Решение № 1883 от 8.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10739/2010 г.

Решение № 1883 от 8.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10739/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Йова Проданова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Глава дванадесета от Административно- процесуалния кодекс. Образувано е по жалби на Сдружение "Витошки ски и сноуборд училища", Директора на Дирекция Природен парк "Витоша", Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите, Министъра на околната среда и водите и "ВВФ - Световен фонд за дивата природа, Дунавско-Карпатска програма България" против Решение № 5642 от 29.04.2010 г. по адм. д. 15016/2009 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, Пето отделение. Сдружение "Витошки ски и сноуборд училища" оспорва решението като неправилно постановено поради противоречието му с материалния закон. При осъществяване на контрола върху административния акт горестоящият орган не е допуснал нарушения на административната процедура, осъществил е в пълен обем функциите си и констатирайки неизпълнение на задължения е отменил акта с указания. Искането е да бъде отменено решението на първоинстанционния съд. Директорът на Дирекция Природен парк "Витоша" обжалва решението с твърдения за наличие на касационно основание за отмяна по т. 3 на чл. 209 от АПК поради нарушение на материалния закон, основни принципи на АПК, вътрешно противоречие, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, с искане да бъде отменено. Обосновано е правото на страната на участие в производството по оспорването на акта, съществено нарушение на съдопроизводствените правила с отказа на съда за събиране на доказателства от значение за спора. Съдът не е съобразил доказателствата, установяващи, че реализацията на СПУП ще доведе до значителни отрицателни последици за целевите видове и местообитания в ЗЗ"Витоша". Несъобразяването с представената научна информация би представлявало пряко нарушение на разпоредбите на Директива 92/43/ЕИО. Изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по горите оспорва решението с твърдения за допуснати нарушения на Конституцията на РБългария и Административнопроцесуалния кодекс по съображения, аналогични на жалбата на Директора на Дирекция Природен парк "Витоша", с искане за отмяна. Министърът на околната среда и водите твърди неправилност на решението като основание за отмяна по т. 3 на чл. 209 от АПК поради нарушение на материалния закон, основни принципи на АПК, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Изложени са аргументи за правото на оспорване на директора на Природен парк "Витоша" и Изпълнителна агенция по горите, което следва да им бъде признато във връзка със защита на субективни права, които са част от компетентността им. Произнасянето на административния орган по целесъобразността на оспорения пред него акт не може да бъде контролирано от съда, поради което ирелевантно е мотивирането му в тази част. Неправилно тричленният състав на съда приема за неотносимо към законосъобразността на становището по екологичната оценка предварителното съгласуване с Държавна агенция по горите по реда на чл. 14б от Закона за горите изключването на горите и земите от горския фонд. Поддържа се искане за отмяна на решението. ВВФ-Световен фонд за дивата природа, Дунавско-Карпатска програма България твърди допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост, с искане за неговата отмяна. Според жалбоподателя съдът обсъжда само малка част от мотивите на оспорения пред него акт, с което извършва нарушение на принципа на процесуална икономия. Не намират основание в чл. 92, ал. 2 от АПК изводите на съда за неизпълнение от страна на контролиращата инстанция вменено й от закона задължение да изисква цялата административна преписка по издаване на акта. Необосновани са мотивите на съда за неправилно приложение от министъра на опазване на околната среда на разпоредбите на чл. 13, ал. 1 и чл. 19а от Наредбата за ЕО въз основа на предположения. Неправилно тълкува съдът разпоредбата ва чл. 14, ал. 2 от Правилника за функциите, задачите и състава на експертните екологични съвети. Административният орган има право да не се съобрази с особеното мнение на чл. от състава на ЕЕС, но е длъжен да изложи мотиви за това, поради което неправилно решението на министъра е квалифицирано като взето в нарушение на посочената норма. Съдът влага в разпоредбата на чл. 85, ал. 3 от АПК съдържание, което тя не носи, като заменя предоставената възможност за събиране на доказателства със задължение, което вменява на контролиращия орган. Съдът не е обсъдил мотиви в решението на министъра, свързани с пропуски на директора на РИОСВ-София, свързани с процедурата за екологична оценка и с правилното прилагане на закона. Ответната страна "Витоша ски" АД чрез процесуален представител оспорва жалбите. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбите. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, преценявайки обжалваното решение с оглед заявените касационни основания и служебно, съобразно разпоредбата на ал. 2 на чл. 218 АПК, за да се произнесе, взе предвид: С обжалваното решение тричленен състав на Върховния административен съд отменя Решение № 262/13.10.2009 г. на министъра на околната среда и водите, с което е отменено становище по екологична оценка № СО-04-05/04.09.2009 г. за съгласуване на Специализиран подробен устройствен план (СПУП) на туристическа и ски зона "Алеко", издадено от директора на Регионална инспекция по околната среда и водите и връща преписката на административния орган за ново произнасяне по жалбите на Сдружение "Витошки ски и сноуборд училища" и Сдружение "ВВФ-Световен фонд за дива природа Дунавско-карпатска програма България" с указания по тълкуването на закона. Основания за отмяната са изводите на съда за постановяване на оспорения акт при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на закона. Касационният състав споделя приетата в първоинстанционното решение недопустимост на жалбите на директора на Природен парк "Витоша" и Държавна агенция по горите при административното оспорване. Както Държавна агенция по горите, така и директорът на природен парк "Витоша" участват в административното производство като органи на изпълнителната власт, с оглед възложените им функции, поради което правилно съдът е отрекъл качеството им на страни в производството, съответно и правото им да обжалват издадения административен акт. Уреждането на взаимоотношенията между държавните органи е извън компетентността на съда, независимо от конкретния интерес към процесното производство, поради което доводите в касационните жалби са неоснователни. Първоинстанционният съд приема, че горестоящият орган е допуснал нарушение на чл. 92, ал. 2 от АПК като не е изискал цялата преписка по издаване на оспорения административен акт. Изричното цитиране в оспореното решение на писма с изходящи номера и дати, които не се намират в административната преписка сочат, съобразно решението, на непълнота и задължават решаващия административен орган да изиска от директора на РИОСВ цялата административна преписка, включително липсващата документация. Неизпълнението на това законово изискване е довело до постановяване на административен акт, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да са взети предвид документи, послужили за постановяване на становището по ЕО, с което съществено са нарушени административнопроизводствените правила. Липсата на документи, удостоверяващи изпълнението на разпоредбата на чл. 13, ал. 1 и чл. 19а от Наредбата за ЕО не може да обоснове извод за нарушение без да бъдат изискани тези документи, които са били налични по преписката, но не са изпратени на контролиращия орган. Касационният състав, като взема предвид, че законосъобразното произнасяне на горестоящия орган в производството по осъществяване на административния контрол предполага събиране и наличие на всички доказателства от значение за издаване на оспорения акт, които са били съобразени от компетентния орган, намира решението на тричленния състав правилно постановено. При категоричните данни за документи, които са били част от административната преписка, но които не са били представени при административното оспорване, преценката на министъра на околната среда и водите е направена без изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за спора. Първоинстанционният съд приема за неотносимо към законосъобразността на становището по ЕО съгласуването по чл. 14б от Закона за горите по съображения, че предмет на последното е екологична оценка и оценка за съвместимостта на заданието, не и неговото реализиране в бъдеще, като се позовава на ал. 3 на чл. 14б от Закона за горите във връзка с чл. 125, ал. 5 от ЗУТ. Настоящият състав на съда намира този извод направен в противоречие на приложимия закон. Предмет на оспорения административен акт е съгласуването на Специализиран подробен устройствен план /СПУП/ на туристическа и ски-зона "Алеко". Този план се изготвя на основание Заповед № РД-09-50-736 от 24.06.2009 г. на Главния архитект на Столична община, с която е одобрено задание за изработването му, като е посочено изрично местоположението му на територията на Природен парк "Витоша". Безспорно територията на плана включва общо 914.65 хектара, от които 614.78 ха представляват горски площи, които следва да бъдат изключени от горския фонд. С писмо рег. № 27-1102 от 25.04.2008 г. председателят на Държавна агенция по горите уведомява възложителя, че съгласува задание за изработване на СПУП, постъпило на 21.02.2008 г., като изрично заявява необходимостта от провеждане на процедура по чл. 14б от Закона за горите при създаване на нови или разширяване на границите на съществуващи отделни урегулирани поземлени имоти извън урбанизираните територии. Одобряването на Специализиран подробен устройствен план /СПУП/ на туристическа и ски-зона "Алеко" на територията на Природен парк "Витоша" представлява създаване на нов поземлен имот извън урбанизираните територии по смисъла на чл. 14б, ал. 1 от Закона за горите, поради което за възложителя "Витоша ски" АД, като заинтересувано лице възниква задължение да направи искане пред изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по горите за предварително съгласуване на изключването на горите и земите от горския фонд. Съгласуването на изключване на горите и земите от горския фонд, попадащи в границите на създавания СПУП е задължителен елемент от неговото изработване и одобряване. Това определя и необходимостта от наличието му при изготвяне на Становището по екологичната оценка. В оспореното решение за неправилен е приет актът на министъра на околната среда и водите в частта, с която е дадена оценка на качеството на докладите по ЕО и ОС в противоречие с решението на екологичния експертен съвет към РИОСВ София, без да бъдат изложени съображения за причините, поради които решаващият орган не възприема становището на екологичния експертен съвет. На експертния съвет Наредбата за ЕО предоставя широки правомощия. На него е предоставена преценката за съответствие на документацията по чл. 23, ал. 1 и 2 от Наредбата за ЕО с изискванията на чл. 25, ал. 2 от същия акт, като в решението по ал. 1 той включва мерките по чл. 24, ал. 1, съгласувани от възложителя и органа, отговорен за прилагането на плана/програмата (чл. 25, ал. 4 от Наредбата за ЕО.). Тричленният състав приема, че контролиращият орган неправилно се е ограничил до преценка за участието в заседанието на съвета на всички заинтересувани ведомства, воденето на протокол и начина на вземане на решението. Като тълкува нормата на чл. 14, ал. 2 от Правилника за функциите, задачите и състава на експертните екологични съвети към регионалните инспекции по околната среда и водите, оправомощаваща директора в случаите на особено мнение, по своя преценка, да не се съобрази с него или да изиска повторно разглеждане на съответната точка на следващото заседание на експертния екологичен съвет, съдът прави извод, че липсва нарушение на посочената разпоредба, тъй като въпросът е предоставен на волята на компетентния орган, а изводът за обратното в оспореното решение е незаконосъобразен. След като при административното обжалване не са събирани нови доказателства, съобразно предвидената в чл. 85, ал. 3 от АПК възможност, според първоинстанционния съд, актът на министъра, с който не възприема решението на експертния екологичен съвет, възпроизведено в отмененото становище, е необоснован. Тези изводи не могат да бъдат възприети, предвид предмета на административния контрол, в случая акта на директора на Регионалната инспекция по околната среда и водите - София. Констатациите на контролиращия орган по отношение заседанието и решението на експертния съвет са част от проверката за спазване на административнопроизводствените правила, регламентиращи издаването на оспорения административен акт. Самото решение на експертния съвет е предмет на обсъждане и преценка като елемент от общото производство, то няма самостоятелно правно значение, което да задължава министъра като контролиращ орган да се произнася, като отчита или се съобразява с него. То е подготвителният документ при вземане на решение от компетентния орган, в случая директорът на регионалната дирекция, който следва да издаде крайния акт. Като подготвителен акт то не обвързва компетентния орган, но го задължава да извърши преценка на всички релевантни факти, при спазване на специалните процесуални правила, каквото е това, предвидено в чл. 14, ал. 2 от Правилника за функциите, задачите и състава на експертните екологични съвети към регионалните инспекции по околната среда и водите. Посочената норма дава право на директора по негова преценка да не се съобрази със заявено особено мнение на чл. на съвета, но тази дискреционна власт той следва да упражни в рамките на закона и съобразявайки неговата цел. Той не само не е освободен от задължението да мотивира решението си за неприемане на особеното мнение, напротив, длъжен е да го направи. Още повече в конкретния случай, при който особеното мнение е в съгласие с изразеното от директора становище в писмо изх. № 04-00-1682 от 13.07.2009 г. до изпълнителния директор на "Витоша ски" АД във връзка с провеждане на консултации по Екологичната оценка на процесния СПУП по отношение на доклада за Екологична оценка, както и по отношение на доклада за Оценка на съвместимост. Касационният състав споделя становището на първоинстанционния съд, че изложените в оспореното решение на министъра фактически основания за издаването му са относими към законосъобразността на становището по ЕО. Неизлагането на мотиви, обосноваващи изводите за противоречие на акта на директора целта на закона и за неговата нецелесъобразност, правилно е прието за нарушение на предписаната от закона форма. Оперативната самостоятелност е проявление на компетентността на административния орган, която той упражнява в границите на закона и следвайки определената от него цел. Законосъобразното упражняване на правото на свободна преценка изисква излагане на мотиви, които да обосновават законосъобразността на взетото решение и съответствието му с целта на закона. Изложените съображения за правилно установени нарушения от горестоящия административен орган, определени от съда като основание за отмяна на акта, налагат извод за неоснователност на касационните жалби. Оспореното решение следва да бъде оставено в сила, поради което, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, на основание чл. 221, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс