Решение № 7885 от 14.7.2023 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба, подадена от Председателят на Държавна агенция за бежанците при Министерски съвет /ДАБ при МС/, чрез пълномощника юрк. Минкова, срещу решение 7901 от 21.12.2022 г. по адм. дело 3462/2022 г. на Административен съд- София град, в частта, с която е обявена за нищожна негова Заповед РД05-263/08.04.2022г. в частите й по т.4 и т.5. В касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на процесуалния и материалния закон и необосновано - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Направено е искане за отмяната му ведно с постановяване на друго решение по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу горепосочената заповед. В открито съдебно заседание касатора се представлява от юрк. Ханджиева, която поддържа жалбата по съображенията, изложени в нея.

Ответниците по касационната жалба Фондация за достъп до права ФАР, представлявана от председателя на управителния съвет В. Иларева, Фондация "Рийчаут", представлявана от изпълнителния директор К. Гологанова, Сдружение "Асоциация Хипофиза", представлявано от В. Добрева, О. Вербицька, М. Вербицкьий, граждани на Украйна, в депозиран писмен отговор и в съдебно заседание чрез адв. В. Петков, я оспорват като неоснователна с доводи за правилността на съдебния акт в обжалваната с нея част. Ответниците Ю. Калинина, П. Анастасия и А. Кошелец, чрез упълномощения процесуален представител адв. В. Петков, в съдебно заседание също изразяват становище за неоснователността на касационната жалба и молят решението на АССГ в горепосочената му част да бъде оставено в сила. В подкрепа на тезата за основателността на касационната жалба допълнително са развити доводи в представената от пълномощника писмена защита.

Депозирана е и обща частна жалба от Фондация за достъп до права ФАР, представлявана от председателя на управителния съвет В. Иларева, Фондация "Рийчаут", представлявана от изпълнителния директор К. Гологанова, Сдружение "Асоциация Хипофиза", представлявано от В. Добрева, О. Вербицька и М. Вербицкьий, граждани на Украйна, чрез адв. В. Петков, срещу решение 7901 от 21.12.2022 г. по адм. дело 3462/2022 г. на Административен съд- София град, в следните негови части с характер на определение, а именно: 1/ в частта, с която производството по жалбата срещу т.1 от Заповед РД05-263 от 08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС е прекратено на основание чл.2, ал.2, т.3 от АПК; 2/ в частите, с които са оставени без разглеждане жалбите /съответно е прекратено производството по тях/, подадени от Фондация за достъп до права ФАР, Фондация "Рийчаут" и Сдружение "Асоциация Хипофиза", по съображения за липса на правен интерес от обжалване на заповедта. В съдебно заседание частната жалба се поддържа от пълномощника адв. В. Петков по съображенията, подробно развити в нея.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност и на касационната жалба, и на частната жалба, поради което предлага обжалваното решение да бъде оставено в сила.

При извършената служебна проверка по отношение на валидността, допустимостта и съответствието на първоинстанционното решение с материалния закон, по аргумент от чл. 218, ал. 2 от АПК, решаващият тричленен състав на ВАС, установи следното:

С решението, предмет на обжалване в настоящото производство е постановен следния правен резултат:

• Обявена е за нищожна Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС в частите й по т.4 и т.5;

• Оставена е без разглеждане жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий, в частта, с която се иска отмяна на т.1, 2, 3, 6, 7, 8, 9 и 10 от посочената заповед;

• Оставена е без разглеждане жалбата на Фондация за достъп до права ФАР срещу посочената заповед и е прекратено производството по делото в тази му част;

• Прекратено е производството по делото по отношение на Фондация "Рийчаут", Сдружение "Асоциация Хипофиза", Ю. Калинина, П. Анастасия и А. Кошелец.

По допустимостта на частните жалби:

С оглед така постановения правен резултат, частната жалба на Фондация за достъп до права ФАР, се явява недопустима и следва да бъде оставена без разглеждане поради липса на личен и пряк правен интерес от обжалване в следните части: в частта, с която се обжалва решение 7901 от 21.12.2022 г. по адм. дело 3462/2022 г. на АССГ, в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу т.1 от Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС и производството е прекратено в тази част; в частите, с които производството по делото е прекратено по отношение на Фондация "Рийчаут" и Сдружение "Асоциация Хипофиза".

Съответно, недопустими на същото основание са както следва:

• частната жалба на Фондация "Рийчаут" срещу решението на АССГ в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу т.1 от Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС и производството е прекратено в тази част; в частите, с които производството по делото е прекратено по отношение на Фондация за достъп до права ФАР и Сдружение "Асоциация Хипофиза";

• частната жалба на Сдружение "Асоциация Хипофиза" срещу решението на АССГ в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу т.1 от Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС и производството е прекратено в тази част; в частите, с които производството по делото е прекратено по отношение на Фондация за достъп до права ФАР и Фондация "Рийчаут";

• частната жалба на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу решението на АССГ в частите, с които производството по делото е прекратено по отношение на Фондация за достъп до права ФАР, Фондация "Рийчаут" и Сдружение "Асоциация Хипофиза".

За прецизност на изложението следва да се посочи, че решението на АССГ в частите, с които е оставена без разглеждане жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу заповедта на Председателя на ДАБ при МС в частите й по т.2, 3, 6, 7, 8, 9 и 10 не е обжалвано и е влязло в сила.

По основателността на частните жалби:

Частната жалба на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу решение 7901 от 21.12.2022 г. по адм. дело 3462/2022 г. на АССГ в частта, с която производството по жалбата им срещу т.1 от Заповед РД05-263 от 08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС е прекратено на основание чл.2, ал.2, т.3 от АПК е неоснователна. С т.1 от Заповедта е наредено следното: "да се преустанови незабавно регистрирането и образуването на производства по предоставяне на международна закрила по молби, подадени от разселени лица от Украйна, като вместо това същите да бъдат регистрирани като чужденци, на които е предоставена временна закрила, като им се издава регистрационна карта по чл.41, ал.5 от ЗУБ". Както е приел и решаващият първостепенен съд, оспорената заповед, в частта по т.1, има характер на вътрешнослужебен акт, адресиран до длъжностните лица от съответните териториални поделения на ДАБ. Изводите на съда относно характера на обжалвания акт по т.1 като вътрешнослужебен акт са обосновани с оглед съдържанието на същия в тази негова част. Видно от текста на заповедта, с нея се създават права и задължения само за органи, подчинени на органа, издал акта. Актовете, определяни в доктрината и в съдебната практика като "вътрешнослужебни", "вътрешноведомствени", "вътрешноорганизационни" актове, са обхванати от нормата на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК и същите, по силата на цитираната разпоредба, не подлежат на съдебен контрол, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. В случая, правилно съдът е приел, че липсва такова засягане за жалбоподателите О. Вербицька и М. Вербицкьий, тъй като актът има само вътрешно действие не засяга техни права и законни интереси, а създаденото задължение е само за подчинените на издателя на акта долустоящи органи- длъжностни лица от съответните териториални поделения на ДАБ. Разпоредените последици са единствено във връзка с процедирането на производствата по предоставяне на международна, съответно временна закрила. Обжалваното решение с характер на определение в горепосочената му част следва да бъде оставено в сила.

Частните жалби на Фондация за достъп до права ФАР, Фондация "Рийчаут" и Сдружение "Асоциация Хипофиза" срещу решение 7901 от 21.12.2022 г. по адм. дело 3462/2022 г. на АССГ в частите му, с които е прекратено производството по делото по отношение на тези юридически лица с нестопанска цел също са неоснователни, като изложените по тази част от спора съображения от първостепенния съд са правилни и следва да бъдат споделени. Правото на оспорване на административните актове е обусловено от наличие на личен и пряк интерес у оспорващия. Интересът е личен и пряк, когато оспореният акт непосредствено засяга правната сфера на оспорващия или създава опасност от непосредствено засягане на негови права, свободи и законни интереси, или непосредствено създава задължения за него. В случая нито една от тези предпоставки не е налице, а и не се твърди от частните жалбоподатели подобно лично засягане на тяхната правна сфера. Твърденията на жалбоподателите относно специфичния правен интерес на ЮЛНЦ, осъществяващи дейност в обществена полза визират обстоятелства свързани с непряко, косвено и чисто хипотетично засягане на права и интереси, което, обаче, не обуславя наличие на правен интерес от съдебно оспорване за съответното ЮЛНЦ, развиващо дейност в обществена полза.

В тази връзка настоящият съдебен състав счита, че аргументите за наличие на правен интерес, във връзка с обстоятелството, че трите юридически лица с нестопанска цел развиват дейност в обществена полза, следва да се обсъждат във връзка със задължителното тълкуване в т. II на решение 5 от 17 април 2007 год. на КС по к.д. 11/2006 год. Според мотивите на Конституционния съд, легитимацията при съдебната защита на правата от страна на гражданите и юридическите лица срещу актове на изпълнителната власт, която допуска Конституцията, е максимално отворена, но не и безгранична. В случай, че се възприеме позицията, че всеки всякога и за другите може да атакува актове на изпълнителната власт, дори когато негови лични права не са нарушени или застрашени, то тогава правото на защита би се отъждествявало с публичната функция за контрол на законността и правозащитната дейност на държавните органи. В аналогичен смисъл е и постановеното определение 3518 от 04.04.2023г. по адм.д. 1128/2023г. на петчленен състав на първа колегия на Върховния административен съд, с което е оставено в сила определение 583/ 18.01.2023г. по адм.д. 11314/2022г. на ВАС, четвърто отделение. Правото на съдебната защита и обжалването на общите административни актове за гражданите и юридическите лица възниква единствено при засягане или обременяване със задължения, като не е допустимо оспорването на общ административен акт в обществен интерес, освен от страна на прокурор, който единствен разполага с правомощието да сезира съда в защита на обществения интерес. В този смисъл са и определение 5512 от 26 април 2018 г. по адм. дело 4419/2018 год. на ВАС, трето отделение; определение 1040 от 04 февруари 2022 г. по адм. дело 12429/2021 год. на ВАС, шесто отделение; определение 1037 от 04 февруари 2022 г. по адм. дело 477/2022 год. на ВАС, шесто отделение. По тези съображения обжалваното решение с характер на определение в горепосочените му прекратителни части следва да бъде оставено в сила.

По касационната жалба на Председателя на ДАБ при МС:

Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която решението е неблагоприятно, поради което разглеждането на касационната жалба е допустимо.

С касационната жалба се атакува решението на АССГ в частта, с която е обявена за нищожна Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС в частите й по т.4 и т.5.

Съобразявайки, че с оспорената заповед Председателят на ДАБ при МС е прекратил производството на основание чл. 48, ал.1, т.2 във вр. с чл.68, ал.1, т.2 от ЗУБ, съдът е приел, че същиятне е разполагал с правомощие за това. Според съда, когато едно производство за предоставяне на международна закрила е образувано, същото подлежи на прекратяване единствено на основание чл.15, ал.1 от ЗУБ, но в посочената разпоредба са изброени лимитативно основанията, на които вече образувано производство може да бъде прекратено, сред които не фигурира решение за предоставяне на временна закрила. В тази връзка в мотивите на решението е формиран извода, че разпоредбата на чл.68, ал.1, т.2 от ЗУБ не овластява административния орган- издател на акта, да прекрати производства по вече подадени молби. В допълнение съдът е посочил, че възможност за прекратяване на образувани производства по предоставяне на международна закрила не следва и от Директива 2001/55/ЕО и от цитираното в титулната част на заповедта Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила. Посочено е още, че възможността на разселените от Украйна лица да получат индивидуална международна закрила име предоставена по силата на член 17 и член 19 от Директива 2001/55/ЕО, а, от друга страна, съгласно член 3, §1 от Директивата режимът на временната закрила не е преюдициален по отношение признаването на бежански статут по Женевската конвенция. В заключение административният съд е приел, че чл.58, ал.7 от ЗУБ и чл.17, §1 от Директивата изрично предвиждат, че чужденец, ползващ се от временна закрила, има право да подаде молба за предоставяне на международна закрила, като единствената негативна последица за него е, че не може да се ползва от правата на чужденец в производството по предоставяне на международна закрила.

Решението на АССГ във визираната по- горе част е неправилно. Същото е необосновано, което е довело и до неправилно приложение на материалния закон.

Преди всичко следва да се посочи, че макар никъде в мотивите си съдът да не е обосновал липсата на компетентност като основание за прогласената нищожност на акта в неговите т.4 и т.5, то същото може да бъде извлечено от цялостния контекст на относимата мотивна част на обжалвания съдебен акт. Компетентността представлява нормативно признатата способност на даден орган да издаде определен акт. Компетентността на държавните органи е израз на специализацията на функциите на държавно управление и очертава кръга от задачи, възложени на отделните органи по осъществяването на определени държавни функции. Най- често, компетентността се определя като система от правомощия-съвкупност от права и задължения от особен характер, предоставени на органа за осъществяване на държавната власт.

Настоящата инстанция не споделя извода на първостепенния съд досежно липсата на законова или подзаконова разпоредба, която да оправомощава Председателя на ДАБ при МС да издаде оспорената заповед в частите й по т.4 ит.5, и по- конкретно: да прекрати производствата по предоставяне на международна закрила, образувани след 14 март 2022г. по молба на разселени лица от Украйна, до изтичането на първоначално определения срок на действие на временната закрила на 4 март 2023г., съгласно чл.4 от Решение за изпълнение /ЕС/ 2022/382 от 04.03.2022г., а ако този срок бъде продължен- до датата, на която изтича срокът на продължаването му, освен в случаите, в които временната закрила е прекратена или отнета в съответствие с чл.81, ал.1 или ал.2 от ЗУБ" /т.4 от заповедта/. Такава липса не се констатира и по отношение нареденото в т.5 от заповедта, в която, на основание чл.60, ал.1 от АПК е допуснато предварително изпълнение на решенията за прекратяване на производствата по предоставяне на международна закрила. Съображенията на настоящия състав в подкрепа на така възприетата теза са следните:

Съгласно чл. 1, ал. 3 ЗУБ международна закрила се предоставя по силата на Конвенцията за статута на бежанците, съставена в Женева на 28 юли 1951 г., и Протокола за статута на бежанците от 1967 г,, ратифицирани със закон (обн., ДВ, бр. 36 от 1992 г.; доп., бр. 30 от 1993 г.) (ДВ, бр. 88 от 1993 г.), на международни актове по защита правата на човека и на Закона за убежището и бежанците (ЗУБ) и включва статут на бежанец и хуманитарен статут. С Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 г., в съответствие с член 5, § 1 от Директива 2001/55/ЕО относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масов поток от разселени лица и мерките за постигане на баланс в усилията на държавите членки по приемане на тикава лица и поемане на последиците от това (Директива 2001/55/ЕО) е установено съществуването на масово навлизане в Съюза на разселени лица, които е трябвало да напуснат Украйна вследствие на въоръжен конфликт. В съответствие с посоченото Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 г. за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила (Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 г), с Решение 144 от 10.03.2022 г. на Министерския съвет (МС), на основание чл. 2, ал. 2 от ЗУБ, е предоставена временна закрила на разселените лица от Украйна в Република България от 24.02.2022г. за срок от една година.

Съгласно разпоредбата на чл. 48, ал. 1, т. 2 от ЗУБ - Председателят на ДАБ при МС разполага с правомощието да прекратява производството за предоставяне на международна закрила.

На основание чл. 68, ал. 1, т. 2 от ЗУБ при действието на временната закрила производство за предоставяне на международна закрила се образува за чужденец, подал молба за международна закрила, с регистрирането на чужденеца след прекратяването или отнемането на временната закрила. Основателно в касационната жалба се акцентира върху това, че законодателят изрично е регламентирал, че в тези случаи административното производство за предоставяне на международна закрила се образува с регистрирането на чужденеца, търсещ международна закрила, но едва след прекратяването или отнемането на временната закрила. Иначе казано, налице е изрична нормативна регламентация за недопустимост на правоотношението, във връзка с предоставяне на международна закрила - статут на бежанец или хуманитарен статут, при действието на временна закрила. С оглед на горепосочените норми и противно на приетото от първостепенния съд, разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗУБ е неотносима.

В мотивите на обжалваното решение са възпроизведени избирателно и изолирано една от друга отделни разпоредби от Директива 2001/55/ЕО, но съдът не е съобразил, че съгласно член 2, буква а" от Директивата временна закрила" означава процедура, която има характер на изключителна мярка и цели, в случай на масово навлизане или заплаха от масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не могат да се завърнат в страната по произход, предоставяне на незабавна и временна закрила, особено когато съществува също и опасност системата за убежище да изпадне в невъзможност да разгледа всички искания, без това да доведе до неблагоприятни последици за нейното ефективно функциониране, като тази изключителна мярка се предприема в интерес на горепосочените засегнати лица и на други лица, търсещи закрила. Налага се извод, че е недопустимо едновременното процедиране и на временна, и на международна закрила, поради което националното ни законодателство предвижда с нормата на чл. 68, ал. 1, т. 2 от ЗУБ производството за предоставянето на международна закрила на лица, на които е предоставена временна закрила, да се образува с регистрирането на чужденеца, но след прекратяването или отнемането на временната закрила. В този смисъл, предвид и изключителния характер на временната закрила, следва да се приеме, че прекратяването на образуваните производства по предоставяне на международна закрила е законосъобразно.

Основателно в касационната жалба се поддържа още, че за правилното разбиране на спецификата на разглеждания случай е необходимо да бъде отчетено и съдържанието на Решение за изпълнение (ЕС) 2022 / 382 на Съвета от 04 март 2022г., което е сред основанията за издавенота оспорения акт на Председателя на ДАБ при МС. Касаторът акцентира върху чл. 16 от това решение, в който е посочено, че Временната закрила е най - подходящия инструмент в настоящата ситуация. Като се има предвид извънредната и изключителна ситуация, включително и военното нашествие в Украйна, извършено от Руската Федерация, и мащабът на масовото навлизане на разселени лица, временната закрила следва да им позволи да се ползват в целия Съюз от хармонизирани права, които предлагат адекватно равнище на закрила. Въвеждането на временна закрила се очаква да бъде от полза и за държавите - членки тъй като правата, придружаващи временната закрила, ограничават необходимостта за тези разселени лица незабавно да търсят международна закрила, и по този начин - риска от претоварване на системите им за убежище, като свеждат до минимум формалностите поради спешността на ситуацията....". В този контекст следва да бъде споделена тезата, поддържана в касационната жалба, че съобразявайки изключителността на ситуацията, Председателя на ДАБ при МС е отчел, че масовото навлизане на разселени лица на територията на Република България е обстоятелство, което налага да се регулират тези обществени отношения по един безспорен начин, а именно с прилагането на еднакво решение за всички разселени от Украйна лица, за които са образувани производства за международна закрила по общия ред. С съответствие с чл.60, ал.1 от ЗУБ, е допуснато предварително изпълнение на решенията за прекратяване на производствата по предоставяне на международна закрила, образувани след 14 март 2022г. по молба на разселени лица от Украйна.

Изложеното по- горе обуславя извод за неправилност на обжалваното съдебно решение в частта му, с която е обявена за нищожна Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС в частите й по т.4 и т.5. Решението в посочената част следва да бъде отменено и тъй като делото е изяснено от фактическа страна, следва да бъде постановено друго решение по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на О. Вербицька и М. Вербицкьий срещу Заповед РД05-263/08.04.2022г. на Председателя на ДАБ при МС в частите й по т.4 и т.5.

Касаторът не е претендирал разноски и такива не му се дължат.

Така мотивиран, Върховният административен съд, в настоящия състав на Четвърто отделение