Решение № 2717 от 17.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11931/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на електронното управление, чрез адв. Иванова като процесуален представител, срещу решение 14204 от 08.08.2024 г., постановено по адм. дело 3427/2024 г. по описа на Административен съд София - град. Излагат се доводи за недопустимост и неправилност на решението поради несъответствие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Прави се искане за отмяната му и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата срещу оспорената заповед, както и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът П. Н. К., чрез адв. Големанова като процесуален представител, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски за настоящото производство. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна срещу неблагоприятен за нея съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение е отменена заповед ЧР-50 от 13.03.2024 г. на министъра на електронното управление, с която е прекратено служебното правоотношение на П. Н. К., в качеството му на директор на дирекция Мрежова и информационна сигурност, с ранг V старши, поради получена възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността - неприемливо изпълнение. За да постанови този резултат, съдът приема, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в изискуемата форма по чл. 59, ал. 2 АПК във вр. с чл. 108, ал. 1 ЗДСл, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Като се позовава на заключението на проведената междинна среща, достига до извод за неспазване на разпоредбата на чл. 18, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), тъй като дадената годишна оценка не отговаря на изискванията за цялостна такава на изпълнението в рамките на оценявания период. Излага съображения и за неспазване на чл. 13 от подзаконовия нормативен акт. Приема, че оценката е изготвена в нарушение на чл. 76, ал. 7 ЗДСл и не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван, както и че са нарушени целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 НУРОИСДА, поради което не се обосновава прилагането на разпоредбата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Решението е валидно, допустимо и правилно. Релевантните за спора факти и обстоятелства са установени след подробен анализ на събраните по делото доказателства. Въз основа на направените фактически констатации, които се подкрепят от приетите доказателства, са изведени законосъобразни и обосновани правни изводи. По делото не е спорно, че към момента на издаване на оспорения акт П. К. заема длъжността директор на дирекция Мрежова и информационна сигурност в Министерството на електронното управление. Заповедта е издадена по повод получена от служителя възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността неприемливо изпълнение. По делото е представен формуляр за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, представляващ приложение 2 към чл. 19, ал.1, т.1 НУРОИСДА, с период на оценяване от 01.01.2023 г. до 31.12.2023 г. Точка 1 от формуляра индивидуален работен план съдържа описание на целите, които са поставени пред служителя, период за тяхното изпълнение и изисквания/критерии за изпълнението им. Посочените цели са следните: 1. Организиране и провеждане на проверки по Закона за киберсигурност (ЗКС); 2. Разработване на обновена методология за извършване на проверка по ЗКС; 3. Участие в международни проекти за развитие на киберсигурността; 4. Транспониране на МИС2; 5. Разработване на предложение за Национална стратегия за киберсигурност на Република България. Индивидуалният работен план с описаните в него цели е подписан от К. на 28.02.2023 г. без възражения. На 27.07.2023 г. е проведена междинна среща между оценявания служител и оценяващия ръководител, отразена в точка 2 от формуляра. Оценяващият ръководител прави коментари, които са в насока, че К. изпълнява задълженията си в съответствие с длъжностната характеристика, като работи по индивидуалните си цели: 1. По цел 1 е разработил план за провеждане на 30 бр. проверки. Към момента на провеждане на междинната среща са проведени 0 бр. проверки, планирани са и 50 извънпланови проверки; 2. По цел 2 е разработена чернова версия на методологията, предстои представянето за одобрение; 3. По цел 3 служителят участва в международен проект Support Action на ENISA като Point of Contact, както и участва в кандидатстването и спечелването на финансиране по 3 проекта, два от които с участие в международен консорциум (INFORB и ATHENA); 4. По цел 4 и цел 5 към междинната среща е утвърдена заповед за съставянето на междуведомствена работна група, на която той е ръководител и започва работата по транспониране на директива 2022/2555 МИС2 в ЗИД на ЗКС, като същата работна група има задача да разработи и предложение за националната стратегия по киберсигурност. На 30.01.2024 г. оспорващият пред първата инстанция и настоящ ответник представя пред оценяващия ръководител отчет относно изпълнението на годишния работен план. В точка 3 от формуляра оценяващият ръководител определя оценка на служителя изпълнението отговаря не напълно на изискванията. Изложени са мотиви, че към момента на оценяването същият няма достатъчна база за изграждането на личностна обективна оценка и се е възползвал от възможността, предвидена в чл. 18, ал. 2 НУРОИСДА, като при определянето на годишната оценка на служителя е изискано мнението за работата и изпълнението на целите, заложени в работни план от служители, имащи пряко отношение към изпълнението на задълженията на К.. Посочено е, че целите в индивидуалния работен план за периода на оценяване не са изпълнени цялостно и в срок, както и с необходимото качество. Прието е, че служителят е показал преобладаваща част компетентност, знания и умения, необходими за изпълнението на длъжността. Посочено е , че се наблюдава забавяне в представянето на алтернативни решения, както и отчитане на вероятните рискове при изпълнение на заложените цели и задачи; че не показва достатъчно добро приоритизиране при разпределянето на задачите между отделните служители в дирекцията; среща затруднения при делегирането на важни задачи и правомощия; често липсва обратна връзка при идентифицирано затруднение; не осигурява добра координация между служителите в дирекцията; наблюдава се пропускане и забавяне на сроковете, представени за изпълнение. Посочено е още, че служителят познава законодателството в сферата на дейността на дирекцията добре. В работата си се стреми да изпълнява индивидуалните си цели по начин, който подпомага изпълнението на общите цели на министерството, но в недостатъчна степен. Умее да поема лична отговорност. Притежава добри умения за ясна словесна комуникация по служебни въпроси, умее да изгражда отношения в рамките на министерството и извън него, проявява инициативност при поставяне на задачите за изпълнение. Прието е, че изпълнението на целите и показаните компетентности отговарят не напълно на изискванията за заемане на длъжността. След запознаване с поставената му оценка служителят възразява на 06.02.2024 г. видно от формуляр, представляващ приложение 4 към чл. 23, ал. 1 НУРОИСДА. Контролиращият ръководител с формуляр за корекция на годишната оценка на изпълнението на длъжността от 13.02.2024 г. променя същата от изпълнението отговаря не напълно на изискванията на неприемливо изпълнение. На 16.02.2024 г. служителят е запознат с окончателната оценка с писмо МЕУ-1-22/ 15.02.2024 г., след което с оспорената заповед ЧР-50/13.03.2024 г. министърът на електронното управление прекратява служебното му правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 във вр. с чл. 108, ал. 1 ЗДСл, считано от 13.03.2024 г. Правилни са изводите на първоинстанционния съд за отмяна на заповедта, тъй като при постановяването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправни норми, които опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 5 ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността въз основа на постигането на предварително съгласувани цели и показаните компетентности. Общата оценка следва да отразява изпълнението за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 НУРОИСДА). За установяване на равнището на професионална квалификация и изпълнение на служебните задължения на служителя е извършено оценяване за периода 01.01.2023 г. - 31.12.2023 г., което според представения формуляр протича на три етапа. Съставен е работен план на 28.02.2023 г., проведена е междинна среща на 27.07.2023 г., като оценката от междинната среща е положителна за дейността му. Неоснователно и в противоречие с данните по делото е възражението на касатора, че в коментара от междинната среща оценяващият ръководител вписва констатирани пропуски и неизпълнение на конкретни резултати спрямо заложеното в плана, както и установено продължително неизпълнение и неглижиране на поставените цели. Напротив, оценяващият ръководител изрично посочва, че служителят изпълнява задълженията си в съответствие с длъжностната си характеристика, като работи по индивидуалните си цели. Не са посочени препоръки или необходимост от тяхното изменение. След края на периода на 31.01.2024 г. е определена обща оценка "изпълнението отговаря не напълно на изискванията", като е констатирано, че целите в индивидуалния работен план за периода на оценяване не са изпълнени цялостно и в срок, както и с необходимото качество, по съображения и въз основа на констатации, описани по-горе. Правилни са изводите на съда, че изложените мотиви от контролиращия ръководител, след подаденото от служителя възражение срещу изготвената от оценяващия ръководител оценка, не кореспондират с отразената такава в междинната среща. Налице е и противоречие с изложените мотиви за годишната оценка за изпълнение на длъжността, което води до необективно извършване на оценката. Съгласно чл. 18, ал. 1 НУРОИСДА оценяващият ръководител е длъжен да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, както и да мотивира писмено своята оценка. Нещо повече, дори и посочените във формуляра за корекция на годишна оценка съображения на контролиращия ръководител да са верни, то оценката трябва да е годишна, т. е. да отразява изпълнението на задълженията за целия оценяван период, включително и за периода до междинната среща, който в случая е оценен позитивно. В разпоредбата на чл. 76, ал. 7 ЗДСл е предвидено задължение за оценяващия ръководител да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, като е посочено, че годишната оценка на изпълнението на длъжността се мотивира писмено, а държавният служител се запознава с направената му оценка. Разпоредбата на чл. 76, ал. 10 ЗДСл позволява, след изтичането на срока по ал. 9 контролиращият ръководител да потвърди годишната оценка на държавния служител или да я промени с една степен. С оглед на това и при липса на императивно правило оценката да може да бъде променяна само в полза на служителя, контролиращият ръководител разполага с правомощието да понижи годишната оценка на служителя, което в случая е направено с поставяне на такава "неприемливо изпълнение", но не го освобождава от задължението му, предвидено в разпоредбата на чл. 76, ал. 7, изр. второ ЗДСл годишната оценка на изпълнението на длъжността да се мотивира писмено. В случая направените коментари в становището на контролиращия ръководител, във връзка с представеното от К. възражение срещу годишната оценка на изпълнението на длъжността, не са конкретни и основаващи се на надлежно установени факти, в който случай би могло да се обоснове преценка за неприемливо изпълнение на работата под нивото на изискванията на длъжността. Контролиращият ръководител в действителност възприема и потвърждава мотивите на оценяващия ръководител, без да изложи нови, обосноваващи намаляването на оценката от изпълнението отговаря не напълно на изискванията на неприемливо изпълнение. Следва да се отбележи и обстоятелството, че годишната оценка на изпълнението е поставена от оценяващ ръководител, различен от този, подписал формуляра от междинната среща. Както правилно приема съдът, това поставя под съмнение съществуването на обективна възможност да се извърши оценяване работата на служителя при условие, че не само не е имало достатъчно време за наблюдение и анализи на изпълнението на неговите служебни задължения, но и не са оставени писмени данни за лошо и незадоволително изпълнение, на база на които да се формира оценката. Обосновано е заключението, че е налице противоречие в коментара на оценяващия ръководител спрямо поставената оценка неприемливо изпълнение. Съгласно чл. 16, т. 5 НУРОИСДА годишна оценка "неприемливо изпълнение" се определя, когато оценяваният едновременно: а) не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя; б) е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение 1 и приложение 1а. Не са налице данни за неизпълнение на задълженията по смисъла на цитираната норма, дори оценяващият ръководител посочва, че целите в индивидуалния работен план на служителя за периода на оценяване не са изпълнени цялостно и в срок, както и с необходимото качество, но показва в преобладаваща част компетентност, знания и умения, необходими за изпълнението на длъжността, както и че познава законодателството в сферата на дейността на дирекцията добре. Отразено е изрично, че в работата си се стреми да изпълнява индивидуалните цели по начин, който подпомага изпълнението на общите цели на министерството, макар и в недостатъчна степен. По отношение на притежаваните умения да поема лична отговорност, за ясна словесна комуникация по служебни въпроси, да изгражда отношения в рамките на министерството и извън него и проявяване на инициативност при поставяне на задачите за изпълнение, дадената оценка е положителна. Изложеното противоречи на поставената от контролиращия ръководител оценка неприемливо изпълнение. Не се потвърждава и възприетото от него обстоятелство, че на междинната среща е обърнато внимание за забавяне и неефективно изпълнение на поставените цели пред К.. Както беше посочено, такива констатации на междинната среща, описана в т. 2 от формуляра, липсват. Констатациите на междинната среща, че служителят изпълнява задълженията си в съответствие с длъжностната характеристика и работи по индивидуалните цели сочат точно обратното - на позитивна оценка за дейността му. В случая дори не се съдържат конкретни препоръки към изпълнението на служебните му задължения, които да се отразяват на характера на дадената към този момент оценка. Неоснователно е твърдението на касатора, че цел 1 от плана е неизпълнена. Същата предвижда организиране и провеждане на проверки по ЗКС, а изискванията/критериите за изпълнението са изработен план за планови проверки по ЗКС и извършени минимум 60 бр. проверки. От данните по делото е видно, че втората част от целта е изпълнена, а именно: изработен е годишен план на МЕУ за извършване на проверки за спазване на ЗЕУ, ЗК, ЗДОИ и ЗДПД и са извършени 51 броя проверки от заложените 60. Не намира опора в данните по делото възражението на касатора, че искането за иницииране на проверки е направено едва в края на м. октомври 2023 г. Индивидуалният работен план не предвижда конкретен период, в който то да бъде направено, поради което не е налице соченото пълно неизпълнение на целта от плана. Също така несъстоятелно е и възражението на касатора, че нито една от посочените в годишния план на МЕУ за 2023 г. 30 бр. планови проверки за спазване на ЗЕУ, ЗК, ЗДОИ, ЗДПД не е извършена от К. и ръководената от него дирекция. Такава цел не е поставена пред служителя със съгласувания индивидуален работен план, съответно не следва да оказва влияние при формиране на крайната оценка на оценяващия орган. Не кореспондира с фактите по делото и изложеното в касационната жалба по отношение неизпълнението на цел 2 от индивидуалния работен план - разработване на методология за проверка по ЗКС. Във формуляра от междинната среща от 27.07.2023 г. е посочено, че е разработена чернова версия на методологията, предстои представянето за одобрение, т.е. оценяващият ръководител приема, че към датата на междинната среща тази цел е в процес на изпълнение. От контролирация орган не е съобразено, че методологията касае извършването на планови проверки и изготвянето й е обвързано с приемане на нови вътрешни правила на МЕУ за осъществяване на контрол по спазване на изискванията на ЗЕУ, ЗК, ЗДОИ и ЗДПД, като приемането на правилата е осъществено едва на 29.09.2023 г., което не зависи от волята и е извън контрола на служителя. Неоснователно в касационната жалба се твърди неизпълнение от страна на К. на цел 5 от индивидуалния работен план разработване на предложение за национална стратегия за киберсигурност на Република България. От данните по делото е видно, че към датата на междинната среща оценяващият ръководител приема, че по цел 4 и цел 5 е утвърдена заповед за съставяне на междуведомствена работна група и започва работата по транспониране на Директива 2022/2555 МИС2 в ЗИД на ЗКС, като същата работна група има за задача да разработи и предложение за национална стратегия по киберсигурност. Разработването на тази стратегия е обвързано с транспониране на директивата в ЗКС и приемане на Закон за стратегическото планиране. Отчитайки цел 5 като неизпълнена, контролиращият ръководител не преценява факта, че работата по разработване на стратегията е започнала, но причините за нейното неизпълнение също не са обусловени единствено от волята на служителя - директивата не е транспонирана по законодателен ред до края на периода за оценяване, което съставлява препятствие от обективен характер за разработване на предложението за национална стратегия за киберсигурност. Настоящият състав не споделя извода на първоинстанционния съд, че навеждането на данни за неизпълнение на служебни задължения едва с коментара на контролиращия ръководител накърнява съществено правото на защита на оценявания служител, който не е могъл да се защити срещу тези твърдения с възражение по чл. 76, ал. 9 ЗДСл. Цитираната разпоредба предвижда правото на възражение на служителя срещу поставената годишна оценка, от което право К. се е възползвал. Съгласно чл. 24, ал. 1 НУРОИСДА, след подадено възражение контролиращият орган е длъжен да се произнесе в 7-дневен срок от получаването му, като неговото решение е окончателно. В ЗДСл не е въведено допълнително право на възражение на служителя срещу коригираната оценка, но това не се отразява на крайния извод на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед. По делото липсват доказателства за наличие на обективно установими факти и обстоятелства, въз основа на които да е извършена оценката на контролиращия ръководител с изводи за целия оценяван период, противоположни на констатациите на оценяващия ръководител, които да са различни от възприетите от него. По отношение оплакването в касационната жалба за недопустимост на решението на основание по чл. 209, т. 2 АПК, настоящият състав намира същото за неоснователно. Съдебният акт е постановен по допустима жалба, подадена от адресата на административния акт в предвидения законов срок. Доводите на касатора, че решаващият съд е излязъл извън правомощията си при извършване на проверката относно спазване на процедурата по оценяване на държавния служител, тъй като от него е осъществен съдебен контрол по отношение обективността на оценката и критериите при оценяването, регламентирани в НУРОИСДА, не се отразяват на допустимостта на решението, а са относими към неговата правилност. Безспорно съдържанието и обективността на оценката не са предмет на съдебен контрол, но стриктното съблюдаване на задължителните правила за атестирането на държавните служители е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършеното оценяване. В случая при определянето на крайната оценка не е обхванат целия период на оценяване, което опорочава проведената процедура. Правилен е изводът на съда, че от събраните доказателства не се установява кумулативното наличие на условията по чл. 16, ал. 1, т. 5 НУРОИСДА и не се обосновава поставянето на най-ниската оценка, респ. прилагането от органа по назначаването на нормата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Предвид изложеното обжалваното решение е допустимо и правилно. Не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна, поради което същото следва да се остави в сила. При този изход на спора и с оглед своевременно заявената претенция от ответника за присъждане на разноски , на основание чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 144 АПК министерството на електронното управление следва да заплати на П. Н. К. сума в размер на 1 200 лева, представляваща адвокатско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, второ отделение,