Решение № 11362 от 16.08.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2222/2013 г.

Решение № 11362 от 16.08.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2222/2013 г., III о., докладчик съдията Албена Радославова Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба от Общински съвет - Каварна срещу Решение № 232 от 27.12.2012 г., постановено по адм. дело № 188 от 2012 г. по описа на Административния съд Добрич в частта му, в която е отменено Решение № 49 по протокол № 8 от проведено заседание на ОбС-Каварна на 13.03.2012 г., с което е изменено Решение № 46 по протокол № 7 от проведено заседание на ОбС-Каварна на 17.02.2012 г., касаещо приемане на бюджета на община - Каварна за 2012 г. в частта от т. 10 до т. 26.8 включително и делото във вид на преписка е върнато на Общински съвет - Каварна за ново произнасяне съобразно указанията на съда, съдържащи се в мотивите на съдебното решение. Касаторът твърди неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.

Предявена е и частна жалба от Сдружение с нестопанска цел "Спортен клуб по хандбал"Калиакра" със седалище гр. Каварна чрез неговия председател Йордан Павлов срещу същото решение, но в частта му, в която жалбата на сдружението срещу Решение № 49 по протокол № 8/13.03.2012 г. и Решение № 46 по протокол № 7/17.02.2012 г. на ОбС-Каварна е оставена без разглеждане като недопустима поради липса на правен интерес от обжалване и делото е прекратено в тази му част. Частният жалбоподател твърди неправилност на решението в прекратителната му част поради неправилно приложение на материалния и процесуалния закон и моли същото в тази част да бъде отменено, а делото - върнато на АС-Добрич за произнасяне по съществото на жалбата.

Ответникът по касационната жалба, областният управител на област Добрич, редовно призован, не се явява и не се представлява. От същия е постъпил писмен отговор на жалбата на ОбС-Каварна, в който се твърди неоснователност на същата и правилност на съдебното решение в атакуваната с нея част.

Ответникът, кметът на община - Каварна, редовно призован, не се явява и не се представлява. Депозирал е писмен отговор на касационната жалба с доводи за нейната неоснователност.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд - III отделение, като взе предвид доводите на страните и извърши преценка на доказателствата по делото, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Допустима се явява и частната жалба.

Разгледани по същество, и двете жалби се явяват основателни по следните съображения:

С обжалваното решение АС Добрич в производство по чл. 45, ал. 11 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) е отменил по оспорване на областния управител на област Добрич решение № 49 на общински съвет- Каварна, прието с протокол № 8 от заседание на общинския съвет, проведено на 13.03.2012 г., с което е изменено предходно решение на общинския съвет № 46 от /17.02.2012 г. за приемане бюджета на община Каварна в частта от т. 10 до т. 26.8 включително и е върнал делото във вид на преписка на ОбС-Каварна за ново произнасяне съгласно указанията на съда по прилагането на закона. Със същото решение АС-Добрич е оставил без разглеждане жалбата на областния управител срещу Решение № 46 по протокол № 7 от 17.02.2012 г. на ОбС-Каварна в частта по т. 10 до т. 26.8 включително, както и жалбата на Сдружение с нестопанска цел (СНЦ) "Спортен клуб по хандбал "Калиакра" - гр. Каварна срещу Решение № 49 от 13.03.2012 г. и Решение № 46 от 17.02.2012 г. на ОбС-Каварна и е прекратил производството по делото по отношение същите.

За да стигне до този правен резултат, съдът е приел, че първоначалното решение № 46 на ОбС-Каварна, прието с протокол № 7 от заседание на общинския съвет, проведено на 17.02.2012 г. не подлежи на оспорване, тъй като същото решение е върнато от областния управител за прегласуване и е изменено с решение № 49 от 13.03.2012 г., поради което и с оглед изричната разпоредба на чл. 45, ал. 11 от ЗМСМА на оспорване подлежи само второто решение, с което се изменя първото.

Съдът е приел, че право да оспорят решение по чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА за приемане на общински бюджет с оглед спецификите на акта имат само областният управител и кметът на общината по чл. 45 от ЗМСМА, но не и други физически и юридически лица с постоянен адрес или седалище на територията на община- Каварна. Приетият общински бюджет според съда не засяга пряко и непосредствено правната сфера на тези физически или юридически лица, независимо дали са визирани по някакъв начин в бюджета или не. На горното основание, както и поради факта, че съгласно разпоредбата на чл. 63, ал. 2 от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС) въпрос на свободна преценка, а не на нормативно задължение, е дали общината ще субсидира спортната дейност на местно ниво, съдът е приел, че жалбата на СНЦ "Спортен клуб по хандбал "Калиакра"" гр. Каварна срещу решенията на общинския съвет е недопустима поради липса на правен интерес и е оставил същата без разглеждане, прекратявайки производството по нея.

По жалбата на областния управител срещу решение № 49 от 13.03.2012 г. АС Добрич е приел, че същата е основателна, а оспореният с нея акт на ОбС-Каварна е незаконосъобразен, поради което е отменил същия. Според съда решение № 49 от 13.03.2012 г. е постановено при съществени нарушения на административно-производствените правила и материалния закон, изразяващи се в следното: общинският съвет бил приел бюджет, коренно различен от проектобюджета, предложен от кмета на общината, т. е. нов бюджет, на което нямал право съгласно императивните разпоредби на Закона за общинските бюджети (ЗОБ); решението на общинския съвет не било разгледано от всички постоянни комисии на общинския съвет, както изисква нормата на чл. 11, ал. 9 от ЗОБ; внесените в бюджета изменения по пера, бидейки толкова съществени, че се приравняват на нов бюджет, различен от внесения от кмета, не били подложени на обществено обсъждане според изискванията на чл. 11, ал. 6 от ЗОБ и наредбата на ОбС-Каварна по чл. 9а от ЗОБ и др.

Решението на АС Добрич се явява неправилно в обжалваните му части поради следното:

1. По частната жалба на Сдружение с нестопанска цел "Спортен клуб по хандбал"Калиакра"-гр. Каварна:

Съгласно Тълкувателно решение на ВАС № 2 от 16.04.2013 г. по т. д. № 4/2011 г. решението, с което се приема общинският бюджет, е общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, който може да бъде обжалван от всеки, за който актът създава права или задължения или непосредствено засяга права, свободи или законни интереси. В случая, доколкото в проектобюджета, внесен от кмета на общината с докладна записка вх. № 54 от 30.01.2012 г., в т. 10.7.3 е предвиждал субсидия от 15 000 лв. в полза на частния жалбоподател, а в решение № 46 не е приета такава персонална субсидия, за сдружението с нестопанска цел е налице правен интерес от оспорване на Решение № 46 от 17.02.2012 г., доколкото със същото са засегнати правните интереси на спортния клуб и той е лишен от правното очакване, възникнало с подложения за обществено обсъждане проектобюджет. Развитите от съда доводи за липса на правен интерес, обосновани с разпоредбата на чл. 63, ал. 2 от Закона за физическото възпитание и спорта, касаят произнасяне по съществото на предявената жалба, а не по нейната допустимост.

С оглед гореизложеното частната жалба на Сдружение с нестопанска цел "Спортен клуб по хандбал "Калиакра"" гр. Каварна се явява основателна. Прекратителното определение по отношение на частния жалбоподател, като незаконосъобразно, следва да бъде отменено, а делото - върнато на АС Добрич за произнасяне по жалбата му.

1. При извършената от съда служебна проверка за валидност, допустимост и съответствие на съдебното решение на материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК съдът констатира следното:

Първостепенният съд е сезиран с оспорването на областния управител на област Добрич на решение № 46 на ОбС - Каварна по протокол № 7 от 17.02.2012 г. от т. 10 до т. 26.8 вкл. и срещу решение № 49 по протокол № 8 от 13.03.2012 г., постановено в производство по чл. 45, ал. 11 от ЗМСМА. Областният управител е оспорил пред съда двата административни акта, тъй като след връщане на решение № 46 за ново обсъждане общинският съвет Каварна не се е произнесъл по цялото оспорване с изрично волеизявление, а само по шест от точките, което поведение е в противоречие със законовите изисквания на чл. 45, ал. 9 от ЗМСМА. Посоченият текст определя императивно и изчерпателно правомощията на органа на местно самоуправление - след връщане за ново разглеждане общинският съвет "може да отмени, да измени или да приеме повторно върнатия за ново обсъждане акт". В случая административният орган е изменил в една част върнатия акт, но не е постановил диспозитив за останалата неизменена част.

Значението на глагола "изменям" съгласно "Съвременен тълковен речник на българския език с приложения", Трето издание, Gaberoff ЕООД, Велико Търново е: "правя различно от досегашното, променям" а глаголът "променям" е със следното значение: "правя промяна в нещо или в някого".

С решение № 49 е направена промяна в шест от точките на решение № 46, което е оспорено като незаконосъобразно от областния управител, но в останалите - непроменени части решение № 46 продължава да съществува във вида, в който е било прието. Ето защо в конкретния случай на оспорване пред съда подлежи не само решение № 49, постановено в производството по чл. 45, ал. 9 от ЗМСМА и оспорено изцяло, но и първоначално приетото решение № 46 в останалите, неизменени с решение № 49, но оспорени като незаконосъобразни от областния управител негови части, а именно: т. 10.1 до т. 23 вкл. (без т. 10.7.2.); т. 25; т. 26.4; т. 26.5, т. 26.6 и т. 26.8.

След изясняване на фактическата обстановка по делото, обсъждане на събраните по делото доказателства и възраженията на страните първостепенният съд е приел оспорването на областния управител срещу решение № 46 от 17.02.2012 г. за недопустимо и е прекратил производството в тази му част. Видно от мотивите съдът е приел, че съгласно чл. 45, ал. 11 от ЗМСМА на оспорване пред административния съд подлежи измененият или повторно приетият акт на общинския съвет. Съдът е приел още, че с решение № 49 от 13.03.2013 г. ОбС Каварна е изменил частично върнатото за ново обсъждане решение № 46, като изменението на акта "включва и потвърждаване на решение № 46 в точките, извън изменените шест, независимо, че липсва подобен текст в решение № 49".

Това тълкуване на текста на чл. 45, ал. 9 и ал. 11 е неправилно.

Няма спор, че измененият или повторно приетият акт на общинския съвет може да бъде оспорван пред административния съд по реда на АПК, в който смисъл законодателят изрично се е произнесъл. Няма спор също, че изменението на върнатия акт може да бъде частично, какъвто е настоящият случай. В настоящия случая обаче приетото на заседанието от 13.03.2012 г. решение № 49 на ОбС не отговаря на изискванията на чл. 59 от АПК и чл. 45, ал. 9 от ЗМСМА, тъй като не съдържа цялостен диспозитив. Налице е единствено диспозитив за изменение, докато отсъства волеизявление на административния орган в частта досежно т. 10.1 до т. 23 вкл. (без т. 10.7.2.); т. 25; т. 26.4; т. 26.5, т. 26.6 и т. 26.8. При отсъствие на изричен диспозитив за повторно приемане на акта в неизменената му част, в тази част той продължава да съществува в правния мир и следователно подлежи на оспорване.

Предвид липсата на касационна жалба от страна на областния управител обаче, съдебният акт в тази му част е влязъл в сила и касационната инстанция излага горните съображения единствено за прецизност.

1. По касационната жалба на Общинския съвет Каварна

Касационната жалба на общинския съвет Каварна, насочена срещу решението на съда в частта му, в която е отменено Решение № 49 по протокол № 8 от проведено заседание на ОбС - Каварна на 13.03.2012 г. и делото е върнато на административния орган за ново произнасяне, е изцяло основателна. Решението на първостепенния съд следва да бъде отменено, а спорът - решен по същество, тъй като са събрани всички относими доказателства.

Развитите от съда мотиви за това, че е приет изцяло нов бюджет, извън проектобюджета, изготвен и внесен за обсъждане от кмета на общината; че Решението на ОбС не е разгледано от всички постоянни комисии в нарушение на чл. 11, ал. 9 от ЗОбБ; че внесените от ОбС изменения на проектобюджета, предвид факта, че са съществени и приравнени на нов бюджет, не са подложени на обществено обсъждане и т. н. са мотиви относно допуснати съществени нарушения на процедурните правила, не и на приложимия материален закон, каквото нарушение съдът е визирал, за да постанови крайния резултат по спора.

От друга страна такива съществени нарушения на процедурните правила в случая не са налице.

1. Общинският съвет е органът на местно самоуправление, определен от Конституцията и Законът за общинските бюджети да приема годишния общински бюджет, поради което не може да се твърди, че като решаващ орган е императивно обвързан единствено от предложения от кмета на общината проектобюджет.

В глава трета на ЗОбБ е описана цялостната процедура по съставянето и приемането на общинските бюджети, като в чл. 11 изчерпателно са изброени правилата по съставянето му. Съгласно тези правила кметът на общината съставя общинския бюджет, след което го предоставя на публично обсъждане от местната общност, която може да направи предложения. Така направените предложения се оформят в протокол, който е неразделна част от проекта за бюджета при внасянето му от кмета за разглеждане (чл. 11, ал. 6). В срока по чл. 11, ал. 7 от ЗОбБ кметът на общината внася в общинския съвет проекта на общинския бюджет, след което съгласно ал. 9 на текста Комисиите към ОбС го разглеждат и дават становища по него в съответствие с Правилника за организацията и дейността на ОбС и общинската администрация. Логиката на законодателя сочи, че в заседанието по приемане на решението на общинския съвет, с което се приема или не се приема бюджета на общината следва да бъде проведено обсъждане не само на внесения от кмета проектобюджет, който представлява основната рамка, а и на направените по него, при публичното му обсъждане, предложения на местната общност, както и на становищата на постоянните комисии. Да се приеме, че внесеният от кмета проект за бюджет обвързва изцяло общинския съвет би го лишило от оперативната му самостоятелност на орган на местното самоуправление, от една страна От друга, обезсмисля предвидената в закона за общинските бюджети процедура по обществено обсъждане и по даване на становища от ПК на ОбС, т. е. означава да се нарушат основни принципи на демокрацията и разделението на властите.

1. Необсъждането на проектобюджета от всички постоянни комисии по чл. 11, ал. 9 от Закона за общинските бюджети също не съставлява съществено нарушение на разписаната процедура и не води до незаконосъобразност на решението на общинския съвет на това основание. Дори постоянните комисии да не са дали становище по проектобюджета те са действали законосъобразно пред вид нормата на чл. 53, ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет Каварна, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

1. Не могат да бъдат споделени изводите на решаващия съд, че дори да е допустимо общинския съвет да приеме бюджет, различен от внесения от кмета проектобюджет, то за приемането му следва да е спазена отново процедурата по обществено обсъждане, предвидена в чл. 11, ал. 6 от ЗОбБ. Такава логика би блокирала напълно възможността решаващия орган в сроковете, указани в закона, да постанови решение по бюджета, тъй като при всяко "съществено" изменение ще следва да бъде провеждано "ново" обсъждане.

При така изложените съображения оспорването на областния управител на област Добрич срещу Решение № 49, взето по протокол № 8 от заседанието на ОбС Каварна, проведено на 13.03.2012 г. е неоснователно и като такова ще следва да се отхвърли.

Страните по делото не претендират разноски за настоящата инстанция, поради което съдът не дължи произнасяне.

Водим от изложените съображения Върховният административен съд, трето отделение