Решение № 5527 от 5.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12047/2020 г.

Решение № 5527 от 5.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12047/2020 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., гр. София, ул. "Триадица" № 2 срещу Решение № 243 от 11.09.2020 г. на Административен съд, гр. Смолян, по административно дело № 77/2020 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение №BG05 M90 P001-008-0541/5 от 14.02.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., с което на "Горубсо – Мадан" АД е определена на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове финансова корекция в размер на 100% от засегнатите разходи по договор от 23.08.2017 г. с "Огра" ЕООД.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага подробно фактите по делото и прави подробен анализ на характера и съдържанието на заложените в одобрения проект дейности, на изискванията на чл. 3. 25. от договора за безвъзмездна финансова помощ, на "Ръководство за бенефициента за изпълнение и управление на проекти по процедура за подбор на проекти с един краен срок за кандидатстване №BG05 M90 P001-008" (Ръководството), в т. ч. и на разясненията по чл. 26, ал. 8 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), на функционалните задължения на екипа по управление на проекта и на договорните задължения на избрания външен изпълнител и счита за неправилен извода на съда за липса на съвпадение на функционалните задължения на екипа по управление на проекта и на договорните задължения на външния изпълнител.

За несъответен на доказателствата по делото счита извода на съда за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като актът съдържа мотиви, а от доводите на адресата на акта е видно, че той е напълно наясно с релевантните факти. За нарушение на съдопроизводствените правила счита недопускането до разпит на исканите свидетели, тъй като чрез тях би могъл да докаже обхвата и начина на извършване на одита. За неправилно счита и отхвърлянето на искането за представяне на посочените в чл. 11, ал. 1, т. 6 и чл. 16, ал. 1, т. 9 от Закона за счетоводството (ЗСч) документи. Счита, че в мотивите на обжалваното решение не са обсъдени всички приети по делото доказателства.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът се представлява от пълномощник А. Т..

2. Ответникът по касационната жалба – "Горубсо – Мадан" АД, счита същата за неоснователна.

За неоснователен счита довода за недопускане до разпит на исканите свидетели, тъй като разпитът им не би допринесъл за установяване на релевантните по делото факти – съпоставката на функциите на членовете на екипа по управление на проекта и наетата консултантска фирма. Неоснователни счита и доводите за исканото представяне на документите по чл. 11, ал. 1, т. 6 и чл. 16, ал. 1, т. 9 ЗСч, тъй като не разполага с такива.

Счита решението за правилно и моли съда да го остави в сила. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Е. А..

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт-.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, че:

1. На 8.06.2017 г. между "Горубсо – Мадан" АД и Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в размер на 200 000, 00 лв. за проект "Добри и здравословни работни места за всички възрасти" на стойност 250 000, 00 лв.

2. На 29.06.2017 г. със Заповед № 198 изпълнителният директор на "Горубсо – Мадан" АД назначава екип за организация и управление на проекта: ръководител проект, координатор проект, координатор информираност и публичност и счетоводител, с лицата са сключени трудови договори, утвърдени и връчени са им длъжностни характеристики.

3. На 10.08.2017 г. "Горубсо – Мадан" АД публикува, на основание чл. 2, ал. 7 от Постановление № 160 на Министерския съвет от 1.07.2016 г. за определяне на правила за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана от бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ПМС № 160/2016), съобщение за набиране на ценови предложения в Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Европейския съюз (ИСУН) с предмет "Консултантска компания за подпомагане на екипа по управление на проект "Добри и здравословни работни места за всички възрасти". В съобщението са посочени следните дейности: 1.) консултация за управление на паричния поток на проекта; 2.) подготовка на междинни и финален отчети; 3.) подготовка на изменение на договора за безвъзмездна финансова помощ (при необходимост); 4.) структуриране на проектната документация и подготовката й за архив.

4. На 23.08.2017 г. между "Горубсо – Мадан" АД и "Огра" ЕООД е сключен договор за "професионални консултантски услуги по управление на проект" "Добри и здравословни работни места за всички възрасти" на стойност 4 800, 00 лв. без данък върху добавената стойност, като съдържанието на услугата е: 1.) консултация за управление на паричния поток на проекта; 2.) подготовка на междинни и финален отчети; 3.) подготовка на изменение на договора за безвъзмездна финансова помощ (при необходимост); 4.) структуриране на проектната документация и подготовката й за архив.

5. На 09.01.2020 г. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. уведомява "Горубсо – Мадан" АД за установена нередност по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ във връзка със сключения договор за консултантски услуги с "Орга" ЕООД и за предстоящо определяне на финансова корекция.

6. На 21.01.2020 г. "Горубсо – Мадан" АД представя възражение.

7. На 14.02.2020 г. с Решение № BG05 M90 P001-008-0541/5 ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. определя на "Горубсо – Мадан" АД финансова корекция в размер на 100% от засегнатите разходи по договор от 23.08.2017 г. с "Огра" ЕООД на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, квалифицирана по т. 2 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата).

8. В хода на съдебното производство органът представя Заповед №РД-01-268 от 04.04.2018 г. на министъра на труда и социалната политика за определяне на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., административната преписка, налична при него, в т. ч. отчетните доклади на членовете на екипа за управление на проекта, прави искане за допускане до разпит като свидетели "на поне двама" от тримата одитори от Изпълнителна агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" и за представяне от адресата на акта на индивидуалния сметкоплан и на счетоводната му политика.

9. В хода на съдебното производство "Горубсо – Мадан" АД представя трудовите договори и допълнителните споразумения към тях на назначения екип по управление на проекта, длъжностно разписание, вътрешно фирмен счетоводен стандарт № 15.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен органа, при спазване на процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, в исканата от закона писмена форма, но в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

Съдът приема, че макар в акта да е посочено правното основание за неговото издаване – чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕСИФ и т. 2 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, "не е посочено конкретно извършената работа, дейности, функции от членовете на екипа за организация и управление на проект "Добри и здравословни работни места за всички възрасти"... съгласно посочените в оспорваното решение отчетни доклади за извършената работа от екипа за управление по проекта да периода юли 2017 г. до август 2018 г. Посочен е единствено извод, че от тези отчетни доклади "е установено, че същите отразяват изпълнение на заложените в изброените... задължения в длъжностните характеристики", поради което не отговаря на изискванията на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

Съдът приема, че "необсъждането на отчетните доклади от органа не може да бъде преодоляно от съда, тъй като съдът дължи проверка на законосъобразността на оспорения акт, на основаният на които е издаден. "

Въз основа на горното приема, че оспореният акт е незаконосъобразен и го отменя.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но неправилно.

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и е необосновано.

Доводите, които излага в подкрепа на твърдения порок съществени нарушения на съдопроизводствените правила са: 1.) недопускане на относими доказателства; 2.) неправилно ценене на доказателствата и 3.) липса на мотиви.

За установяване на визирани в акта факти касаторът е поискал съдът да допусне до разпит двама свидетели – част от екипа, извършил одит на проекта, което искане съдът е оставил без уважение. От доказателствата по делото е безспорно, че производството по определяне на процесната финансова корекция е започнало по сигнал, постъпил у органа от Изпълнителна агенция "Одит на средствата от Европейския съюз". Сам по себе си този факт е ирелевантен за основателността и доказаността на акта, с който е определена процесната финансова корекция. Кой е подател на сигнала и какви са неговите мотиви за твърдяната нередност е без правно значение за законосъобразността на акта по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, защото важни са не мотивите на подателя на сигнала, а мотивите на органа.

Подателят на сигнала може да сочи в сигнала си каквито намери за добре факти и обстоятелства и да дефинира каквото прецени правно основание за осъществена нередност, но ръководителят на управляващия орган е този, който следва да прецени дали съдържащите се в сигнала факти и обстоятелства – с оглед на резултатите от направената от него собствена проверка в съответствие с чл. 10 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове, доказват нарушение, което осъществява състава на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ и е основание за определяне на финансова корекция. Само ако ръководителят на управляващия орган достигне до обосновано заключение за наличие на доказателства, които доказват осъществяване на нередност, за която по закон се предвижда определяне на финансова корекция, следва да издаде акт, с който да определи корекция по основание и размер.

С оглед на горното исканото от касатора доказателство е ирелевантно за предмета на спора и първоинстанционният съд правилно не го е допуснал.

Касаторът е поискал съдът да задължи "Горубсо – Мадан" АД да представи "индивидуалния си сметкоплан и счетоводната политика на дружеството". Съдът е оставил това искане без уважение. Касаторът е мотивирал искането за допускане на тези доказателства с факта, че адресатът на акта е приел извършената от "Огра" ЕООД работа с два приемо-предавателни протокола, в които не се съдържа информация за вида, количеството, видовете дейности, описани в договора, както и при липса на оценка от възложителя за тяхното качество.

Но индивидуалният сметкоплан на всеки един икономически субект представлява систематизиран списък от счетоводни сметки, подредени и групирани по определени правила, който списък сам по себе си не съдържа информация относно начина на приемане на извършена от външен изпълнител работа.

Счетоводната политика на всяко предприятие представлява съвкупност от принципи, изходни положения, концепции, правила, бази и процедури, които предприятието възприема при изготвянето на годишния си финансов отчет. Утвърдената от ръководителя на предприятието счетоводна политика задължително се оповестява с годишния отчет. А съгласно чл. 38 ЗСч годишният финансов отчет на предприятията е публичен. Това значи, че исканият от касатора документ би трябвало да е публично достъпен. Независимо от изложеното, счетоводната политика на адресата на акта не е доказателство, относимо към предмета на спора, защото дори и ръководителят на адресата на акта да е утвърдил счетоводна политика, в която изрично и подробно да е регламентирал как следва да се приема извършена от външен изпълнител работа, този факт не променя релевантния в случая факт на това как обективно работата е приета. А само той би могъл да има значение за релевантния в случая факт – налице ли е припокриване на дейностите на екипа по организация и управление на екипа и на външния консултант.

С оглед на горното първоинстанционният съд правилно не е допуснал исканото доказателство като неотносимо.

Касаторът счита, че съдът неправилно е ценил фактическите обстоятелства, изложени в оспорения акт, поради което е направил неправилен извод за липсата им.

Този довод на касатора е основателен.

Видно от съдържанието на оспорения административен акт органът подробно е изложил считаните според него за относими факти: 1.) назначаването от изпълнителния директор на "Горубсо – Мадан" АД на екип за организация и управление на проекта с точно определени задължения; 2.) сключването на договор с консултантска фирма за подпомагане на екипа за точно определени дейности; 3.) направил е анализ и съпоставка на задълженията на назначения екип въз основа на длъжностните характеристики и на дейностите, възложени на външния екип; 4.) анализирал е съдържанието на приемо-предавателните протоколи на външния екип. Въз основа на това е направил фактически извод за съвпадение на възложените на консултанта услуги и на дейностите, извършвани от назначения екип за организация и управление на проекта, поради което е приел за нарушен принципа на добро финансово управление.

Да се приеме, при това съдържание на мотивите на оспорения акт, че в него не се съдържат фактически основания, защото органът не изследвал отчетите за работата на екипа значи да се извратят фактите по делото. Дали органът е следвало да анализира и тези отчети, които са и представени по делото или не, е въпрос на обоснованост на извода на органа, а не липса на мотиви. Още повече, че органът твърди в мотивите си, че в представените от консултанта отчети липсва каквото и да било описание на извършената дейност. Самият първоинстанционен съд излага на 18 страници изключително подробно фактите по делото, които очевидно са визирани в съдържанието на оспорения акт, включително и в акта по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, който е неразделна част от оспорения, което прави лишен от всякаква логика извода му за липса на фактически основания в оспорения акт.

Първоинстанционният съд не е направил разлика между нарушението на изискванията към формата на индивидуалния административен акт – наличие на фактически и правни основания съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, и съответствието на сочените от органа фактически основания с доказателствата по делото и с юридическите факти, визираните в хипотезата на съответната приета от него за нарушена правна норма. В първия случай, когато липсват каквито и да било фактически основания или сочените са абсолютно общи, неиндивидуализирани и не могат по никакъв начин да бъдат обвързани с диспозитива на акта, е налице нарушение по чл. 146, т. 2 АПК. Във втория случай, когато актът съдържа фактически основания, но те не са доказани или не доказват визираните в хипотезата на приетата за нарушена правна норма юридически факти, е налице нарушение на чл. 146, т. 4 АПК. Но във втория случай съдът е длъжен да извърши проверка за материална законосъобразност на акт и с оглед на резултата от тази проверка да постанови акта си.

В случая първоинстанционният съд, след като излага на 18 страници фактите по делото и на още 4 страници доводите на жалбоподателя в рамките на една страница повтаря два пъти мотива за необсъждане от органа на отчетите на екипа за организация и управление на екипа, с което обосновава липсата на мотиви на акта и приема, че органът е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Следва да се посочи, че не само мотива на първоинстанционния съд е неправилен, но и подвеждането на соченото от него нарушение – липса на фактически основания, към нарушението съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК е неправилно. Изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК е изискване към реквизитите на формата на акта, а не е производствено правило. Производствените правила гарантират развитието на административното производство, а в случая то вече е завършило и изискването е към съдържанието на акта на органа. За никакво административнопроизводствено правило в случая не става въпрос.

Тъй като първоинстанционният съд е допуснал извращаване на факти, което е съществено нарушение на съдопроизводствените правила, и не е извършил какъвто и да било контрол за законосъобразност по отношение на останалите основания по чл. 146 АПК съдът не може в настоящото съдебно производство за първи път да извърши проверка за съответствието на оспорения акт с материалния закон и с целта на закона. Това налага съдът да отмени обжалваното съдебно решение и да върне делото на същия съд за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на делото съдът следва да извърши проверка за съответствието на оспорения акт с материалноправните разпоредби и с целта на закона и с оглед на резултата от тази проверка да постанови акта си.

По искането на касатора за присъждане на разноски, с оглед на чл. 226, ал. 3 АПК, следва да се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото.

Води от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд