Решение № 6800 от 18.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4011/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от заместник-министъра на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, гл.ю.к. Х. Гавазова срещу Решение № 280 от 25.02.2026 г., постановено по адм. дело № 415/2025 г. по описа на Административен съд – Видин, с което по жалба на И. В., гражданин на Р Сърбия, е отменена Заповед № РД–18 –37/28.10.2025 г. на зам. министъра на здравеопазването, с която е постановен отказ за допускането й до изпит по чл.186, ал.3, т.3, б. “а“ от Закона за здравето /ЗЗ/ за професионална квалификация „медицинска сестра“ и преписката е изпратена на административния орган за ново разглеждане, при съобразяване с указанията, дадени в мотивите на решението. В касационната жалба се поддържат доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл.209, т.3 АПК. Твърди се, че към 28.10.2025 г. – датата на издаване на оспорената заповед, съгласно разпоредбата на чл.4, ал.2, т.9 от Наредба № 4 от 2011 г. за условията и реда за допускане и явяване на изпит по чл. 186, ал.3, т.3 от Закона за здравето на граждани на трети държави, придобили професионална квалификация по медицинска професия и/или специалност в областта на здравеопазването в трета държава (Наредба № 4 от 2011 г.) не е било допустимо представяне на документи, удостоверяващи професионалния опит на заявителя по медицинската професия, както и не е била дължима преценка от страна на административния орган дали същите могат да компенсират несъответствието по чл.7, ал.3, т.4 от същата наредба. Иска се отмяна на първоинстанционното решение като неправилно и необосновано. Ответникът – И. В., гражданин на Р Сърбия, чрез процесуален представител адв. Н. Маринов, в писмен отговор и в съдебно заседание излага доводи за неоснователност на касационната жалба. Счита първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което се иска оставянето му в сила. Претендира присъждане на разноски по делото за адвокатско възнаграждение. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл.211, ал.1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл.210, ал.1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материални закон, съгласно чл.218, ал.2 АПК, касационната жалба е основателна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл.220 АПК, касационният състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Заповед № РД–18–37/28.10.2025 г. на зам. министъра на здравеопазването, с която е постановен отказ за допускане до изпит по чл.186, ал.3, т.3, б.“а“ от ЗЗ за професионална квалификация „медицинска сестра“ на И. В., на основание чл.8, във връзка с чл.3, ал.3, т.4 от Наредба № 4 от 2011 г. за условията и реда за допускане и явяване на изпит по чл.186, ал.3, т.3, б.“а“ от Закона за здравето на граждани от трети държави, придобили професионална квалификация по медицинска професия и/или специалност в областта на здравеопазването в трета държава (Наредба № 4 от 2011 г.). След анализ на съвкупния доказателствен материал първоинстанционният съд приема за установено, че със заявление вх. № ДИК–00–20/11.09.2025 г. И. В. е подала документи за допускане до изпит по чл.186, ал.3, т.3, б.“а“ от ЗЗ. В заявлението е посочено, че тя се е обучавала по специалност „медицинска сестра“ в Средно училище „Св. Сава“ в гр. Белград, Р Сърбия, като продължителността на обучението и е била 4 години, а специалността и е придобита на 24.06.2024 г. Към заявлението са приложени следните документи: копие от документ за самоличност, от което се установяват имената и гражданството ѝ; копие от диплома за завършено средно училище „Св. Сава“, гр. Белград, Р Сърбия със съответното приложение към нея; справка на проведеното обучение по медицинската професия, от която се установява продължителността на обучението, дисциплините, техният хорариум и проведеното практическо обучение. От лицето е представено медицинско свидетелство, от което е видно, че тя е в добро физическо и психическо здраве. С нотариално заверена декларация се установява, че И. В. не е упражнявала професията до момента. Приложено е и актуално свидетелство за съдимост. От заявителката е представено и Удостоверение № РД–16–277/05.05.2025 г. за владеене на български език и професионална терминология на български език за упражняване на медицинска професия в Р България, издадено от зам. министъра на образованието и науката на Р България. Заявлението на И. В. е разгледано на заседание на 11.09.2025 г. от Комисията за признаване на професионални квалификации по регулирани професии в системата на здравеопазването, съгласно т.9 от Протокол № 25 от същата дата. Комисията е решила да се изиска становище, от проф. С. Б., д.оз.н. – член на Комисията за разглеждане на подадени заявления и документи за признаване на професионална квалификация, относно съответствието на не по–малко от 2/3 от продължителността на проведеното от заявителката обучение с изискваното в Р България за професионална квалификация „медицинска сестра“. Проф. С. Б. Д., д.оз.н. е представила становище по заявлението на И. В., в което е посочила, че изучаваният хорариум от И. В. е по–малък от две трети от общия хорариум за обучение по специалност „медицинска сестра“ с обща квалификационна степен „бакалавър“. Посочва се, че теоретичната подготовка съгласно действащата в Р България Наредба включва задължителни, избираеми и факултативни учебни дисциплини под формата на лекции и упражнения с обща продължителност не по–малко от 7 семестъра, както и практическа подготовка с минимална продължителност, както следва: учебна /клинична/ практика не по–малко от 1140 академични часа и преддипломен стаж не по-малко от 1600 астрономически часа. Въз основа на постъпилото становище, Комисията за признаване на професионални квалификации по регулирани професии в системата на здравеопазването, на свое заседание на 25.09.2025 г., съгласно протокол № 26/25.09.2025 г., по т.17 е предложила на министъра на здравеопазването да откаже на заявителката да бъде допусната до изпит за професионална квалификация „медицинска сестра“. Със Заповед № РД–18–37/28.10.2025 г. заместник - министърът на здравеопазването, на основание чл.8, във вр. с чл.7, ал.3, т.4 от Наредба № 4 от 2011г. и предложението по т.9 от протокол № 25/11.09.2025г. на Комисията за признаване на професионални квалификации по регулирани професии в системата на здравеопазването, е отказал допускане до изпит по чл.186, ал.3, т.3 от ЗЗ за професионална квалификация „медицинска сестра“ на И. В.. В производството пред първата инстанция от страна на И. В. е представена Служебна бележка изх. № РД – 00 – 3969 / 04.11.2025г. за това, че е провела държавен преддипломен стаж по специалността „медицинска сестра“ за периода от 31.01.2024 г. до 05.06.2024 г. с необходимия хорариум от 870 учебни часа, по утвърдена учебна програма в следните отделения на МБАЛ „Св. Петка „ АД, гр.Видин – Кардиология, Кожни и венерически болести, МСПО, ОАИЛ, Хирургия, операционен блок и отделение по нервни болести. Първоинстанционният съд е посочил, че от представената административна преписка не става ясно дали в случая е взет предвид преддипломния стаж, за който е представено доказателство по делото, а именно служебната бележка от МБАЛ „Св. Петка“ АД, гр. Видин, който е в размер на 870 учебни часа. Сочи се също, че безспорно И. В. не е изучавала част от задължителните дисциплини, които се изучават в Р България, но не са разгледани обстоятелствата относно преминатото от нея обучение в Р Сърбия, както и относно нормативната рамка и структурирането на обучението във връзка с придобиване на процесната специалност в Р Сърбия, за да може да се направи съпоставка с обучението в Р България. В първоинстанционното решение е прието, че органът в нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон е отказал признаване на професионална специалност на заявителя, без да обсъди в цялост данните по преписката и без да даде възможност за представяне на допълнителни доказателства във връзка с преминатия преддипломен стаж. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Съгласно чл.186, ал.3 от ЗЗ, чужденците, извън тези по ал.1 (гражданите на държава - членка на Европейския съюз, другите държави от Европейското икономическо пространство и Швейцария), упражняват медицинска професия в Република България при следните условия: 1. владеят български език и професионалната терминология на български език, установено по ред, определен с наредба на министъра на образованието и науката и министъра на здравеопазването; 2. след признаване на професионалната им квалификация по реда на Закона за признаване на професионални квалификации, ако професионалната квалификация е придобита в държава - членка на Европейския съюз, или 3. след успешно полагане на изпит, ако професионалната квалификация е придобита в трета държава: а) включващ държавните изпити, определени в единните държавни изисквания по чл. 177 за упражняване на регулирана професия от професионални направления "Медицина", "Дентална медицина", "Фармация" и "Здравни грижи"; б) по чл. 180, ал.3 за упражняване на специалност в системата на здравеопазването, каквато е специалността „медицинска сестра“ за която заявителката е поискала допускане до изпит. Съгласно ал.5 на чл.186 от ЗЗ условията и редът за допускане и явяване на изпит по ал.3, т.3 се определят с наредба на министъра на здравеопазването. Тези условия и ред са уредени в Наредба № 4 от 2011 г. за условията и реда за допускане и явяване на изпит по чл.186, ал.3, т.3, б.“а“ от Закона за здравето на граждани от трети държави, придобили професионална квалификация по медицинска професия и/или специалност в областта на здравеопазването в трета държава (Наредба № 4 от 2011 г.). Според разпоредбата на чл.7, ал.3, т.4 от Наредба № 4 от 2011 г. (в редакцията ѝ, действаща към момента на издаване на оспорената заповед - обн. ДВ. бр.43 от 7 Юни 2011 г.) основание за отказ от допускане до изпит е наличие на продължителност на проведеното от заявителя обучение за професионална квалификация или специалност по-малко от 2/3 от изискваното в Р България. Нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация „медицинска сестра“ са определени в Наредбата за единните държавни изисквания (ЕДИ) за придобиване на висше образование по специалностите „медицинска сестра“, „акушерка“ и лекарски асистент“. Съгласно чл.6 от Наредбата за ЕДИ обучението по специалността "медицинска сестра" за образователно-квалификационна степен "бакалавър" се провежда в редовна форма с продължителност не по-малко от 4 учебни години, съответстващи на 8 семестъра и хорариум 4630 часа и придобиване на не по-малко от 240 кредита по Системата за натрупване и трансфер на кредити. Обучението съответства на ниво 6Б от Националната квалификационна рамка. За да придобият професионална квалификация „медицинска сестра“, гражданите на трети държави следва да преминат изпит по чл.186, ал.3, т.3, б. „а“ от ЗЗ, допускането до който става след подаване на заявление по образец до министъра на здравеопазването. Заявлението съдържа задължително изискуеми документи, като според чл.4, ал.2, т.3 от Наредба № 4 от 2011 г. (в приложимата редакция - изм. ДВ. бр.64 от 3 Август 2018 г.), това е и академична справка/и или учебен план (програма) на проведеното обучение по медицинска професия, от която са видни продължителността на обучението, изучаваните дисциплини и техният хорариум и проведеното практическо обучение/стаж. Съгласно чл.7, ал.3, т.4 от Наредба № 4 от 2011 г. (обн. ДВ. бр.43 от 7 Юни 2011 г.) основание за отказ от допускане до изпит е наличие на продължителност на проведеното от заявителя обучение за професионална квалификация или специалност по-малко от 2/3 от изискваното в Р България. В настоящия случай, видно от представените от заявителката документи, проведеното от нея обучение в цялост е с хорариум от 4608 часа, което формално изпълнява по-горното условие, но както е приел и първоинстанционния съд, в обучението са включени и общообразователни предмети, необходими за Р Сърбия. Видно от становището, изготвено от проф. С. Б. Д., д.оз.н., възприето както от самата Комисия, така и от административния орган, изпълнението на учебния план, по който се е обучавала заявителката, показва изучаване на специализирани предмети с общ хорариум от 2628 часа, което е по-малко от 2/3 от изискуемия минимум в Р България, който е 4630 часа. В хода на административното производство заявителката не е представила документ за проведен преддипломен стаж, а по отношение на придобития от нея професионален опит е приложила нотариално заверена декларация от 09.09.2025 г., в която е декларирала, че до момента няма трудов и / или осигурителен стаж по специалност „медицинска сестра“, и че не е упражнявала медицинска професия и не е работила никъде като лице, упражняващо медицинска професия. В тази връзка съдът намира за правилен извода на административния орган, че в случая е налице условието на чл.7, ал.3, т.4 от Наредба № 4 от 2011 г. (в относимата редакция), обосноваващо отказ за допускане на заявителката до изпит по чл.186, ал.3, т.3, б."а" от ЗЗ за професионална квалификация „медицинска сестра“. Наред с горното, не се споделят изводите на първоинстанционния съд, че с оглед действащата към настоящия момент редакция на чл.7, ал.3, т.4 (ДВ., бр. 6 от 16.01.2026 г.) от Наредба № 4 от 2011 г. би следвало при преценка на професионалната компетентност да бъде взет предвид и придобитият от заявителя опит. Действително, към настоящия момент и след издаване на оспорената заповед са налице промени в Наредба № 4/27.05.2011 г., като съгласно чл.7, ал.3, т.4 освен продължителността на проведеното от заявителя обучение за професионална квалификация или специалност се взема предвид и придобитият от заявителя професионален опит по съответната професия или специалност. Тези изменения обаче са приложими занапред, т.е. не им е придадено обратно действие. В тази връзка следва да се има предвид разпоредбата на чл.142, ал.1 АПК, според която преценката за съответствие на оспорения акт с материалния закон се извършва към момента на издаването му. В случая към датата на издаване на оспорената заповед, Наредба № 4/27.05.2011 г. (чл.4, ал.2) не е изисквала представяне на документи, удостоверяващи професионалния опит на заявителя по медицинската професия, нито е била дължима преценка дали същите компенсират несъответствието по чл.7, ал.3, т.4 от същата. Действащите към момента на издаване на оспорената заповед редакции на разпоредбите на чл.4, ал.2 и чл.7, ал.3, т.4 от Наредба № 4/27.05.2011 г. са ясни и не дават основание за тълкуване, различно от вложения в тях смисъл, поради което не може да се приеме, че с промяната им, същите се привеждат в съответствие с духа на закона. Приетите допълнения и изменения на Наредба № 4/27.05.2011 г., вкл. и досежно коментираните разпоредби, сочат единствено, че занапред се разширява възможността на лицата, придобили професионална квалификация по регулирана медицинска професия в трета държава, да бъдат допуснати до изпит по чл. 186, ал. 3, т. 3 от ЗЗ. В случай, че заявителката счита, че притежаваният от нея професионален опит може да компенсира несъответствието по чл.7, ал.3, т.4 от Наредба № 4/27.05.2011 г., няма пречка да подаде ново заявление по чл.4 от същата, в хода на производството по което да докаже, че отговаря на условията да бъде допусната до изпит по чл.186, ал.3, т.3, б."а" от ЗЗ. В контекста на горното, процесната Заповед № РД–18 –37/28.10.2025 г. на зам. министъра на здравеопазването, с която е постановен отказ за допускане до изпит по чл.186, ал.3, т.3, б. “а“ от ЗЗ за професионална квалификация „медицинска сестра“ на И. В. е правилна като издадена в съответствие с приложимите материалноправни норми и целта на закона. С оглед изложеното, настоящият съдебен състав приема, че при постановяване на решението си първоинстанционният съд е приложил неправилно материалния закон, което е довело до необоснован правен извод за незаконосъобразност на оспорения пред него административен акт. Поради наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК неправилното съдебно решение следва да се отмени. Доколкото делото е изяснено от фактическа и правна страна и не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което подадената първоначална жалба от И. В. против процесната заповед следва да бъде отхвърлена като неоснователна. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ от АПК и чл.222, ал.1 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,