоречието между изложените в акта фактически основание от една страна и приетата от органа правна квалификация от друга води до материална незаконосъобразност на оспорения административен акт, представляващо основание за неговата отмяна по чл. 146, т. 4 АПК. Липсата на годно правно основание за квалифициране на установените от органа фактически обстоятелства като нарушение, което от своя страна е обективен елемент от състава на нередност, която е основание за определяне на финансова корекция. Поради това и решението на органа за определяне на финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001 - 1.001 0001 - C01 S -24/СОА19-ДЕ55-541/31 юли 2019 год., с изпълнител Климатроник ЕООД, се явява в противоречие с материалния закон. Изложеното прави безпредметно обсъждането на квалификацията на нарушението като нередност по т. 23, б. а в частта съществена промяна на елементите на договора (като цената, естеството на строителството, срока на изпълнение, условията на плащане, използваните материали) от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Като не е установил този порок на административният акт, състава на Административен съд София -град е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него да се постанови ново по съществото на спора, с което административният акт да бъде отменен. С оглед изхода на настоящия спор и своевременно направеното от касационния жалбоподател искане, в полза на Столична община, се дължат съдебни разноски за двете инстанции. В хода на първоинстанционното производство, процесуалният представител на жалбоподателя е претендирал разноски в размер на 29 724 лева за адвокатско възнаграждение. В съдебно заседание в първоинстанционното производство, процесуалният представител на ответника е направил възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение, но в условията на евентуалност в случай, че са над минимално определения размер съобразно Наредба 1 от 9 юли 2004 год. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (Наредба 1). При тези фактически обстоятелства, настоящият състав намира, че за първоинстанционното производство, в полза на Столична община следва да се присъди претендираната сума в пълен размер, доколкото адвокатското възнаграждение (29 724,00 лева с начисления върху тази сума дължим ДДС 4 954,00 лева) изцяло съответства на минимално предвидения такъв в Наредба 1, съобразно материалния интерес на спора и с оглед неоснователността на възражението за прекомерност, направено в условията на евентуалност. За настоящото касационно производство, касаторът претендира присъждане на разноски отново в общ размер 29 894,00 лева, от които 29 724,00 лева за адвокатско възнаграждение и 170,00 лева държавна такса, удостоверени с Договор за правна защита и съдействие и фактура 303 от 07 май 2025 год. С представения писмен отговор от 30 юни 2025 год., процесуалният представител на ответника е заявил възражение за прекомерност, като в случая е развил доводи, че присъденото адвокатско възнаграждение следва да бъде съобразено не само с минимума, предвиден в Наредба 1, а и с действителната правна и фактическа сложност на делото. Настоящият съдебен състав намира възражението на касационния ответник за прекомерност на претендираното от касатора адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция за основателно. Като взе предвид, че делото не се отличава с фактическа и правна сложност, налице е формирана съдебна практика, включително по идентични казуси, страна по които е самият ответник, осъществените в касационното производство процесуални действия, както и тълкуването дадено в решение от 25 януари 2024 год. на Съда на Европейския съюз по дело С-438/22 год., настоящият касационен състав намира че адвокатското възнаграждение следва да бъде намалено на 9 964,67 лева за касационното оспорване. В съответствие с тези мотиви, в полза на касационния жалбоподател следва да се присъди сумата в размер от общо 39 858,67 лева, от която 39 688,67 лева адвокатско възнаграждение (29 724 лева за първоинстанционното производство и 9 964,67 лева за касационното оспорване) и 170 лева държавна такса. Предвид разпоредбата на § 1, т. 6 от ДР на АПК, разноските следва да бъдат поети от Министерство на регионалното развитие и благоустройство - юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издател на акта. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,