Решение № 5210 от 23.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 821/2017 г.

Решение № 5210 от 23.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 821/2017 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" (АМ), подадена от процесуален представител юрисконсулт Петров против решение № 2278 от 29.11.2016 г., постановено по адм. дело № 365/2016 г. по описа на Административен съд - П. (АС), с което по жалба на Я. Д. Ж. е отменена издадена от касатора заповед № 442/11.01.2016 г. за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Касационният жалбоподател иска отмяна на съдебното решение като неправилно на всички основания по чл. 209, т. 3 от АПК, като излага подробни съображения. Твърди, че считано от 11.01.2016 г. числеността на персонала за длъжността "митнически инспектор" е намалена с 38 щатни бройки спрямо тази по предходното длъжностно разписание в отделните структурни звена на АМ. Съдът обосновано е приел, че длъжността е реално съкратена, но неправилно е счел, че има превратно упражняване на власт поради заобикаляне на целта на закона. Наличието на 20 свободни щатни бройки в други митници в страната след закриване на М. С., за които със заповеди на директора на АМ е открит конкурс преди издаването на процесната заповед, не доказва този извод. Свободните щатни бройки не са идентични с функциите на съкратената длъжност "митнически инспектор" в М. С., заемана от служителката Ж. и са в различни териториалнообособени структури на АМ, всяка от които се различава освен с географското си местоположение, но и със спецификата на дейността си. Разграничението между отделните длъжности "митнически инспектор" следва от функционалните характеристики на административното звено на съответното митническо учреждение, където работят митническите инспектори. Касаторът развива и други съображения за отмяна на решението на базата на събраните в първоинстанционното производство доказателства. Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение. Ответницата по касация Ж., чрез адвокат В. оспорва жалбата. Поддържа становище, че решението е правилно, а съкращението е незаконно, защото в случая е налице закриване на администрацията, в която е назначена служителката. Затова основанието за прекратяване на служебното правоотношение е чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл с приложимост на чл. 87а, а не по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Дори и да се приеме, че правното основание е по т. 2, не е спазен принципа на съразмерност, визиран в чл. 6 от АПК предвид наличието на 20 свободни щатни бройки, които е следвало да бъдат съкратени вместо заети такива. Претендира разноски за тази инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е основателна, по следните съображения: Както се посочи, с обжалваното решение е отменена заповедта на директора на АМ, с която е прекратено служебното правоотношение на Я. Ж. поради съкращаване на длъжността "митнически инспектор" в М. С., считано от 12.01.2016 г. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, § 1, т. 1 от Постановление № 393 на Министерския съвет от 2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. За да постанови този правен резултат административният съд е приел, че в конкретния случай длъжността, заемана от Ж. не е съкратена в рамките на цялата администрация на Агенция "Митници", тъй като е запазена като нормативна позиция в длъжностните разписания на останалите митници при общо намаление с 38 щатни бройки за тази длъжност в цялата администрация. При запазването й като нормативна позиция, т. е. като система от функции, задължения и изисквания, считано от 12.01.2016 г. длъжността е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители чрез съкращаване на тези бройки. Тази промяна в щатните разписания при съществуващата нормативно определена численост на агенцията е в правомощията на директора й, като органът по назначаването разполага с оперативна самостоятелност за извършването й с цел оптимизиране на дейността на администрацията. Съдът обаче приема, че в случая е нарушен принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, тъй като от длъжностните разписания се установява, че в други митници има незаети щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" както следва: 1 щ. бр. в М. Б., 5 щ. бр. в М. П., 8 щ. бр. в М. А. и 6 щ. бр. в М. С. При тези факти е направено заключение, че при наличие на незаети общо 20 щатни бройки за длъжността в АМ, целта за подобряване на ефективността в дейността на администрацията е могла да бъде постигната чрез съкращаване на незаетите бройки. Съкращаването на заети щатни бройка, включително и тази на Ж., обосновава извод за недобросъвестно и несправедливо упражняване на правомощия от страна на административния орган, което е основание за отмяна на заповедта. Решението е неправилно. С цитираната в обжалвания административен акт заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите, считано от 00 ч. на 11.01.2016 г. се закриват следните митнически учреждения: 1. С. Т. митническо управление; 2. Жп гара С. М. пункт; 3. К. А. М. пункт; 4. К. М. бюро; 5. Свободна зона С. М. бюро; 6. Х. М. бюро, като в т. II от същата заповед, считано от 00.00 часа на 11 януари 2016 г. се създават следните митнически учреждения: 1. В структурата на М. Б.: 1.1. Жп гара С. М. пункт; 1.2. К. А. М. пункт; 2. В структурата на М. П.: 2.1. С. М. бюро; 2.2. К. М. бюро; 2.3. Х. М. бюро. Изрично в от т. V - 3 от горепосочената заповед е разпоредено, че дейността, компетентността, правата и задълженията на С. Т. митническо управление, М. С., преминават към С. М. бюро, М. П. От съдържанието на заповедта е видно, че волеизявлението на министъра на финансите е закриване на отделни митнически учреждения и поемане на изпълняваните от тях функции и задачи от съществуващите структури на АМ. Така установените релевантни за спора факти и обстоятелства, анализът на останалите представени писмени доказателства и на заключението на изслушаната и неоспорена експертиза опровергават изводите на съда, че заповедта е незаконосъобразно издадена. Видно е, че Я. Д. Ж. е подписала длъжностна характеристика на "митнически инспектор", ранг V младши, в администрация Агенция "Митници", М. С., като работното й място е било на МП К. А.. След закриването на всички звена на М. С. тя е престанала да съществува като отделна териториална структура в състава на АМ и дейността й е поета предимно към М. Б. и М. П., като е извършено увеличаване на числеността на персонала основно на тези две митници (267 щ. бр.). Установено е, че след 12.01.2016 г. в състава на М. С. не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностно и поименно длъжностно разписания, а щатни бройки от М. С. са преминали в други звена на АМ. Установено е също, че е имало 20 незаети щатни бройки за "митнически инспектор" в агенцията, за 19 от които към 11.01.2016 г. има обявени конкурси. В случая не е приложима разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, както и тази на чл. 87а от същия закон, както твърди ответницата по касация. Под понятието "администрация" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на цялата Агенция "Митници", а не тази на отделно нейно структурно звено. Този извод се подкрепя от съдържанието на разпоредбите на чл. 36 и чл. 54 от Закона за администрацията, спрямо който ЗДСл се явява специален, както и от съдържанието на чл. 7 от Закона за митниците. За разлика от КТ в ЗДСл няма отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение при закриване на част от администрация. Затова при закриване на структурно звено от администрацията на агенция е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като органът по назначаването няма вменено от закона задължение за извършване на подбор. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение единствено към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящият случай. При вътрешното преструктуриране чрез откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл не намира приложение. Трайната практика на Върховния административен съд в подкрепа на този извод е изразена в цитираните от административния съд решения. Настоящият състав изцяло възприема изложените в първоинстанционното решение мотиви в тази насока (В. Р. № 14817 по адм. дело № 205/2017 г. и Решение № 14865 по адм. дело № 1226/2017 г. на ВАС), поради което не споделя обратното тълкуване, дадено по сходни дела. Касационната инстанция приема за правилни изводите на съда за наличие на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение. За да стигне обаче до заключение за нейната отмяна като незаконосъобразна, съдът е анализирал доказателствата и е приел, че има длъжност "митнически инспектор" по длъжностното разписание на Агенция "Митници", а не по длъжностното разписание на М. С. Затова е изследвал дали е налице съкращаване на щата в рамките на цялата администрация на Агенция "Митници" и е счел, че след като има незаети щатни бройки за тази длъжност в други митници, целта на закона е следвало да бъде постигната чрез тяхното съкращаване. Следователно, като не е извършил това, административният орган е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно, с което е нарушил принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, който извод се подкрепя и от обстоятелството, че мястото на работа не е задължителен елемент от служебното правоотношение на държавен служител. Това заключение на АС - П. е незаконосъобразно и необосновано. Съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗДСл в акта за назначаване могат да се определят мястото и характерът на работата, както и допълнителни условия, свързани със спецификата на длъжността. В случая мястото на работа е посочено и това е М. С., а с представените заповеди на директора на АМ са конкретизирани места на работа поименно на всеки служител по МП, МБ, отдели и сектори. Според съдебната практика, когато мястото на изпълнение на длъжността е станало задължителен елемент от нея, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности, съществували в него, представлява съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (В. Р. № 6215 по адм. дело № 16310/2013 г., Решение № 5127 по адм. дело № 16309/2013 г., Решение № 13325 по адм. дело № 4557/2013 г. и Решение № 5754 по адм. дело № 16306/2013 г. на ВАС). Предвид изложеното, след като М. С. е териториално структурно звено на централизираната административна структура Агенция "Митници" и е закрита със заповед на министъра на финансите, то длъжността "митнически инспектор" в тази митница е премахната като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Увеличаване на щата на останалите митници, както и откритата конкурсна процедура за попълване на незаети бройки за длъжността "митнически инспектори" в други митници в страната, са ирелевантни за правилното решаване на спора. Следва да се отбележи, че липсва вменено задължение на директора на АМ при съкращаване на длъжността да предлага други свободни, незаети длъжности в други структурни звена, нито е длъжен да прекратява вече открита конкурсна процедура с цел да преназначи служители от съкратени длъжности. Освен това, длъжностите "митнически инспектор" в съществуващите след преструктурирането митници се различават от съкратената длъжност "митнически инспектор" в М. С. поради специфичните функции на тези митници и техните звена, за което по делото са събрани доказателства. Ето защо настоящият съдебен състав не споделя изводите за нарушаване на принципа на чл. 6 от АПК, неспазване целта на закона и превратно упражняване на правомощия. Решението следва да бъде отменено като неправилно, а жалбата срещу заповедта да се отхвърли като неоснователна. При този изход на спора основателна е претенцията на процесуалния представител на АМ за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, което съдът определя на сумата 100 лева за настоящата инстанция. Разноски за производството пред АС не са претендирани. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,