Решение № 6751 от 20.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2611/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция (ГД) "Европейски фондове за конкурентоспособност" (ЕФК) в Министерството на иновациите и растежа (МИР) и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014 - 2020 г., чрез процесуален представител главен експерт юрист в ГД "ЕФК" към МИР И. Ценкова, срещу Решение 9146/25.10.2024 г., постановено по адм. дело 1472/2024 г. по описа на Административен съд (АС) Пловдив, с което е отменено негово Решение РД-02-16-534/14.06.2024 г. за определяне на финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ), по проведения избор на изпълнител с предмет "Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXII-507.80 - стопанска дейност, кв. 14 по план ПЗ "Север" гр. Асеновград - Хале 1 и Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXIII - 507.77 - стопанска дейност, кв. 14 по плана на ПЗ "Север", гр. Асеновград - Хале 2" и изпълнител "Р. и Ко" ООД. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за правомерно наложена финансова корекция. Мотивира становище за наличие на соченото в акта нарушение на принципа за добро финансово управление, заложен в чл. 4, §8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), и по-специално на принципа на икономичност, съдържащ се в разпоредбата на чл. 33, §1, б. "а" от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046). Аргументира неправилност на заключението на съда, че бенефициерът е представил повече от една оферти, които отговарят на изискването за съпоставимост помежду си, като в тази връзка поддържа, че едното предложение надхвърля очертания в Условията за изпълнение финансов праг, което опорочава и извършения подбор. Оспорва и другия извод на АС Пловдив, предопределил крайния резултат по делото, а именно че недопустимата оферта на "Кодимит" ЕООД не обосновава автоматично заключение за нарушение на принципа на икономичност, ако не е мотивирано, че е било възможно същите активи да се доставят на по-добра цена, какъвто е случаят, още повече че този участник не е и бил избран впоследствие за изпълнител. Твърди, че след като процедурата не е проведена в условията на конкуренция, не би могло да се приеме и че е осигурена най-добрата цена за придобиване на стоките, предмет на възлагане. Като допълнителен аргумент в подкрепа на тезата си за наличие на соченото в административния акт нарушение излага, че между двете дружества, поканени за участие в процедурата и подали своите оферти, е налице свързаност по смисъла на §1, ал. 2 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Търговския закон (ТЗ), заради общото им участие в създаденото през 2015 г. ДЗЗД "ГП ХВОЙНА 2015", поради което са могли да договорят условията помежду си. Противопоставя се и на заключението на решаващия състав, че аргументите за свързаност са относими към хипотезата, в която се твърди наличие на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61, §3 Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046. На първо място, позовавайки се на разпоредбата на чл. 101, ал. 11 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), твърди, че свързани лица може да бъдат и самите участници в процедурата, а на второ че бенефициерът е задължен да предприема съответните мерки не само при установен конфликт на интереси, а и при констатирана свързаност по смисъла на §1 ДР на ТЗ, както е посочено в чл. 4.1., изр. 1-во от Общите условия (ОУ) към сключения административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП). Липсата на разграничение на двете същностно отличаващи се основания за определяне на финансова корекция според касатора е довела до неправилен краен извод за неотносима правна квалификация на изложените от ръководителя на УО (РУО) факти и обстоятелства. Поддържа и че обжалваното съдебно решение е засегнато от допуснато при постановяването му съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в неправилно установена фактическа обстановка. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата против атакувания индивидуален административен акт. Моли за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът "ТЕХНО ПРЕС" ЕООД, с ЕИК 115312947, със седалище в гр. Пловдив, район "Тракия", [улица], в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител адв. М. Добрикова от Адвокатска колегия (АК) - Пловдив, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменено Решение РД-02-16-534/14.06.2024 г. на главния директор на ГД "ЕФК" в МИР и РУО на ОПИК 2014 - 2020 г., за определяне на финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от ЕФСУ, по проведения избор на изпълнител с предмет "Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXII-507. 80 - стопанска дейност, кв. 14 по план ПЗ "Север" гр. Асеновград - Хале 1 и Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXIII - 507.77 - стопанска дейност, кв. 14 по плана на ПЗ "Север", гр. Асеновград - Хале 2" и изпълнител "Р. и Ко" ООД. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че "ТЕХНО ПРЕС" ЕООД е бенефициер по сключен с МИР АДПБФП по процедура за подбор BG16RFOP002-6.002. За разходване на средствата по така сключения договор дружеството е провело процедура за възлагане с предмет "Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXII-507. 80 - стопанска дейност, кв. 14 по план ПЗ "Север" гр. Асеновград - Хале 1 и Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXIII - 507.77 - стопанска дейност, кв. 14 по плана на ПЗ "Север", гр. Асеновград - Хале 2", при която е отправил покани за участие до две юридически лица, а именно "Р. и Ко" ООД и "Кодимит" ЕООД. Двете дружества са представили оферти съответно на стойност 273 691,35 лева без ДДС и 289 637,31 лева без ДДС. Оферта е представена и от "ХМЦ" АД, на стойност 273 791,05 лева. В резултат на проведения подбор с избрания за изпълнител участник - "Р. и Ко" ООД, е сключен Договор BGRFOP002-6-002-0093-C01/W1, на стойност 273 691,35 лева без ДДС. По постъпил в РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. сигнал за нередност с вх. 91-Е-260/28.03.2024 г., в който се твърди, че бенефициерът не е изпълнил задължението си, регламентирано на стр. 61 и 62 от Ръководството за изпълнение на договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 г. да представи две съпоставими оферти, е извършена проверка, при която е установено, че доколкото "ТЕХНО ПРЕС" ЕООД е приложило офертата на избрания изпълнител "Р. и Ко" ООД, и още една на "ХМЦ" АД, които са съпоставими помежду си и отговарят на предвидения в Условията финансов праг, соченото нарушение не е налице. Извършена е и справка за свързаност между двете поканени от възложителя дружества, при която е установено, че към момента на проверката "Р. и Ко" ООД и "Кодимит" ЕООД са участвали в ДЗЗД "ГП ХВОЙНА 2015", чийто управител е едноличният собственик на капитала на "Кодимит" ЕООД - К. М.. Изведено е заключение, че процедурата е проведена в условията на "свързаност" по смисъла на §1, ал. 2 ДР на ТЗ, т.к. е било възможно договарянето на ценовите предложения. Установено е, че чрез непредставянето на две независими оферти бенефициерът е допуснал нарушение на чл. 4, §8 Регламент 1303/2013, и по-специално на чл. 33, §1, б. "а" Регламент 2018/1046, а именно на принципа на икономичност. Предложено е определянето на финансова корекция в размер на 34 211, 42 лева, съставляващи 25% от стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от ЕФСУ, по проведения избор на изпълнител с предмет "Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXII-507.80 - стопанска дейност, кв. 14 по план ПЗ "Север" гр. Асеновград - Хале 1 и Реконструкция на съществуващи покриви на сграда в УПИ XXIII-507.77 - стопанска дейност, кв. 14 по плана на ПЗ "Север", гр. Асеновград - Хале 2" и изпълнител "Р. и Ко" ООД. След проведена процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, РУО на ОПИК 2014 - 2020 г., възприемайки изцяло констатациите от извършения административен контрол и отхвърляйки опровергаващите ги доводи, е издал оспорения административен акт, с който поради извод за наличие на вмененото нарушение е определил финансова корекция за констатираната нередност в размер на 25% от допустимите разходи по проведената процедура. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на процедурата по чл. 73 ЗУСЕФСУ, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на наложената финансова корекция с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните нормативни разпоредби, като я е анализирал във връзка с твърденията за "нередност" по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28.03.2017 г., обн., ДВ, бр. 27 от 31.03.2017 г., в сила от 31.03.2017 г. (Наредба за посочване на нередности/Наредбата). Формулирал е заключение за липса на твърдяното нарушение на принципа на икономичност, по съображения, че избраната оферта не надхвърля определения финансов праг, а РУО не твърди, че активите могат да бъдат доставени на по-добра цена. В допълнение съдът е посочил, че евентуалната свързаност, за която бенефициерът е длъжен да следи, е между него и участниците, като единственото ограничение, съдържащо се в приложимите ОУ, е да не сключва договор със свързано лице. Нещо повече основанието за определяне на финансова корекция при твърдение за недопустим конфликт на интереси е това по чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, а не избраното в настоящия случай. В подкрепа на тезата за незаконосъобразност на атакуваното волеизявление решаващият състав е посочил и че органът не е изложил мотиви за избора си на процентен показател, при положение че възможните варианти в зависимост от съществеността на нарушението са 5%, 10%, 25% или 100%. По изложените съображения АС Пловдив е отменил по жалба на "ТЕХНО ПРЕС" ЕООД атакуваното решение на РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция. Решението е валидно, допустимо и правилно. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, спазването на законоустановената форма, приложимата процедура и цел, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът е относно правната интерпретация на установените от първоинстанционния съд факти в контекста на осъщественото от административния орган властническо правомощие. По аргумент от чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и по размер. Основанието е извършената нередност, която предвид съдържанието на легалната дефиниция на понятието, дадена в чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г., представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на Европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Еднопосочна е практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Върховния административен съд на Република България, че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това е своеобразна гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията. В случая органът е цитирал като основание състава на нередност, визиран в чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Нормата на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ ((в приложимата редакция, а именно - ДВ, бр. 52 от 2020 г., с оглед предписанието на §71 ПЗР на Закона за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.)) установява състав на нередност, който се счита за осъществен при нарушение на принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент 1303/2013. Според съдържанието на препращащата разпоредба на чл. 4, §8 Регламента, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33, чл. 36, параграф 1 и чл. 61 от Финансовия регламент. Предвид темпоралното действие на актовете на Съюза, визираният нормативен документ е Регламент 2018/1046. Според предписанието на чл. 33, §1 Регламент 2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Съгласно §2 от същата разпоредба, в съответствие с принципа на добро финансово управление, използването на бюджетните кредити се съсредоточава върху ориентираното към резултатите изпълнение и за тази цел: а) целите на програмите и на дейностите се определят предварително; б) напредъкът по отношение на постигането на целите подлежи на мониторинг посредством показатели за изпълнението; в) напредъкът по постигането на целите, както и проблемите във връзка с това, се съобщават на Европейския парламент и на Съвета в съответствие с член 41, § 3, първа алинея, буква "з") и член 247, § 1, буква "д"). Според предписанието на чл. 33, §3 Регламент 2018/1046, когато е целесъобразно, се определят конкретни, измерими, постижими, относими и обвързани със срок (SMART) цели, посочени в параграфи 1 и 2, и подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели. Следователно, за да обоснове от фактическа страна извода си за нарушение на принципа на икономичност, заложен в чл. 33, §1, б. "а" Регламента, РУО следва да извърши анализ на начина, по който е предоставена съответната БФП, като при извод за несвоевременно, в неподходящо количество и качество и на недобра цена такава, би могъл да обоснове нарушение на посочената разпоредба. В случая, за да мотивира тезата си за нарушение на принципа на икономичност, административният орган е изложил твърдения за наличие на свързаност по смисъла на §1, ал. 2 ДР на ТЗ по отношение на двете дружества, поканени от бенефициера да участват в процедурата, което е довело и до липсата на две независими оферти, доколкото тези лица са могли да договарят условията и ценовите си предложения помежду си. На първо място, това твърдение, дори да може да обоснове процесната разпоредителна власт, е невярно от фактическа страна. Страните не спорят, а и административният орган сам посочва в решението си, че бенефициерът е изпълнил задължението, заложено в Ръководството, да представи две съпоставими оферти, които отговарят на минималните изисквания на възложителя и са под предвидения по процедурата ценови праг. РУО е потвърдил, а и по делото са налични доказателства, че по възлагателната процедура, освен офертите на сочените като свързани лица дружества "Р. и Ко" ООД и "Кодимит" ЕООД, е постъпило и предложение от "ХМЦ" АД. Видно от приложената на л. 46 - 47 от първоинстанционното дело оферта, тя е на стойност 273 791,05 лева, което безспорно попада в обхвата на заложените финансови граници. Офертата на третото дружество прави извода на РУО, че не са осигурени две независими оферти очевидно неправилен. Евентуалната свързаност между две от трите дружества, участвали в процедурата, когато тя очевидно не е довела до посочения в акта резултат липса на две независими оферти, не следва да бъде и предмет на настоящия анализ. Наред с горното, прецизният прочит на атакувания индивидуален административен акт показва, че както съдът правилно е посочил, изложените фактически твърдения не обосновават крайния извод на органа за нарушение на принципа на икономичност, заложен в чл. 33, §1, б. "а" Регламент 2018/1046. Органът не е извършил дължимото мотивиране с оглед избраното правно основание, т.к. аргументацията на извода за нарушение на принципа за икономичност не предлага анализ на начина на предоставяне на процесната БФП, с оглед нейната своевременност, цена, количество и качество, нито съдържа твърдения, че е било възможно закупуването на процесните активи на по-добра стойност. Бланкетното изявление, че не е осигурена най-добрата цена, е напълно хипотетично и неподрекепено с конкретни факти, което го прави и недостатъчно да обоснове целения в случая краен резултат. Нещо повече както правилно е посочил първоинстанционният съд, възложителят е избрал точно офертата, която отговаря на поставените условия, което генерално поставя под съмнение засягането на принципа на икономичност. Формиралата се по аналогични правни спорове съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав на съда споделя. (Виж например: Решение 1174 от 29.01.2021 г., постановено по адм. дело 7893/2020 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 9037 от 04.08.2021 г., постановено по адм. дело 5571/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 13253 от 23.12.2021 г., постановено по адм. дело 8282/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 14854/03.12.2018 г., постановено по адм. дело 8340/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 28.08.2020 г., постановено по адм. дело 2248/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 2258/18.02.2021 г., постановено по адм. дело 10857/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 8900/29.07.2021 г., постановено по адм. дело 5100/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 5181/31.05.2022 г., постановено по адм. дело 9454/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, както и Решение 5978/16.06.2022 г., постановено по адм. дело 12023/2021 г., VII о. на Върховния административен съд.и др.), припознава порока при мотивирането на волеизявлението като самостоятелно основание за неговата отмяна. Логиката следва от липсата на възможност съдът да допълва аргументите на органа, т.к. това би представлявало недопустима намеса в неговата дискреционна власт да постанови съответното властническо разпореждане. Съдебният контрол включва единствено преценка досежно правилността на обективираните в оспорения пред него административен акт констатации. След като последните не мотивират упражненото властническо правомощие, последното се явява незаконосъобразно и като такова подлежи на съдебна отмяна. Изложеното налага извод за липса на нарушение на чл. 33, §1, б. "а" Регламент 2018/1046, вр. чл. 4, §8 Регламент 1303/2013, което да представлява основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ и да бъде квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности. Този извод прави безпредметен и анализа относно останалите елементи от състава на нередността. Не е дължимо и обсъждане на определения размер на наложената финансова корекция. При така установеното от фактическа и правна страна, настоящият състав на Върховния административен съд счита, че обжалваното съдебно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. В отговор на довода за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция следва да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано. Оплакването на касатора за допуснати от първостепенния съд съществени нарушения за съдопроизводствените правила, също е неоснователно. Съдът е изследвал всички спорни въпроси, установил е правилно фактическата обстановка по делото и се е произнесъл по неговия предмет в обхвата по чл. 168 АПК. Поради липсата на други изложени във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК доводи и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него. При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, поради което и на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, МИР - структурата, в която се намира понастоящем органът, издател на атакувания пред АССГ индивидуален административен акт, следва да бъде осъдено да заплати на "ТЕХНО ПРЕС" ЕООД разноски в размер на 1 550 (хиляда петстотин и петдесет) лева, съставляващи договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за осъщественото пред Върховния административен съд процесуално представителство. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение