Решение № 16512 от 4.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11631/2017 г.

Решение № 16512 от 4.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11631/2017 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по реда на чл. 145-178 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. Образувано е по жалба на Д. Ръждев от [населено място], двукратно уточнена в хода на процеса, против заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., в частта на останали частично извън него 61 блокове на земеделското стопанство (парцели), посочени с идентификационните им номера, а именно: 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1, 54517-131-3-1. Производството е повторно и е образувано в изпълнение на указанията по влязло в сила Решение № 11859 от 09.10.2017 г. по адм. д. № 7078/2017 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, с което е отменено решение № 6016 от 15.05.2017 г. по адм. д. № 8947/2014 г. на тричленен състав на ВАС, ІІІ-то отделение и делото е върнато делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд, при спазване указанията, дадени от петчленния състав на ВАС. В жалбата се твърди незаконосъобразност на обжалвания административен акт, като постановен в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3- т. 5 от АПК. В о. с. з на ВАС чрез процесуалния си представител адв. Венкова, в писмена молба и писмена защита, жалбоподателят моли да се отмени обжалваната заповед в оспорената част и претендира разноски по делото. Ответникът - министърът на земеделието, храните и горите, (с това наименование съобразно решение на Народното събрание за структурни промени на Министерския съвет, обн. в ДВ, бр. 37 от 9 май 2017 г.), чрез процесуалния си представител юрк. Пенева, и в писмено становище, оспорва жалбата като неоснователна, с искане за отхвърлянето й. Претендира разноски по делото за двете инстанции. Жалбата е подадена в законноустановения срок по чл. 149, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е частично основателна. Като прецени праворелевантните факти и събраните по делото доказателства, обсъдени поотделно и в съвкупност, съдът намира за установено следното от фактическа страна: Между страните няма спор, че жалбоподателят е земеделски стопанин по смисъла на § 1, т. 23 ДР на ЗПЗП и е останал недоволен от заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние"за кампания 2013 г., като част от системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/, актуализиран за 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофото карта /ЦОФК/ на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г, отразяване на резултатите от теренни проверки и чрез разглеждане на подадени възражения. Не се спори и, че с предходна заповед № РД 09-840 от 02.12.2013 г., издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г., Министърът на земеделието и храните е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (ПДЗС) за кампания 2013, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), актуализиран през 2013 г. Разпоредено е в срок до 06.12.2013 г. заповедта да се публикува на интернет-страницата на МЗХ и ДФ "Земеделие", като се публикува и съобщение, с което кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2013 г. да се уведомят за възможността да се запознаят с актуализирания специализиран слой и да подадат възражения по образец срещу негови конкретни части, т. е. земеделските стопани да подадат възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой ПДЗС в едномесечен срок от уведомяването, като ги посочат с техните идентификатори. Посочено е задължение за отдел "Идентификация на земеделските парцели в Главна дирекция "Земеделие и регионална политика", въз основа на получените в Областните дирекции "Земеделие" възражения, да извършат необходимите проверки на физически блокове с оглед на включването или невключването на определени площи в специализирания слой ПДЗС за процесната кампания. Описан е и редът, по който следва да се процедира при постъпило възражение, както и начините за установяване на евентуалната му основателност. Определен е срок до 25.02.2014 г. за представяне на разплащателната агенция на допълнен и актуализиран на база подадените и разгледани и възражения, както и на база други данни като резултати от проверки на място, извършени от страна на Техническия инспекторат към ДФЗ - РА, доклади от ОДЗ за некоректни данни в СИЗП и др. Жалбоподателят в установения в заповед № РД 09-840/02.12.2013 г. срок е подал възражение, след като се е запознал с обхвата на специализирания слой и е поискал актуализирания слой да бъде преразгледан по отношение на изброените във възражението му общо 199 земеделски парцела- или целите парцели, или посочени от жалбоподателя определени площи от тях, да бъдат включени в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". На това възражение Министърът на земеделието и храните е отговорил с писмо изх. № 94/2088 от 12.05.2014 г., където в табличен вид изчерпателно е посочил за кои БЗС или части от тях възражението е уважено и кои БЗС или части от тях попадат извън специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. За изясняване на фактите по спора и по искане на страните съдът, при условията на чл. 171, ал. 2 от АПК, при първоначалното разглеждане на делото е допуснал, назначил, изслушал и не обсъдил съдебно- техническа експертиза относно причините процесните части на парцелите да попадат извън одобрения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. Тази експертиза е изрично потвърдена пред настоящия състав и заключението по нея, като компетентно и добросъвестно изготвено на база на събраните по делото доказателства, съдът в настоящия си състав, кредитира. В случая е важно да се отрази, че вещото лице при изслушването си при новото разглеждане на делото изрично посочи, че към датата на изготвяне на експертизата е направило справка в ГД "Земеделие и регионална политика", отдел "Идентификация на земеделски парцели", т. е. че е запознато с доказателствата, представени от Министерство на земеделието на ел. носител, които са отразени в заключението. От заключението на вещото лице Б. Савов се установява, че за парцел № 16969-168-2-1 допустимата площ следва да бъде увеличена с 0, 03 ха, за парцел № 21909-27-1-1 -с 0, 06 ха, за парцел № 68223-57-2-1 - с 0, 04 ха и за парцел № 87446-193-1-1 - с 0, 03 ха или общо размерът на площите, за които възражението е следвало да бъде уважено, респ. и включени в писмо изх. № 94/2088 от 12.05.2014 г. на Министъра на земеделието и храните, съответно да влязат в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., са в общ размер на 0. 16 ха. По отношение на останалите 57 парцела вещото лице счита, че от техническа гледна точка данните от ЦОФК са разчетени коректно. При тези данни по делото, настоящият състав направи следните правни изводи: Заповедта е издадена от компетентен орган. Както изрично е посочил ВАС в отменителното си решение, според чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19.01.2009 г. всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 от същия регламент системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система. В областта на общата селскостопанска политика на Европейския съюз органът с обща компетентност, който по силата на вътрешните актове представлява централен едноличен орган на изпълнителна власт, е министърът на земеделието и храните. Съгласно устройствените правила на администрацията в България и нормата на чл. 33 от ЗПЗП с обща компетентност за създаване и поддържане на ИСАК разполага именно той. Това правомощие му е предоставено с акт на Европейския съюз, който се ползва с върховенство по отношение на вътрешното законодателство и има непосредствено действие на територията на страната ни като държава-членка. Така и в решение по адм. д. № 4038/2016 г. и по адм. д. № 7715/2015 г. на Върховния административен съд – 5 чл. състав - І колегия. Заповедта е издадена и в изискуемата форма- мотивирана е с излагане на фактически и правни основания за издаването й, а мотиви се съдържат и в приложенията към нея /дешифрираната ортофото карта и 8-те броя протоколи от проведените специализирани теренни проверки на място /л. 23-31 от делото/. Атакуваният административен акт е надлежно обявен на интернет -страницата на МЗХ. По отношение на парцели с идентификатори: 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1, 54517-131-3-1 са спазени административно производствените правила и материалния закон, а по отношение на парцел № 16969-168-2-1, парцел № 21909-27-1-1, парцел № 68223-57-2- и парцел № 87446-193-1-1-не. Този извод се налага с оглед изводите, направени от вещото лице по делото, в чиято компетентност и добросъвестност, както бе посочено по-горе, съдът няма основание да се съмнява. Изводът в горния смисъл следва от това, че оторизирането на заявените за подпомагане площи се извършва след административна проверка чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). Тази проверка представлява пространствено съпоставяне на данните от заявленията за подпомагане с данните от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП). Този регистър се създава, поддържа и обновява от Министерството на земеделието и храните - чл. 33а, ал. 1 от ЗПЗП. По законовата делегация на чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системите по ал. 2, в това число и системата за идентификация на земеделските парцели - чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП. В изпълните на тази делегация е приета Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Съгласно приложимата разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г., данните в СИЗП за физическите блокове и за специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" се обновяват ежегодно чрез дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане, чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях и чрез извършване на проверки на място по чл. 37 от ЗПЗП. В чл. 16а, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г. (отм.); , в релевантната редакция, е предвидено, че теренните проверки по ал. 3 се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и не са проверки на място по смисъла на чл. 37 от ЗПЗП, като резултатите от тях се отразяват в контролни доклади, служещи за обновяване на информацията в СИЗП. При тази подзаконова регламентация съдът намира, че за процесната кампания е било допустимо актуализиране на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" чрез извършване на теренни проверки. Този нормативен текст е отменен с решение № 1155 от 02.02.2015 г., постановено от Върховния административен съд по адм. д. № 10538/2014 г., но това решение има действие от датата на обнародването в Държавен вестник - чл. 194 от АПК. Решението е обнародвано в Държавен вестник на 03.07.2015 г., бр. 50/2015 г. и от тази дата отмяната има действие. С оглед датите на приложените протоколи /27.08.2013 г., 28.10.2013 г., 29.10.2013 г., и 01.11.2013 г. /, изготвени при действието на разпоредбата на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г. -т. е. преди отмяна на израза "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях", принципно актуализацията на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" по този метод е бил допустим. Неоснователно е релевираното в тази връзка от жалбоподателя възражение, че както в хода на производството по издаване на обжалваната заповед, така и в хода на съдебното производство не били установени по безспорен начин критериите, по които заявените площи са класифицирани като негодни за подпомагане и са изключени за подпомагане по проекта на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние за Кампания 2013". Този извод следва от разпоредбата на чл. 33, ал. 1 и 3 ЗПЗП (изм. - ДВ, бр. 16 от 2008 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2009 г.), че системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея, както и географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства; ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. Специализираният слой "Площи в добро земеделско състояние" е част от тази система и той включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм. - ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Горното следва и от съдебно техническата експертиза за земеделските площи, които са останали извън границите на слоя на площите в добро земеделско състояние за кампания 2013 г. Неспазването на материалния и процесуалния закон е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4 от АПК. Това налага отмяна на заповедта в частта й относно посочените по-горе части от парцел № 16969-168-2-1, парцел № 21909-27-1-1, парцел № 68223-57-2- и парцел № 87446-193-1-1 в общ размер на 0. 16 ха. В отменената част преписката следва да се върне на министъра на земеделието и храните за издаването на нова заповед при съобразяване със заключението на вещото лице по настоящото дело, относно частите от парцелите, която не е следвало да остане извън специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане". В останалата част -за процесните БЗС, с идентификатори както следва: 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1, 54517-131-3-1, за който недопустимата площ е законосъобразно определена, жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли. За нея е установено, че ЦОФК коректно отразява състоянието на парцела към момента на проверката и недопустимите за подпомагане площи са правилно определени. От анализа на посочените норми, съпоставени с описаните писмени доказателства, не се установи обжалваната заповед в тази част да е постановена в нарушение на материалния закон. Така напр. и в решение № 14436 от 28.11.2017 г. по адм. д. № 10100/2017 г., решение № 7053 от 06.06.2017 г. по адм. д. № 2386/2017 г., решение № 7052 от 29.05.2018 г. по адм. д. № 4787/2018 г. и решение № 5705 от 02.05.2018 г. по адм. д. № 3278/2018 г., всички - на 5 чл. с-в на ВАС. Твърдението на жалбоподателя, че "е трябвало да се направят теренни, а не фиктивни по административен път" проверки настоящият състав намира за несъстоятелно, предвид чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета, че всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система, която е желателно, а не задължително, да включва въздушни или сателитни ортогонални изображения, с хомогенен стандарт, гарантиращ точност, равна поне на картографско изображение с мащаб 1: 10 000. Задължението за създаване и прилагане на ИСАК следва да се осъществи от държавата, като по силата на принципа на процесуалната автономия, всяка държава-членка сама решава с какви правно-технически средства да извърши това. Именно в изпълнение на разпоредбата на член 6 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. е създаден специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и представлява геореферентна графична база данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания, изграден на база актуални ортофото или сателитни изображения на територията на страната за съответната година. Актуализирането се извършва с използване на сателитни или самолетни изображения и отразяването на резултати от теренни проверки на характеристики на физическите блокове. С оглед изхода на спора - частичната основателност на жалбата само за малка част от 4 парцели с обща площ 0. 16 ха, предвид размера на д. т. 10 лева, депозита за извършената само от едно вещо лице експертиза/100 лева, изцяло платена от ответника/ и разноските за адвокат/общо 400 лева за двете инстанции/ и за юрисконсулт /по 100 лева за инстанция/ съобразно разпоредбата на чл. 78, ал. 8 от ГПК, след изменението й- ДВ бр. 8/2017 г. и съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащане на правна помощ с оглед направената компенсация, искането на процесуалните представители на двете страни следва да бъде оставено без уважение. По изложените съображения и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение