Решение № 1637 от 7.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6684/2017 г.

Решение № 1637 от 7.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6684/2017 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", осъществявана с финансовата подкрепа на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г. срещу Решение № 2931 от 27.04.2017 г. Административен съд С.-град, постановено по адм. дело № 533/2017 г. Касационният жалбоподател чрез процесуалния си представител навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател счита, че правните изводи на съда са основани на нормативна уредба, която не е приложима в случая, както и че в нарушение на чл. 168 от АПК съдът не е извършил пълна проверка за законосъобразност на акта за финансова корекция. Изложени са подробни съображения, че актът за финансова корекция не страда от пороците по чл. 146 от АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване друго за отхвърляне на жалбата. Ответникът - община П. чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли да бъде оставено в сила обжалваното решение. Поддържа съображенията, изложени в мотивите на обжалваното решение за незаконосъобразност на акта за финансова корекция. Моли да бъде оставено в сила обжалваното решение. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, седмо отделение, въз основа на събраните по делото доказателства, след като обсъди доводите и възраженията на страните и прецени наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, която е участвала в първоинстанционното производство и за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211 от АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. С обжалваното решение административният съд е отменил писмо изх. № 24-10М1-13/23.11.2016 г. на ръководителя на програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", осъществявана с финансовата подкрепа на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г., с което е наложена финансова корекция на община П. и не са верифицирани средства в размер на 3 249 лв. За да постанови обжалваното решение, съдът е приел от фактическа страна, че между страните е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ № 24-10М1-13/22.04.2015 г. по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства". Договорът има за предмет "А. К. център - П., популяризация и модернизация". След проведена обществена поръчка с предмет "Избор на изпълнител за дейности, свързани с осигуряване на информираност и публичност по проект "А. К. център - П., популяризация и модернизация" като изпълнител на обществената поръчка е определен "Л. С." ООД и община П. е сключила договор с посоченото дружество на 26.02.2016 г. С писмо изх. № 24-10М1-13/8.11.2016 г. на ръководителя на програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" е предоставена възможност на община П. да изрази становище по съмнение за нередности, допуснати при провеждане на обществената поръчка. С писмо изх. № ПОЧРОП-01-12-7290/23.11.2016 г. кметът на община П. е направил възражение срещу констатациите за допуснати нарушения при провеждане на обществената поръчка. С процесното писмо е наложена финансова корекция на община П. в размер на 25 % от разходите по договор от 26.02.2016 г. с изпълнител "Л. С." ООД и не са верифицирани средства в размер на 3 249 лв. по същия договор. В т. 2.1 и т. 2.2 от писмото са описани две отделни нарушения на конкретно посочени разпоредби на ЗОП, засягащи съдържанието на обявлението и документацията за обществената поръчка. Нарушенията са квалифицирани като нередности по т. 9 от Приложението към чл. 6, ал. 1 от Методологията за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци" (отм.). От правна страна административният съд е приел, че налагането на финансовата корекция е незаконосъобразно, тъй като органът не е изложил мотиви и не е установил финансовото отражение на нарушенията върху бюджета на процесната програма, както и не е изложил мотиви относно размера на наложената финансова корекция. Съдът е квалифицирал допуснатите нарушения при налагането на финансовата корекция като основания по чл. 146, т. 2 и 4 от АПК. Приел е, че жалбата е основателна и е отменил писмо изх. № 24-10М1-13/23.11.2016 г. на ръководителя на програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", осъществявана с финансовата подкрепа на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г., с което е наложена финансова корекция на община П. и не са верифицирани средства в размер на 3 249 лв. Решението е неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила при неговото постановяване - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Видно от съдържанието на жалбата на община П., с която е бил сезиран първоинстанционният съд, в нея са изложени оплаквания за незаконосъобразност и е направено искане за отмяна на писмо изх. № 24-10М1-13/23.11.2016 г. на ръководителя на програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" в частта, в което е наложена финансова корекция на община П. и не са верифицирани средства в размер на 3 249 лв. по договор от 26.02.2016 г. с изпълнител "Л. С." ООД. В случая жалбоподателят търси защита срещу два отделни акта, обективирани в едно и също писмо. С процесното писмо едновременно е наложена финансова корекция и е постановен отказ за верификация на част от заявената за междинно плащане сума. Отказът за верификация на сумата от 3 249 лева е мотивиран с наличието на наложена финансова корекция върху разходите по договор от 26.02.2016 г. с изпълнител "Л. С." ООД. Този отказ за верификация подлежи самостоятелно на съдебен контрол за законосъобразност пред административния съд по силата на общата клауза, тъй като пряко засяга права на бенефициера и съставлява индивидуален административен акт. По изложените съображения процесното писмо съдържа два отделни административни акта, които подлежат на съдебен контрол за законосъобразност пред административния съд. Съдът обаче е идентифицирал като предмет на проверката за законосъобразност само акта за налагане на финансова корекция, без да съобрази, че производството, приключило с процесното писмо, е образувано по искане на възложителя за междинно плащане и процесното писмо инкорпорира в себе си едновременно отказ за верификация на част от заявената сума и акт за налагане на финансова корекция. Съдът не е извършил разграничение между условията и реда за определяне на финансова корекция и условията и реда за верификация на разходи. В крайна сметка съдът не е извършил проверка за законосъобразност на отказа за верификация на основанията по чл. 146 от АПК, а проверката относно акта за налагане на финансова корекция е непълна и не отговаря на зададените предели в чл. 168 от АПК. Дори да са налице основания за отмяна на отказа за верификация, за което не са изложени мотиви от съда, то в такъв случай след отмяната на отказа за верификация в частта, с която на възложителя е отказано верифицирането на определена сума, преписката следва да бъде върната на органа за ново произнасяне по искането с конкретни указания по тълкуването и прилагането на закона, което в настоящия случай не е сторено. Относно акта за налагане на финансова корекция съдът неправилно е определил приложимия закон - процесната програма е финансирана от средства от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ФМ на ЕИП), а средствата, предоставяни от ФМ на ЕИП, не попадат в приложното поле на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), очертано в чл. 1, ал. 2 от същия закон. Следователно при проверка на законосъобразността на акта ЗУСЕСИФ е неприложим. Правната рамка за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" включва: Протокол 38В към Споразумението за ЕИП относно Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014; Регламент за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009-2014; Меморандум за разбирателство за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009-2014; Програмно споразумение между Комитета на ФМ и Националното координационно звено за финансиране на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства"; Споразумение за изпълнение на Програма БГ 08 между Националното координационно звено и Министерство на културата и Методологията за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци" (отм.). Понятието "нередност" е дефинирано в чл. 11.2 от Регламента за изпълнението на ФМ на ЕИП 2009-2014 г. Съгласно тази дефиниция "нередност" означава нарушение на правната рамка, посочена в чл. 1.4 от регламента, всяка разпоредба на правото на ЕС или всяка разпоредба на националното право на държавата бенефициер, което засяга или възпрепятства който и да е етап от изпълнението на ФМ на ЕИП 2009-2014, в държавата бенефициер, по-конкретно, но не ограничено единствено до изпълнението и/или бюджета на всяка програма, проект или други дейности, финансирани от тези механизми, например посредством неоправдани или непропорционални разходи, или посредством намаляване или загуба на приходи по програмата и/или проекта. В случая съдът не е изложил мотиви дали са осъществени сочените от органа нарушения на националния закон и послужили като основание за налагане на финансовата корекция. Съдът директно е констатирал, че издателят на акта не е обосновал финансовото отражение на нарушението върху бюджета на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и конкретния размер на финансовата корекция. Настоящият съдебен състав не споделя извода на административния съд, че липсата на мотиви за финансовото отражение на нарушението върху бюджета на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство е достатъчно основание за незаконосъобразност на обжалвания административен акт. Нито националното законодателство, нито посочените актове в чл. 1.4 от Регламента за изпълнението на ФМ на ЕИП 2009-2014 г. поставят като изискване наличието на реална вреда. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на бюджета на ФМ на ЕИП 2009-2014 г., като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение. В случая с оглед характера на твърдените от органа нарушения е обективно невъзможно да бъде установено конкретното финансово изражение на вредата, поради което липсата на мотиви относно невъзможността да се определи точното финансово изражение на вредата не е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Когато финансовото изражение на нередността (нарушението) не може да бъде точно определено, намира приложение пропорционалният метод за определяне на размера на вредата - чл. 9, ал. 2 от Методологията (отм.). На следващо място, съдът е констатирал, че в процесното писмо не са изложени мотиви за определяне на конкретния размер на финансовата корекция, но относно размера на корекцията съдът дължи проверка само ако е установил наличие на основание за корекция. А както беше посочено по-горе, съдът не е изложил мотиви дали са налице сочените от органа нарушения на националното право и дали тези нарушения са относими към състава на нередностите, квалифицирани от органа по т. 9 от Приложението към чл. 6, ал. 1 от Методологията (отм.). Ако корекцията е наложена без основание, тогава съдът отменя акта, но ако има основание за налагане на корекция и тя е наложена в нейния максимален размер, без обаче да са изложени мотиви как е определен той, тогава съгласно установената съдебна практика актът за финансова корекция се отменя и съдът изпраща преписката на органа за мотивирано произнасяне по размера на корекцията, тъй като този въпрос е от неговата оперативна самостоятелност. По изложените съображения обжалваното решение е неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК и следва да бъде отменено. Делото следва да бъде върнато на друг състав от същия съд за ново разглеждане. При новото разглеждане съдът следва да прецени законосъобразността на оспорените административни актове на всички основания по чл. 146 АПК и да изложи конкретни съображения относно липсата или наличието на основанията по чл. 146 АПК. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение