Решение № 2353 от 7.3.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано по две касационни жалби на Управителя на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) гр. София подадени чрез пълномощниците гл. юрк. Демирева и гл. юрк. Миличин срещу решение 1017 от 09.08.2022 год. постановено по адм. д. 635/2022 год. по описа на Административен съд - Бургас, с което е отменено решение РД-Е126-7/15.01.2021 год. на Управителя на Националната здравноосигурителна к като преписката е върната за ново произнасяне при спазване на указанията по тълкуване и прилагане на закона дадени в мотивите на решението. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че неправилно съдът е приел, че не е спазена процедурата. Според касатора не са изпълнени дадените в мотивите на решение 3606 от 14.04.2022 год. по адм. д. 11747/2021 год. VІ отд. на ВАС изрични указания относно необходимостта от изясняване на въпроса дали подаденото от ответницата заявление представлява заявление за възстановяване на извършени разходи по реда на Директива 2011/24/ЕС. Счита, че лечението е осъществено в планов порядък и не е от спешен характер. Иска се отмяна на първоинстанционното решение и отхвърляне на подадената жалба срещу процесното решение РД-Е126-7/15.01.2021 год. на Управителя на НЗОК. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение и другите направени съдебни разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът М. Михайлова от гр. Бургас действаща чрез пълномощник адв. Петрова оспорва основателността на касационните жалби. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция, вкл. за адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационните жалби. Намира изводите на първоинстанционния съд за обосновани и съответни на приложимите материалноправни норми. Счита, че не са налице касационни отменителни основания, поради което обжалваният съдебен акт следва да бъде оставен в сила. Върховният административен съд - състав на шесто отделение, приема касационните жалби за процесуално допустими като подадени в преклузивния 14 дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледани по същество на основанията посочени в тях и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК касационните жалби са неоснователни. При извършване на преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение в съответствие с чл. 220 от АПК касационният състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е решение РД-Е126-7/15.01.2021 год. на Управителя на НЗОК, с което на основание чл. 19, ал. 7, т. 2 от ЗЗО, чл. 15, ал. 2 от Вътрешните правила, като и на основание чл. 13, т. 3 от Наредба 5/21.03.2014 год. е отказано възстановяването на разходи от бюджета на НЗОК за получена и заплатена необходима медицинска помощ от М. Михайлова по време на престой на територията на Конфедерация Швейцария. По делото е установено, че със заявление за възстановяване на извършени по реда на чл. 25(Б), параграф 5-9, чл. 26(Б), параграф 6 и 7 от Регламент (ЕО) 987/2009 год. разходи вх. Е126-01-105/01.07.2020 год. М. Михайлова е посочила, че е получила медицинска помощ в Швейцария, Цюрих, Университетска болница, Клиника по гинекология за периода от 19.09.2019 год. до 05.12.2019 год. по диагноза -[заличен текст]. Получената помощ се е изразявала в първоначална консултация, преглед и химиотерапия. Заявителката се е позовала и към заявлението са приложени подробна медицинска документация и фактури за заплатеното лечение в размер на 31 854, 80 швейцарски франка съпроводени с преводи на български език. М. Михайлова изрично е отбелязала в заявлението си, че е съгласна направените разходи за оказаната необходима медицинска помощ да и бъдат възстановени по цени на НЗОК - цените за съответстващата дейност, които НЗОК заплаща на лечебните заведения в България. Посочила също, че целта на престоя и в държавата, в която е била предоставена заплатената от нея медицинска помощ не е била извършване на диагностика и получаване на лечение. С писмо изх. Е126-01-105/31.07.2020 год. управителят на НЗОК изискал от заявителката в едномесечен срок да представи оригиналите на 6-те броя фактури издадени от Университетска болница Цюрих на обща стойност 31 810, 14 швейцарски франка. С докладна записка от 14.01.2021 год. директорът на дирекция "Бюджет и финансови параметри" направил предложение до управителя на НЗОК да откаже възстановяването на парични средства като е посочено, че лицето не е кандидатствало и няма издадено разрешение - формуляр S2 за провеждане на планово лечение в чужбина. Въз основа на тази докладна записка е издадено процесното решение. С решение 1285 от 20.09.2021 год. по адм. д. 619/2021 год. Административен съд Бургас е отменил решението и е изпратил административната преписка на управителя на НЗОК за ново произнасяне по заявлението съобразно дадените указания. С решение 3606/14.04.2022 гад. по адм. д. 11747/14.04.2022 гад. на Върховен административен съд е отменено решение 1285/20.09.2021 год. по адм. д. 619/2021 год. по описа на Административен съд Бургас и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. След анализ на съвкупния доказателствен материал първоинстанционният съд извежда, че страните по делото не спорят досежно обстоятелствата, че М. Михайлова е с непрекъснати здравноосигурителни права, а предоставените услуги са в обхвата на чл. 45, ал. 1 от ЗЗО. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба първоинстанционният съд намира, че оспореното решение РД-Е126-194 от 11.12.2019 год. на Управителя на НЗОК е незаконосъобразен административен акт - немотивиран, постановен при допуснати процесуални нарушения, в противоречие с материалния закон и неговата цел. Според съда в процесния случай, не е спазена процедурата предвидена в цитираните правила и заявлението подадено от Михайлова не е разгледано от Комисията за възстановяване на разходи на ЗЗОЛ. Формиран е извод, че липсва посочване на коя от медицинските дейности по проведеното в Конфедерация Швейцария лечение попада в обхвата на Приложение 9 към чл. 1 от Наредба 9/2019 год. като е недопустимо в хода на съдебното обжалване съдът по тълкувателен път да извежда мотивите на административния орган за издаване на обжалвания отказ. При тълкуване на разпоредбите на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, съображения 34, 35, 37, 46, чл. 7, § 8, чл. 8, § 1 и § 2, чл. 9, § 1, § 2 и § 3, първоинстанционният съд е извел извод, че без да изложи конкретни мотиви и да приведе осъществилите се факти под съответната правна норма, както е в случая, административният орган е ограничил съществено правото на защита на заявителя като е отказал формално възстановяването на разходите за проведено лечение в чужбина, с позоваването единствено на липсата на предварително съгласие. Съдът е преценил, че административният орган не е обсъдил дали здравното обслужване е могло да бъде предоставено на територията на Република България в рамките на срок, който е обоснован от медицинска гледна точка като изясняването на този въпрос е от съществено значение с оглед разпоредбата на чл. 80ж, ал. 6 от ЗЗО. Обсъдени са и нормите на т. 38 и т. 45 от преамбюла на Директивата. Първоинстанционният съд обосновава извод, съобразно който с оглед изложеното и доколкото в случая не се установяват изключенията по чл. 8 и чл. 9 от Директива 2011/24/ЕС и като се съобрази възприетия принцип, че предварителното разрешение е само по изключение, както и че при доказаност на извършено трансгранично здравно обслужване в полза на здравноосигуреното лице се следва възстановяване на направените от пациента разходи, то е налице неправилно приложение на материалния закон от страна на органа при постановяване на отказа да се възстановят поисканите разходи направени във връзка с проведеното лечение в Конфедерация Швейцария. Върховният административен съд - шесто отделение намира постановеното решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. Решаващият съд надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал релевантните за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните като проверява законосъобразността на оспорения административен акт, съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168 от АПК на всички основания по чл. 146 от АПК. Неоснователни са възраженията на касатора относно неизпълнение на дадените с решение 3606 от 14.04.2022 год. по адм. д. 11747/2021 год. VІ отд. на ВАС указания. Съдът е изпълнил указанията за назначаване на съдебно-медицинска експертиза. Първата инстанция е разгледала законосъобразността на оспорения административен акт като е цитирал, обсъдил и анализирал съображения 34, 35, 37, 38, 45, 46, чл. 7, § 8, чл. 8, § 1 и § 2, чл. 9, § 1, § 2 и § 3 от Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 год., с оглед което неоснователно е възражението на касатора за липса на мотиви, относно това дали подаденото заявление представлява заявление за възстановяване на извършени разходи по реда на Директивата. Първоинстанционният съд е приел за приложима Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 год. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване /Директивата/, транспонирана с приемането на Наредба 5/2014 год. В Директивата изрично е установено, че съгласно член 168, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Съюза се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве. Това означава, че високо равнище на закрила на човешкото здраве се осигурява и когато Съюзът приема актове въз основа на други разпоредби от Договора. Системите на здравеопазване в Съюза са основен елемент за високото равнище на социална закрила в Съюза и допринасят за социалното сближаване и социалната справедливост, както и за устойчивото развитие. Те също така са част от по-широката рамка на услугите от общ интерес. Директивата въвежда като основен принцип в съображение 34, че държавите-членки по осигуряване следва да предоставят на пациентите правото да получат в друга държава-членка най-малко същите обезщетения като предвидените в законодателството на държавата-членка по осигуряване. В съображение 38 от Преамбюла на Директива 2011/24/ЕС е закрепено основното правило, че предвид съдебната практика на Съда на Европейския съюз държавата-членка по осигуряване следва да не налага условието за предварително разрешение за поемане на разходите за здравно обслужване, предоставено в друга държава-членка, когато при предоставянето му на нейна територия разходите за това обслужване биха били поети от нейната законоустановена система за здравна сигурност или националната система на здравеопазване. Съгласно чл. 7, § 8 от Директива 2011/24/ЕС, държавата- членка по осигуряване не може да обуслови възстановяване на разходите за трансгранично обслужване от предварително разрешение освен в случаите по чл. 8. Обосновани са изводите на първоинстанционния съд относно липсата на изложени конкретни фактически и правни основания в обжалвания отказ обусловили противоречието му с нормите на националното и общностното право регламентиращо условията и реда за възстановяване на разходите за трансгранично здравно обслужване. Административният орган е отказал възстановяване на разходите за проведеното от лицето лечение в чужбина на формално основание. Липсва разграничение на хипотезите установени в чл. 26, буква Б, параграф 6-7 от Регламент 987/2009 и чл. 25, буква Б, параграф 4-6 от Регламент 987/2009. Първата хипотеза урежда реда за възстановяване на разходи при планово лечение (лечение по график), а втората реда за възстановяване на неотложни разходи по медицински причини, при престой в държава членка, различна от компетентната. Порядъкът на оказаната медицинска помощ не е бил обсъден от органа в рамките на административното производство. Не са събрани доказателства в подкрепа на твърдението, че оказаната медицинска помощ е планова. Актът на органа не съдържа медицинска оценка на здравословното състояние на пациента и на възможностите за лечение в България в подходящ от медицинска гледна точка срок. Липсват и данни административният орган да е обсъждал къде конкретно на територията на Република България, с каква успеваемост се лекуват заболявания, идентични с това на ответницата, както и колко дълго се налага пациентите да изчакват за подобно на проведеното на ответницата Михайлова в Конфедерация Швейцария лечение и дали това би увеличило риска за здравето и живота им. В този смисъл предварителното разрешение, с липсата на което административният орган в конкретния казус е обосновал отказа си за възстановяване на претендираните от ответницата суми, би могло да се разглежда като пречка за свободното предоставяне на услуги в областта на здравеопазването. Горното разкрива формалния подход на административния орган, който е постановил акта си в нарушение на установения в чл. 6 от АПК принцип на съразмерност. Дори и да бъде прието за основателно възражението на касатора за неправилност на формираният от първоинстанционният съд извод за наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила, досежно неспазване на предвидената в Правилата процедура и неразглеждане на заявлението от Комисия за възстановяване на разходи на ЗЗОЛ, то това не рефлектира върху правилността на крайните правни изводи на съда за незаконосъобразност на процесния акт, поради нарушение на материалния закон и несъответствие с неговата цел. С оглед на изложеното Върховният административен съд - шесто отделение намира, че обжалваното решение е правилно като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора на касатора не следва да се присъждат претендираните в касационното производство разноски. На ответницата по касация също не следва да се присъждат разноски, тъй като въпреки, че в писмения отговор е претендирано присъждането на такива, вкл. за заплатено адвокатско възнаграждение за касационната инстанция, не са представени доказателства за реалното им извършване. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,