Решение № 248 от 10.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5607/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на председателя на Столичен общински съвет, подадена чрез упълномощения юрк. С. Якуб, против решение 1267 от 27.02.2023 г., постановено от Административен съд София град /АССГ/, по адм. д. 9105/2022 г. в частта, с която е отменена разпоредбата на чл.108 от Наредбата за общинската собственост /Наредбата/, приета с Решение 339 опо Протокол 56/26.05.2022г. на Столичния общински съвет /СОС/, в частта относно израза "или на стоковите борси". С жалбата се релевират оплаквания за недопустимост, алтернативно- за неправилност на съдебния акт в обжалваната част. Според касатора дружествата "Аполо Металс" ЕООД и "Вива Метал" ООД не разполагат с надлежна процесуална легитимация да оспорят приетата от Столичния общински съвет Наредба за общинската собственост, като поддържаната липса на правен интерес е подробно мотивирана в депозираната касационна жалба. По отношение на алтернативно поддържаните касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК за неправилност на съдебното решение са наведени подробни оплаквания за съществени нарушения на съдопроизводствените правила, за нарушения на материалния закон и за необоснованост на атакувания съдебен акт. Касаторът оспорва изводите на първоинстанционния съд за наличие на нарушения на административнопроизводствените правила, предвидени в по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, като счита, че не се касае за съществени нарушения и те не са основание за отмяна на оспорения акт. Развива тезата, че не са засегнати правата на трети лица, които след обжалването на нормативния акт, което се съобщава чрез обявление в Държавен вестник, са имали възможност да се присъединят към оспорването и да осъществят правата си. Претендира обезсилване на решението в обжалваната му отменителна част ипрекратяване на производството по делото в тази част, а алтернативно- неговата отмяна и отхвърляне на депозираните жалби от "Аполо Металс" ЕООД и "Вива Метал" ООД. В съдебно заседание касаторът се представлява от упалномощения юрисконсулт С. Якуб, която поддържа жалбата по съображенията, изложени в нея и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и противопоставя възражение за прекомерност на претендираните разноски от насрещните страни.. Ответникът - "Вива Метал" ООД, представляван от управителя С. Симеонов, чрез пълномощника адв. Спасова, в депозиран писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна. Отправя искане съдебното решение, в атакуваната му част, да бъде оставено в сила като правилно постановено. Претендира присъждане на разноски съобразно представен списък. Ответникът - "Аполо Металс"ЕООД, представляван от управителя Ю. Атанасов, чрез упълномощения адв. Джулева, по подробно изложени съображения в депозиран писмен отговор оспорва касационната жалба и моли първоинстанционния съдебен акт, в обжалваната му част, да бъде оставен в сила. В съдебно заседание този ответник се представлява от адв. Аврамов, който поддържа наведените в писмения отговор доводи за правилността на съдебния акт в обжалваната му част. Претендира разноски, съобразно представен списък. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: С решението на АССГ, в обжалваната му част, е отменена разпоредбата на чл.108 от Наредбата за общинската собственост в редакцията, приета с решение 339 по Протокол 56/26.05.2022г. на СОС в частта относно израза "или на стоковите борси". За да достигне до този резултат решаващият тричленен състав на първостепенния съд е установил, че в случая е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като административният орган не е доказал, че окончателният проект на изменението на разпоредбата на чл.108 от Наредбата, съдържащ израза "или на стоковите борси" /предвид направените съществени изменения, предложени на заседанието на 17.05.2022г./ е публикуван на интернет страницата на СОС, преди приемането му на 26.06.2022г., в съответствие с изискванията на чл.26 Закона за нормативните актове /ЗНА/, като бъде предоставена възможност за обществени консултации. Според приетото от съда, нарушението на изискванията на чл.26, ал.2 и ал.3 от ЗНА представлява самостоятелно основание за отмяна на оспорваната разпоредба в редакцията й, приета с Решение 339 по Протокол 56/26.05.2022г. на СОС в частта относно израза "или на стоковите борси", като незаконосъобразна. Наред с това, в мотивите на съдебното решение е прието, че оспорваната разпоредба във визираната по- горе част е и материално незаконосъобразна, тъй като противоречи и на чл.35 от Закона за общинската собственост /ЗОбС/, в който изчерпателно са посочени начините за продажба на имоти и вещи- частна общенска собственост- публичен търг или публично оповестен конкурс. С въвеждането на нов, допълнителен способ за продажба на общенско имущество- на стоковите бори, е осъществено, според съда, недопустимо дописване на закона, като по този начин СОС е излязъл извън пределите на компетентността си. Според настоящия съдебен състав обжалваното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Преди всичко следва да бъде посочено, че настоящата инстанция не споделя оплакванията на СОС досежно липсата на процесуалноправна легитимация от оспорване на подзаконовия нормативен акт от страна на "Аполо Металс" ЕООД и "Вива Метал" ООД. Действително, първостепенният съд е обосновал извода си за наличие на правен интерес по отношение на двете дружества в твърде лаконични мотиви, но по същество възприетата от него теза следва да бъде споделена, при излегането на следните допълнителни съображения: Според твърденията на касатора, "Вива Метал" ООД не е дружество, осъществяващо търговия с отпадъци, тъй като тази дейност не фигурира в посочения в Търговския регистър предмет на дейност на дружеството. На следващо място той твърди, че представените доказателства относно правния интерес на това дружество не обосновават пряко засягане на негови права и законни интереси, а доказват единствено хипотетичната възможност за засягане на такива. Основателно в писмения отговор на "Вива Метал" ООД се поддържа, че от съдържащото се по делото Решение 16-ДО-151-04/02.03.2022г., с което се изменя и допълва Решение 16-ДО-151-03/25.07.2018г. на "Вива Метал" ООД се установява, че дружеството е надлежно регистрирано и притежава разрешително по чл.67 и сл. от Закона за управление на отпадъците. Това обстоятелство обосновава прекия правен интерес на дружеството да оспори изменението на чл.108 от Наредбата с оглед извършваната търговска дейност по преработка на отпадъци. Неоснователно е и позоваването на липса на правен интерес по съображения, че "Вива Метал" ООД не е регистрирано на територията на Столична община. напротив, правният интерес от оспорване е основан на реалната възможност дружеството да участва в търгове и конкурси за продажба на общинско движимо имущество- отпадъци, които да преработва в преработвателната си станция в град Радомир. Следва да бъде споделен и довода на "Вива Метал" ООД в депозирания от него отговор, че цитираната в касационната жалба съдебна практика се отнася единствено до подадани жалби от физически лица против подзаконови нормативни актове при липса на териториална връзка между настоящия им или постоянен адрес и територията на населеното място, в чийто предели се прилагат разпоредбите, то разглежданият случай не е такъв. По отношение на другия ответник- "Аполо Металс" ЕООД, водещото оплакване се основава на твърдяната хипотетична възможност от засягане на неговите права и законни интереси, но не и непосредствено такова. И това твърдение е неоснователно. Видно от електронната партида на "Аполо Металс" ЕООД в Търговския регистър, в предмета на дейност на дружеството попадат, наред с други дейности, и рециклиране на отпадъци и търговска дейност с отпадъци. Пред първоинстанционния съд са представени доказателства, от които се установява, че основната търговска дейност на "Аполо Металс" ЕООД е свързана с търговия и рециклиране на отпадъци от цветни и черни метали. От съдържащото се по делото извлечение от Публичния регистър на лицата, притежаващи документи за извършване на дейности с отпадъци, се установява, че в полза на това дружество са издадени две разрешения по реда на чл.35 от ЗУО, едното от 05.06.2019г., а другото- от 23.06.2020г. Така, при анализ на дейността на "Аполо Металс" ЕООД се налага извод, че чл.108 от Наредбата урежда обществени отношения, по които дружеството е страна. В качеството си на участник на пазара с движими вещи , получени в резултат от дейности по третиране на битови и подобни отпадъци, следва да се приеме, че оспореното изменение пряко засяга правата и интересите на този ответник по касация. По изложените съображения всички оплаквания и доводи в касационната жалба за липсата на правен интерес са неоснователни и не намират опора в закона. Съдът е мотивирал съдебния си акт и с мотиви по съществото на спора, макар че посочените нарушения на процедурните правила опорочават акта, както се посочи са самостоятелно основание за отмяната му, като в този смисъл е налице константна съдебна практика. Правилна е и преценката на съда, че решението, в обжалваната му част, не стада и от инвокираните с касационната жалба отменителни основания по чл. 209, т.3 АПК. Фактическата обстановка по делото е правилно установена и в синтезирани мотиви се свежда до следното: С Решение 210 по Протокол 87/ 14.04.2011г. на СОС, на основание чл.8, ал.2 от ЗОС е приета Наредба за общинската собственост. Разпоредбата на чл.108 от Наредбата е била предмет на последващо изменение и/или допълнение със следните решения на СОС: Решение 422 по Протокол 85/09.07.2015г.; Решение 445 по Протокол 37/ 20.07.2017г., като последната редакция на чл.108 от Наредбата е приета с Решение 339 по Протокол 56/ 26.05.2022г. на СОС. Административният съд правилно е установил, че преди последното изменение на чл.108 от Наредбата, разпоредбата е била със следното съдържание: чл.108 (Нов - Решение 422 по Протокол 85 от 9.07.2015 г., изм. - Решение 445 по Протокол 37 от 20.07.2017 г.) "Продажбата на общинско имущество - движими вещи - отпадъци, образувани и/или предвидени за образуване в резултат от дейности по третиране на битови и подобни отпадъци по смисъла на Закона за управление на отпадъците /ЗУО/, извършвано в инсталациите и съоръженията на Столична община се осъществява от кмета на Столична община или оправомощено от него лице чрез публичен търг с явно наддаване, провеждан по реда на Глава пета от Наредбата за условията и реда за провеждане на търгове и конкурси". Производството по взимане на решение 339 по Протокол 56/26.05.2022г. на СОС, с което е изменена разпоредбата на чл.108 от Наредбата, е образувано въз основа на Доклад изх. СОА22-ВК66-4094/21.04.2022г. на заместник- кмета на СО по направление "Зелена система, екология е земеползване" и на заместник- кмета на СО по направление "Финанси и здравеопазване" относно приемане на наредба за изменение и допълнение на Наредбата за общинската собственост. Както е посочено и в мотивите на съдебното решение, в този доклад са посочени и мотивите, налагащи изменението на чл.108 от Наредбата. Установено е по несъмнен начин по делото още, че изменението на визираната разпоредба, предложено с горепосочения доклад, е публикувано на 22.04.2022г. на страницата на СОС, като е предоставена възможност за обществени консултации за периода 22.04.2022г.- 21.05.2022г. Последното изменение на чл.108 от Наредбата, съставляващо предмет на оспорване пред първостепенния съд, е прието с Решение 339 по протокол 56/26.05.2022г. на СОС, като актуалният текст на разпоредбата е следният: "Продажбата на общинско имущество - движими вещи, образувани и/или предвидени за образуване в резултат от дейности по третиране на битови и подобни отпадъци по смисъла на Закона за управление на отпадъците, извършвано в инсталациите и съоръженията на Столична община се осъществява от кмета на Столична община или оправомощено от него лице чрез публичен търг, или на стоковите борси, или публично оповестен конкурс, провеждан по реда на Глава трета от Наредбата за условията и реда за провеждане на търгове и конкурси, като за неуредените въпроси се прилага Глава пета". Предложението за тази редакция е направено на заседанието на постоянната комисия по финанси и бюджет, проведено на 17.05.2022г., като първоинстанционният съд обосновано е съобразил, че именно на това заседание е взето решение да се подкрепи доклада с приложения проект за решение, като се предлагат следните изменения и допълнения в предложения проект за изменение на чл.108 от Наредбата: след израза "чрез публичен търг" се поставя запетая, след каето се записва следния текст :или на стоковите борси", след което отново се поставя запетая. С така предложената редакция е прието Решение 339 по Протокол 56/26.05.2022г. на СОС, с което е изменена разпоредбата на чл.108 от Наредбата. При тези данни обосновано първостепенният съд е отчел, че към момента на публикуване на обявлението за обществени консултации стоковата борса не е посочена, изброена като способ. Тя е добавена допълнително по предложение на постоянната комисия по финанси и бюджет. Съобразно нормата на чл.26, ал.1 ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност.. В нормата на чл.26, ал.2 ЗНА е регламентирано, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а в ал.4 на същата разпоредба е предвидено, че срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Първостепенният съд обосновано е достигнал до извода, че в разглеждания случай по отношение на предприетото изменение на чл.108 от Наредбата последното законово изискване не е спазено, поради което и при издаването на административния акт са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователна е тезата на касационния жалбоподател, че в конкретната хипотеза не се касае за съществени нарушения, тъй като не са засегнати правата на трети лица, които, след обжалването на нормативния акт, което се съобщава чрез обявление в ДВ, са имали възможност да се присъединят към оспорването и да осъществят правата си в съдебното производство. Касационният съдебен състав не възприема това твърдение, тъй като целта на законодателя е да се осигурят възможности за излагане на тезите на заинтересованите лица и обсъждането им в хода на нормотворческия процес преди приемането на нормативния административен акт, а не само след това при последващо евентуално оспорване с всички произтичащи от това последици. В разглеждания случай заинтересованите лица не са могли да представят своите предложения и становища, респективно- не е могло същите да бъдат разгледани и съобразени, поради обстоятелството, че третият способ за продажба на общинско имущество- стоковата борса, е въведен впоследствие, след изтичане на срока за обществени консултации. Основателно ответниците поддържат, че разликата между публикувания вариант на чл.108 от Наредбата и този, който е приет през 2022г. е много съществена и липсата на публично обсъждане на предложението да се добави нов, трети способ за продажба на имущество, неуреден в закона, е опорочило съществено процедурата. Разпоредбата на чл.77 АПК е относима към всички предложения, становища и възражения и предполага спазване не само на чл. 28, а и на чл.26 ЗНА. Ето защо неизпълнението на императивните разпоредби на чл.77 АПК и чл.26 и сл. ЗНА, винаги е основание за отмяна нормативен административен акт, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В този смисъл е посотянната и непротиворечива съдебна практика на Върховния административен съд по този вид спорове относно правилното приложение на цитираните разпоредби. При съобразяване на чл.196 във връзка с чл.146, т.3, във връзка с чл.168, ал.1 АПК се налага обоснованият извод, че правилно и законосъобразно административният съд е преценил, че са установени съществени нарушения на административнопроизводствените правила, регламентирани в чл.26, ал.1 и 2, чл.28, ал.1- 3 ЗНА и чл.12, ал.1 АПК, които изискват отмяна на оспорената разпоредба на бл. 108 от Наредбата в частта относно израза "или на стоковите борси". Неоснователно е и поддържаното твърдение в касационната жалба, че изменението на оспорената разпоредба е законосъобразно, тъй като вещите, образувани и/или предвидени за образуване в резултат на дейности по третиране на битови отпадъци били особен вид вещи, които не са предмет на изрична регламентация в Закона за общинската собственост /ЗОбС/ и в ЗУО. Касаторът счита, че предвид празнотата в закона, която е преодоляна чрез Наредбата, както и с оглед аналогичната норма на чл.64, ал.1 Закона за държавната собственост /ЗДС/,то регламентираната възможност за разпореждане с движими вещи следва да се счете за законосъобразна. И тези твърдения на касатора не могат да бъдат споделени. Противно на касатора, настоящият състав счета, че в ЗОбС не е налице празнота. Съгласно чл.35, ал.1 ЗОбС, "продажба на имоти и вещи - частна общинска собственост, се извършва след решение на общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс". От своя страна, нормата на чл.64, ал.1 ЗДС предписва, че "продажбата на излишни и негодни движими вещи, както и на придобити материали от разчистване на строителни площадки, се извършва чрез търг или на стоковите борси". налага се извод, че последната разпоредба урежда отношения с различен предмет от този, предмет на регламентация с оспорената разпоредба, тъй като не е идентична с приложното поле на чл.2 ЗУО, ето защо и прилагането на чл.64, ал.1 ЗДС по аналогия е недопустимо. Ето защо, правилно първоинстанционният съд е приел, че предвиждането на способ за разпореждане с движими вещи собственост на общината, чрез стокови борси несъмнено противоречи пряко на разпоредбата на чл.35, ал.1 ЗОбС, тъй като същата урежда императивно правило, което не може да бъде дерогирано от общинските съвети. Както се поддържа от ответника "Аполо Металс" ЕООД, законодателят е предвидил два способа за разпореждане със собствени на общината вещи, като всяко отклонение от правилото води до незаконосъобразност на акта поради противоречие с императивна правна норма. Като е достигнал до аналогични изводи, АССГ е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на делото и направеното искане от пълномощниците на ответниците, в полза на "Вива Метал" ООД следва да бъде присъдена сумата 2 465.50 лв., а в полза на "Аполо Металс" ЕООД, съставляващи сторени разноски за настоящата касационна инстанция, съгласно представените платежни документи и приложените списъци на разноските. Възражението за прекомерност, противопоставено от юрк. Якуб е неоснователно, с оглед действителната правна и фактическа сложност на спора. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложене първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,