Решение № 1474 от 4.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11394/2020 г.

Решение № 1474 от 4.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11394/2020 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), подадена чрез упълномощения представител юриск. И. Зарева. Жалбата е

срещу решение № 379 от 22.04.2020 г., постановено по адм. дело № 961/2019 г. от Административен съд – София област. С него е отменено решение № 23/311/00575/3/01/04/01 с изх. № 01-2600/452/25.04.2019 г., издадено от изпълнителния директор на ДФЗ, с което на "Брейн Комерс" ЕООД е определена финансова корекция в размер на 389 309 лв. във връзка с договор № 23/311/00575 от 03.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2007-2013 г. С касационната жалба се излагат съображения за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и произнасяне по същество, при което жалбата срещу оспорения акт да бъде отхвърлена. При евентуалност са иска частична отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на жалбата срещу решението на налагане на финансова корекция в частта за установени нарушения с него.

Ответникът – "Брейн Комерс" ЕООД в писмен отговор и в открито съдебно заседание, чрез процесуалния представител адвокат Стойкова оспорва жалбата като неоснователна. Моли съда да остави обжалваното съдебно решение в сила, както и да присъди направените по делото разноски.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Счита, че обжалваното решение е постановено в нарушение на материалния закон, поради което следвало да бъде отменено.

Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна.

Производството пред Административен съд – София област е било образувано по жалба на "Брейн Комерс" ЕООД против решение № 23/311/00575/3/01/04/01 с изх. № 01-2600/452/25.04.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с което на дружеството е определена финансова корекция в размер на 389309 лв. във връзка с договор № 23/311/00575 от 03.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007-2013 г.

С обжалваното решение № 379/22.04.2020 г. по адм. дело № 961/2019 г. административният съд е отменил оспорения акт. От фактическа страна съдът е установил, че между "Брейн Комерс" ЕООД и Държавен фонд "Земеделие" е сключен договор за подпомагане № 23/311/00575 от 03.10.2014 г. по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007-2013 г. Проектът е определен като допустим, а размерът на помощта е 70% от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяването му. Първоначално одобрената субсидия е в размер на 391160 лв. При извършено посещение на място преди плащане е установена липсата на два броя пожарни хидранти, поради което върху плащането са наложени редукции. Окончателно одобрената и изплатена финансова помощ е в размер на 389309 лв.

За изпълнение на проекта на "Брейн Комерс" ЕООД са били направени проверки на място след плащане. Резултатите от тях са били обективирани в контролни листове. Ползвателят на помощта е бил уведомяван за резултатите от всяка от тях. Същият е подавал отговори и възражения срещу направените констатации. Крайният резултат от всички извършени проверки се съдържал в писмо с изх. № 01-2600/452 от 24.01.2019 г. на ДФЗ. В него са били изложени констатациите на органа, наведените от бенефициента аргументи и възражения, както и отстранените несъответствия. В писмото са били посочени следните нарушения:

1. Несъответствия в техническите характеристики и количествата на финансираните активи, представени подробно в табличен вид като съпоставяне между платените позиции за всяка къща поотделно и установените при проверката неточности в изпълнението по договора.

2. Неизпълнение във висока степен на финансовите показатели на одобрения бизнес-план, като за проверените две пълни финансови години (2016 г. и 2017 г.) установеното изпълнение е в размер на 40, 84% от заложените в бизнес плана приходи, изчислено средно аритметично за двете години, респ. неизпълнението в процентно отношение е 59, 16%.

3. Неоказване на съдействие от страна на ползвателя при извършването на проверката на място, изразяващо се в отказ за предоставяне на поискана информация/документи за осъществяването на подпомаганата дейност.

В писмото е било посочено и четвърто нарушение, относно което органът е счел, че е налице очевидна фактическа грешка, съответно не е наложил санкция.

По делото е била допусната и изслушана съдебно-счетоводна експертиза (ССЕ), която е потвърдила направените от административния орган констатации и заключението от която съдът е кредитирал като обективно, достоверно и съответстващо на събраните по делото писмените доказателства.

При тези данни от правна страна съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, при спазване на процесуалните правила, но в несъответствие с материалния закон. На първо място съдът е преценил, че макар и неправилно, смесването на процедурата по ЗУСЕСИФ с приложимия в случая ред за налагане на корекцията по ЗПЗП и Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007-2013 г. (Наредба № 30), не е опорочило оспорения акт, тъй като същият съдържал обстойна обосновка, преценка и привеждане на релевантните факти към действително приложимото право, като бил издаден и на основание разпоредбите на Наредбата.

Съдът е приел за установено по несъмнен начин, че от страна на "Брейн Комерс" ЕООД е налице неизпълнение, изразяващо се в несъответствия в техническите характеристики и количествата на финансираните активи на инвестицията. Както и неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови параметри. С това било осъществено нарушение на т. 4. 12 от договора. Приел е също, че отказът за предоставяне на поискана информация/документи за осъществяването на подпомаганата дейност съставлява неизпълнение на т. 4. 13 от договор № 23/311/00575, както и на чл. 45, ал. 1 и 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. Приел е, че с това е изпълнена хипотезата на т. 8. 1 от сключения с ДФЗ договор, както и на чл. 46, ал. 1 и 2 от Наредба № 30.

Относно размера на наложената финансова корекция, определен въз основа на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 – 2013 г. (Методиката), съдът е съобразил, че с влязло в сила решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав, същата е обявена за нищожна. Като краен резултат съдът е приел, че са налице констатираните в акта нарушение, но за определяне размера на корекцията неправилно е приложена Методиката, като преписката следвало да бъде върната на органа за определянето й въз основа на действащата в позитивното ни право нормативна уредба. Въпреки това административният съд е отменил акта изцяло, без да постанови диспозитив за връщане на преписката на органа за ново произнасяне.

Обжалваното решение е неправилно в частта, в която е отменено решение № 23/311/00575/3/01/04/01 с изх. № 01-2600/452/25.04.2019 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" в частта, с която са установени нарушения на Наредба № 30 от 11.08.2008 г. и договор № 23/311/00575 от 03.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. Оспореното пред съда решение за налагане на финансова корекция е законосъобразно в тази част, поради което жалбата срещу акта в тази му част е следвало да бъде отхвърлена.

На първо място следва да се приеме като правилен изводът за неприложимост на разпоредбите на ЗУСЕСИФ. Договорът е сключен на основание чл. 31, ал. 2 от Наредба № 30. Същата е издадена на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП, според § 2 от ПЗР на Наредба № 30. Приложимостта на Наредбата се обуславя по аргумент от § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г., така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 03.01.2018 г.), който определя, че безвъзмездната финансова помощ по програмата по ал. 1, а това е Програмата за развитие на селските райони, се предоставя при условията и по реда на ЗУСЕСИФ, доколкото обаче друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая такова е предвидено в относимата Наредба № 30. В Наредба № 30/2008 г. има предвиден специален ред за контрол и изпълнение на дейностите по проекта. Това е редът в раздел ІІ от глава четвърта "Условия за изпълнението на дейностите по проекта и контрол". В него са уредени и условията, при които ДФЗ може да иска връщане на вече изплатени суми - чл. 46 от Наредбата. Следователно в процедура по проверка на сключен договор при приложение разпоредбите на Наредба № 30/2008 г. е следвало да се приложи редът именно по тази наредба. Доколкото обаче в процесния административен акт са изложени фактически и правни основания и по относимите разпоредби на Наредба № 30/2008 г., то допуснатото процесуално нарушение следва да се счете за несъществено.

Обосновани са изводите на съда за допуснати от страна на ползвателя на помощта нарушения на клаузи от сключения с ДФЗ договор за отпускане на финансова помощ и нормативни разпоредби от Наредба № 30/2008 г. По силата на т. 4. 12 от договор № 23/311/00575 от 03.10.2014 г. ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения проект и Таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Според т. 4. 18 от договора ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. Съгласно т. 4. 13 ползвателят е длъжен да предостави на Фонда необходимата информация и изискуемите документи, свързани с осъществяването на инвестицията, а съгласно т. 4. 14 ползвателят е длъжен да осигури достъп до помещенията и всички останали обекти и документи, свързани с инвестицията, на представителите на Фонда, МЗХ и други. В раздел VIII, т. 8. 1 от договора е посочено, че в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни и/или договорни задължения след изплащане на каквато и да е част от договорената финансова помощ или е представил декларация и/или документ с невярно или подправено съдържание, Фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя като спазва изискванията на чл. 46 и чл. 47 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г.

По делото е установено неизпълнение на поети с договора задължения съгласно одобрения бизнес план, изразяващо се в несъответствия между финансираните от фонда материални активи и тяхната реализация в количествено и качествено отношение. Тези несъответствия са изложени в подробна таблица в оспорения акт. Несъответствието е потвърдено и от заключението на приетата по делото ССЕ. С това правилно е прието, че са нарушени на т. 4. 12, т. 4. 17 б. "а" и "г" и т. 4. 18 от сключения с ДФЗ договор, както и чл. 43, ал. 1, т. 1 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г.

Установено е и неизпълнение във висока степен на финансовите показатели на одобрения бизнес план, което не съответства на постигането на целите на мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007-2013 г., определени в Наредба № 30 от 11.08.2008 г. За двете пълни проверявани финансови години (2016 г. и 2017 г.) средно аритметично пресметнато в процентно изражение изпълнението на заложените в одобрения бизнес план приходи е 40, 84%, съответно неизпълнението е 59, 16%. Посочените в решението стойности се потвърждават и от заключението на ССЧ. Поради това правилно е приетото, че е налице неизпълнение на т. 4. 18 от договор № 23/311/00575, както и на чл. 16, ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г.

Правилна е и преценката на съда за доказаност на нарушение, изразяващо се в отказ за предоставяне от страна на проверявания на поисканата по време на проверката от служители на ДФЗ информация/документи за осъществяването на подпомаганата дейност, а именно предоставяне на списък с данните на туристите, посетили през проверявания период обекта – предмет на инвестицията. С това е налице нарушение на т. 4. 13 от договора, както и на чл. 45, ал. 1 от Наредба № 30.

С оглед така констатираното е била налице хипотезата на цитираната по-горе т. 8. 1 от договор № 23/311/00575, както и на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30. Съгласно ал. 1 на посочената разпоредба от наредбата в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта., а съгласно ал. 2 в случаите по ал. 1 РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин.

Изложеното налага да се приеме, че административният орган правилно е установил посочените нарушения на т. 4. 12, т. 4. 18 и т. 4. 13 от договора. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че при проверката на изпълнението на проекта от ДФЗ е изследвано цялостното изпълнение на бизнес плана, в това число в частта му за планираните приходи, при което са направени верни изводи за финансово неизпълнение на плана за 2016 и 2017 г., доколкото с реализирането на по-ниски от заложените приходи от дейността се засягат условията за изпълнение на инвестицията и тези, въз основа на които проектът на бенефициента е оценен като допустим за подпомагане.

Съдът е отчел, че при определяне размера на финансовата корекция органът е оценил всяко нарушение поотделно, като обаче се е позовал на т. 11 и т. 30 от Методиката, която е обявена за нищожна с влязло в сила решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. При това е приел, че оспореното решение следва да бъде отменено, а преписката - върната на органа за определяне на финансова корекция въз основа на приложимите разпоредби на Наредба № 30. Въпреки това е отменил изцяло акта.

Съгласно чл. 193, ал. 2 във вр. с ал. 1 от АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същият е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 от АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт в определения от закона срок (чл. 195, ал. 2 от АПК). Нищожността е най-тежкият порок на административните актове независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Предвид това, определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размерът на последната. Поради това в тази му част РФНК № 23/311/00575/3/01/04/01 с изх. № 01-2600/452/25.04.2019 г., правилно е отменено от съда като незаконосъобразно.

В оспорения административен акт са изложени мотиви относно размера на корекцията само за първото установено нарушение, като е отбелязано, че същата се равнява на изплатената финансова помощ за активите, които не са налични. За второто нарушение неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови нива на приходи е определена корекция от 5% от отпуснатата помощ, без да е посочено въз основа на какви критерии е приета тази стойност. Не са изложени мотиви и относно третото установено нарушение - непредставяне на изискани от фонда информация и документи, за което е наложена корекция от 100%. Следва да бъде посочено, че за това нарушение е наложен максималния размер на финансова корекция, без това да е съобразено с критериите по чл. 46, ал. 2 от Наредба № 30. Неприложимостта на Методиката и липсата на ясни правила за определяне на размера на корекцията не освобождава органа от задължението да обоснове този размер, като мотивира своя акт по начина и правилата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 30.

По изложените съображения, настоящият състав намира, че в случая са установени твърдените в акта нарушения от страна на "Брейн Комерс" ЕООД. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира фактически и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на Административен съд – София област в тази му част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. На основание чл. 195, ал. 2 от АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона.

Предвид изхода от спора, решението на Административен съд-София област, с което ДФЗ е осъдена да заплати на "Брейн Комерс" ЕООД разноски по делото в размер на 1825 лв. също следва да бъде отменено, тъй като при с оглед частичната основателност на жалбата разноските от двете страни следва да се понесат така както са направени. С оглед на това и изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото касационно производство.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,