Решение № 10947 от 15.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15478/2018 г.

Решение № 10947 от 15.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15478/2018 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП), чрез процесуален представител юрисконсулт Е. Еленова, срещу решение № 2236/20.11.2018 г., постановено по адм. д. 1824/2018 г. по описа на Административен съд - Варна. Касационният жалбоподател иска отмяна на съдебното решение с оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон. Развива подробни съображения в подкрепа на твърдяното касационно основание. Твърди, че длъжността заемана от С. Феодоров не е запазена като система от функции, задачи и отговорности. Иска отмяна на оспореното решение и в частта на присъдените разноски. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответната страна С. Феодоров, чрез процесуален представител адвокат Д. Русева, оспорва касационната жалба и иска оставяне на решението в сила. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: С решение № 2236/20.11.2018 г. по адм. д. 1824/2018 г. по описа на Административен съд - Варна е отменена заповед № 35-1453/25.05.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП - София, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл поради съкращаване на длъжността, е прекратено служебното правоотношение на С. Феодоров, като инспектор по приходите в ТД на НАП – Варна, Дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ - Търговище, считано от 05.06.2018 г. За да постанови този резултат административният съд в конкретния случай е приел, че не е налице намаляване на общата щатна численост на длъжностите, както в ТД на НАП - Варна, така и в ЦУ на НАП, а напротив е налице увеличение на щатната численост на ЦУ на НАП съгласно Постановление № 309/20.12.2017 г. на Министерски съвет и то с 200 щатни бройки. Приема, че функциите на съкратените длъжности "инспектор по проходите" в отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП - Варна са прехвърлени в отдел "Оперативни дейности" - Варна, сектор "Мобилни групи", Дирекция "Оперативни дейности", ГД "Фискален контрол" при ЦУ на НАП, поради което не е възможно да се обоснове извод, че е извършено реално съкращаване на длъжността "инспектор по приходите" в сектор "Оперативни проверки" ТД на НАП - Варна. Съдът е сравнил длъжностните характеристики на инспектор по приходите в Отдел "Оперативни проверки", Дирекция "Контрол" в ТД НАП-Варна и "инспектор по приходите" в Отдел " Оперативни дейности", Сектор "Мобилни групи", ГД "Фискален контрол", ЦУ на НАП и приема, че основната трудова функция за двете длъжности съвпадат, не е налице премахване на длъжността като система от функции, задачи и отговорности. Освен това в Отдел "Оперативни дейности" при ЦУ НАП е налице увеличаване на числеността на отдела с 27 бр. Няма намаляване на числеността и в ТД на НАП. Съдът е приел, че е налице неспазване на принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, както и че в случая е приложима разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл., според която при преобразуване на администрацията в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се прекратява. Закриването на администрацията, в която е бил назначен жалбоподателят, в структурата на ТД на НАП- Варна и преминаването на длъжностите в структурата на ЦУ на НАП - София, налага извод според съда, че в конкретния казус не е налице съкращаване на длъжността по смисъла чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и е налице основание за отмяна на заповедта, като незаконосъобразна. Обсъдено е обстоятелството, че служителят не отговаря на нормативно установени изисквания за заемане на длъжността, защото не притежава висше образование, но е прието, че това няма значение за спора, защото служебното правоотношение не е прекратено по чл. 107, ал. 1, т. 7 от ЗДСл. Решението е необосновано и материално незаконосъобразно. Инспекторът по приходите, съгласно чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗНАП, е орган по приходите на Национална агенция по приходите, наред с изпълнителния директор и неговите заместници; териториалните директори и техните заместници; директорите на дирекции, началниците на отдели и сектори и служителите, заемащи длъжност "държавен експерт по приходите", "държавен инспектор по приходите", "главен експерт по приходите", "старши експерт по приходите", "експерт по приходите", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" като правомощията са подчинени на функциите и правомощията на агенцията посочени изрично в чл. 3 от ЗНАП. Поради това като орган по приходите инспекторът по приходите не може да бъде премахнат по реда на чл. 106, т. 2 от ЗДСл. "Държавен инспектор по приходите в Националната агенция за приходите" е посочен като длъжност в администрацията в т. 80 от Класификатора на длъжностите в администрацията. Като нормативно определена позиция длъжността е запазена. Спорният момент е дали е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания и критерии за заемането й, утвърдени с длъжностна характеристика. С. Феодоров е заемал длъжността "инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни проверки" в Дирекция "Контрол"на ТД на НАП-Варна с изнесено работно място /ИРМ/ гр. Търговище. В Дирекция "Контрол" в ТД на НАП съществуват и отдели "Проверки", "Ревизии", "Селекция" с определена цел във функционалната характеристика на дирекцията ефективен и ефикасен данъчно-осигурителен контрол, целящ намаляване на рисковете от неспазване на данъчното и осигурителното законодателство и противодействие на данъчните и осигурителните измами. Органите по приходите осъществяват в отдел "Проверки" проверки за прихващане или възстановяване на надвнесени суми, възстановяване на надвнесени ДДС на дипломатически представителства, консулства, членове на техния персонал, по възстановяване на ДДС на чуждестранни ЮЛ, за установяване на факти и обстоятелства, за издаване на удостоверения за платени данъци на чуждестранни лица, за наличие прилагане на СИДДО, за поправка на ОФГ, за установяване на основание за ползване на режим по чл. 173 от ЗДДС, по спазване на приложимо законодателство, за установяване на публични вземания по АПК, събиране на доказателства и доказателствени средства чрез проверки по делегация или насрещни проверки, установяване на адм. нарушения, идентифициране на стопански рискове и др. изрично посочени. Отдел "Оперативни проверки" осъществява данъчно-осигурителен контрол чрез оперативни проверки за установяване и наблюдение на оборотите в търговските обекти, проверки за спазване на осигурителното законодателство, за установяване на налични активи, за спазване на валутното законодателство. Следователно функциите на отделите на Дирекция "Контрол" в ТД на НАП макар и подчинени на общата функция на дирекцията са разпределени, а това обуславя и различни преки задължения и дейности по длъжностната характеристика на длъжностите в съответните отдели. Длъжностната характеристика на длъжността "инспектор по приходите, старши инспектор по приходите и главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП е приложена на л. 64 от делото и същата показва разлики с длъжностната характеристика на инспектор по приходите, старши инспектор по приходите и главен инспектор по приходите" в отдел "Проверки" в ТД на НАП. Същите са налице както в областите на дейност, така и в преките задължения и планиране на работата и вземане на решения. Инспектор по приходите в отдел "Оперативни проверки" планира собствената си работа изцяло и взема решения във връзка с организиране на дейността си, докато инспектор по приходите в отдел "Проверки" макар да планира работата си изцяло, взема самостоятелни решения само относно мотивирането на издавания от него акт и доказателствата, които събира в хода на проверката. Следователно закриването на целия отдел "Оперативни проверки" в Дирекция "Контрол" в ТД на НАП обосновава извод, че като система от функции и задачи длъжността не съвпада с тази на инспектор по приходите в отдел "Проверки" при ТД на НАП. Видно от длъжностно разписание на ТД на НАП- Варна към 1.05.2018 г., одобрено със заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на ИД на НАП - л. 87, числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е 1146 бр. По делото са приложени поименни разписания на длъжностите на ТД на НАП-Варна от 5.06.2018 г. и 1.07.2017 г. Видно е, че към 1.07.2017, т. числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е общо 1179 бр. Инспектор по приходите -ИРМ Търговище, отдел "Оперативни проверки" са 3 бр. /заети/, а инспектори по приходите ИРМ -Търговище отдел "Проверки"в ТД НАП -Варна са 5 бр. /заети/. Общо инспектори по приходите в посочените два са 8 бр. -заети. Според поименно щатно разписание на ТД на НАП-Варна от 5.06.2018 г. общо числеността на администрацията е 1146 бр., т. е. има намаляване на администрацията. Инспектори по приходите отдел "Проверки" Дирекция "Контрол" при ТД НАП-Варна ИРМ-Търговище са 6 бр., като отдел "Оперативни проверки" към ТД на НАП-Варна не съществува. Следователно дори да се приемеше за вярно посоченото от административния съд, че има запазване на длъжността поради съвпадане на задължения и дейности, то отново се налага извод за реално съкращаване на щата и спазване на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК поради намаляване на числеността на администрацията в ТД-НАП и преструктурирането й по начин, който да позволява осъществяване на дейност за извършване на проверки от инспектори по приходите с по-малко на брой служители в ИРМ-Търговище. Необосновано съдът приема, че няма съкращаване в щата поради пълно съвпадане на система от функции, задачи и изисквания на длъжността "инспектори по приходи" в отдел "Оперативни проверки" в Дирекция "Контрол" при ТД на НАП-Варна и в отдел "Оперативни дейности", Дирекция "Оперативни дейности", ГД "Фискален контрол, ЦУ на НАП. По целесъобразност и с оглед постигане на публично заявена цел за издигане имиджа на агенцията чрез препятстване на възможностите за корупционни практики е одобрено от УС на НАП изменение в организационно управленската структура на ЦУ на НАП и ТД на НАП София, Пловдив, Бургас, Варна и В. Търново с решение №РМФ-21/23.03.2018 г. на УС на НАП, считано от 1.04.2018 г. и с Решение № РМФ-67/22.04.2018 г. Организационно управляваната структура е съвкупност от отделни елементи, които са йерархично подредени и взаимодействат помежду си за реализиране на поставената цел, като целта е ефективност на структурата. В случая мотивите за изменението са в предложението на ИД на НАП от 28.12.2017 г. до УС на НАП - л. 125, за преобразуване на Дирекция "Фискален контрол" / функционираща от 2014 г. и с одобрена функционална характеристика от 15.04.2014 г. - л. 104 в ГД "Фискален контрол с две дирекции "Анализ и последващ контрол" и "Оперативни дейности" с пет отдела с изнесено работно място в петте дирекции на НАП и подобряване по този начин на непосредствения контрол, по-добро разпределяне на задълженията, правата и задълженията в ГД "ФК" подчинени на задачата за предотвратяване на злоупотребата с ДДС чрез ефективен контрол върху движение на стоките с висок фискален риск. Поради това в длъжностната характеристика на "инспектор по приходите", старши инспектор по приходите, главен инспектор по приходите в Сектор "ГКПП" и "Мобилни групи" в Отдел "Оперативни дейности", Дирекция "Оперативни дейности", ГД"Оперативни дейности" в преките задължения е включено и извършване на проверки и оперативни проверки в търговски обекти по смисъла на пар. 1, т. 41 от ДР на ЗДДС при подчиняване обаче на целта на дирекцията за контрол върху движението на стоките с висок фискален риск. Увеличаване обема на дейността има за последица повишаване на броя на служители в сектор "Мобилни групи" и "ГКПП". От данните по делото е видно, че при съпоставка от длъжностно разписание от 1.02.2018 г. и 10.04.2018 г. на ЦУ на НАП, администрацията на ГД"Фискален контрол" от 654 бр. се увеличава на 824 бр., на Дирекция "Оперативни дейности" от 635 бр. на 802 бр., а на отдел "Оперативни дейности" - Варна от 135 бр. на 156 бр. Възлагането обаче на работата на посочените по-горе длъжности става само от съответния ръководител на екипа, като е определена ниска степен на собствена преценка при планиране на работата, което е видно от приложената длъжностна характеристика. Поради това необосновано съдът приема, че е налице пълно съвпадане на система от функции, задължения и изисквания между длъжността "инспектор по приходите" в Дирекция "Контрол" при ТД на НАП и в отдел "Оперативни дейности", ГД "Фискален контрол, "Дирекция "Оперативни дейности", ЦУ на НАП. Затова и увеличената числеността на инспектори по приходите в отдел "Оперативни дейности", ГД "Фискален контрол, Дирекция "Оперативни дейности" към ГД към ЦУ на НАП с цел увеличаване на дейността по контрол върху движението на стоките с висок фискален риск няма отношение към съкращаването на щата в Дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки" при ТД на НАП-Варна. Органът по назначаване няма задължение да преназначава в друга дирекция служителя, чиято длъжност съкращава. Не е допуснато нарушение и на чл. 6 от АПК. По делото е приложено на л. 188 писмо до директорите на ТД на НАП изх. № 29-00-67/19.04.2018 г. на ИД на НАП относно предоставената възможност на служителите от отдел "Оперативни проверки" да докажат потенциала си в конкурсите за ГД "Фискален контрол" и други структурни звена в обхвата на съответната ТД на НАП чрез тест за установяване на ниво на професионални знания. След 1.05.2018 г. на всички служители от закривания отдел е наредено да се връчат едномесечни предизвестия, в рамките на което служителите, успешно издържали конкурентните подбори да бъдат преназначени. На л. 17 е приложено заявление от Феодоров за участие в конкурентен подбор за длъжността "инспектор по приходите" в ТД на НАП- ИРМ Търговище. На л. 18 е отговорът отдел "Човешки ресурси" ТД- НАП-Варна с отказ да бъде допуснат, тъй като лицето не отговаря на изискванията за минимална образователна степен за заемане на длъжността -висше, бакалавър. По делото има данни, че лицето е със средно образование и с такова е назначено на длъжността "инспектор по приходите", макар и към момента на назначаване изискването за образование да е било същото. Следователно за случая е относимо, че е имало обективно съществуваща, създадена от органа по назначаване процедура за конкурентен подбор и възможност за участие в същата преди прекратяване на служебното правоотношение. Служителят обаче не е допуснат поради наличието на обективно съществуваща пречка - липсата на образователен ценз за заемане на длъжността. Не е налице нарушение и на чл. 87а от ЗДСл. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Има за цел запазване нормалното функциониране на администрацията по смисъла на чл. 36 от ЗА при промяна на организационната й форма. Под "администрация" следва да се разбира администрацията на цялата НАП, а не на нейно структурно звено. Когато обаче е налице промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДС е неприложима. Предвид изложеното следва да се приеме, че съкращаването е реално и е осъществен фактическия състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая е спазена и целта на закона. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. Предвид изложеното обжалваното решение следва да се отмени като незаконосъобразно, включително и в частта на присъдените на ответника разноски и да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли подадената от Феодоров жалба против процесната заповед. При този изход на делото основателно е искането на процесуалния представител на касатора за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, което съдът определя на сумата от 100 лева. На основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение