Решение № 1566 от 9.2.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9627/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Българска агенция за инвестиции (БАИ), с адрес на управление: гр. София, ул. Врабча 23, срещу Решение 4960/21.07.2023 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело 3883/2023 г.

С обжалваното решение АССГ е отхвърлил жалбата на БАИ срещу Решение РД-02-16-1182/30.03.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност 2014-2020, с което се отказва верификация на разходи в общ размер на 5 387,27 лв по искане за междинно плащане 7 по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 20.01.2017 г. за проект "Позициониране на България като позната и предпочитана дестинация за инвестиции чрез подкрепа дейността на БАИ"

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени процесуални нарушения касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

В подкрепа на твърдението си за допуснати съществени процесуални нарушения, касаторът сочи, че съдът не е отчел допуснатите от административния орган нарушения на административнопроизводствените правила, доколкото оспореният от него административен акт е издаден в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Намира за неотносими посочените от органа правни основания по чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), а във връзка с основанието по чл. 57, ал. 1, т. 4 от с.з. че органът не е посочил конкретно нарушените разпоредби, които правят разходите незаконосъобразни. Счита, че органът не е изложил относими към сочените правни основания твърдения, а фактическите му констатации противоречат на правните основания и не отговарят на обективната действителност. Счита, че органът не е изложил конкретни съображения по същество, което е препятствало съда да упражни адекватен контрол и прави административния акт незаконосъобразен поради съществено нарушение на закона. Сочи, че липсата на мотиви в административния акт лишава адресата от ефектина защита срещу властническото волеизявление и е пречка пред съдебния контрол дали е спазен материалният закон. Като аргумент за допуснатите от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, касаторът сочи и липсата на преценка на всички доказателства, които са от съществено значение за спора представените от бенефициера отговори на поискани от органа пояснения и допълнителни документи, както и съставените в изпълнение на Договор ФД-01-9-1/12.06.2020 г. с България Ер и Посока ДЗЗД констативни протоколи от 01.07.2022 г. и 18.10.2022 г. Поради това счита, че съдът е достигнал до погрешни изводи, тъй като от доказателствата по делото се установява, че процесните разходи за самолетни билети, хотелско настаняване, вътрешен транспорт, застраховки и дневни пари за съответната командировка, са осъществени в изпълнение на Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP002-2.006-0002-C03 за проект Утвърждаване на България като успешна инвестиционна дестинация, БАИ е отправила заявка по договора с изпълнителя и съответно е получила превозни документи за служебни пътувания, вкл. Хотелски резервации и застраховки, а служителите, които не са реализирали съответните посещения, са били възпрепятствани по обективни причини, възникнали след подаване на заявките към изпълнителя ДЗЗД България Ер и Посока. Счита, че тези обстоятелства опровергават извода на органа и на съда за недопустимост на разходите на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ (за разходите по т. 1 до т. 5 от акта), както и на основание чл. 26, ал. 1, т. 1 от ПМС 189/28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014-2020 (ПМС 189/2016 г.) (за разходите по т. 6 и т. 7 от акта).

В подкрепа на твърдението за нарушение на материалния закон, касаторът сочи, че в тежест на административния орган е да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими, като даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода. Счита, че всички условия за допустимост на разходите са изпълнени. Сочи, че предметът на обществената поръчка, за която е сключен договорът с България Ер и Посока ДЗЗД е Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и чужбина, резервации и хотелско настаняване и осигуряване на вътрешен трансфер за нуждите на БАИ, които услуги са в пряка връзка с поставените цели на програмата и на проекта. Оспорва извода, че разходите по т. 1 до т. 5 от акта не са за реално извършени услуги, тъй като предметът им е именно осигуряване на самолетни билети и хотелско настаняване, които услуги са действително предоставени и разходите за тях са отчетени по надлежния ред. Услугите са предоставени качествено и в срок от изпълнителя на обществената поръчка, приети са от възложителя, което се установява от констативен протокол от 01.07.2022 г. и такъв от 18.10.2022 г., на основание чл. 79, ал. 1 вр. чл. 266, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) за тях е платено дължимото възнаграждение, което е законосъобразно отчетено в искането за плащане 7/28.11.2022 г. за периода 29.04.2022 г. 28.11.2022 г. В тази връзка счита, че щом естеството на предоставената услуга е осигуряване на самолетен билет и хотелско настаняване, то не би следвало да се изследва дали тя реално е била използвана или не. За тази услуга се дължи възнаграждение, което е допустим разход, противно на извода на съда. Допълва, че във връзка с настъпилите непредвидени обстоятелства, от страна на бенефициера са предприети своевременни действия за ограничаване на публичните разходи, като е изискано анулиране и преиздаване на билети, хотелско настаняване и медицински застраховки, което не е отчетено. Сочи, че тъй като на съответните събития са присъствали служители на БАИ, с изключение на възпрепятстваните по обективни причини, това прави несъстоятелно твърдението на съда, че разходите не са за реално изпълнена услуга.

Оспорва извода на съда, че разходите по т. 6 и т. 7 от акта, за преиздаване на самолетен билет в размер на 1 408,96 лв. по Протокол 2000013273/15.10.2022 г., както и разходите за анулиране на самолетен билет в размер на 45,57 лв. по същия протокол, попадат в обхвата на чл. 26, ал. 1, т. 1 от ПМС 189/2016 г. поради санкционния си характер. Сочи, че нито в административния акт, нито в съдебното решение се съдържа точна квалификация на направените разходи за преиздаване на посочените самолетни билети и дали те представляват глоба или финансова санкция. Това препятства защитата на бенефициера. Счита, че съдът неправилно е квалифицират като глоби заплатените такси за анулиране на самолетни и влакови билети поради техния санкционен характер, което е довело до неправилност на решението, тъй като глобата по дефиниция представлява санкция за извършено правонарушение, която се налага от административнонаказващ орган. Тъй като дружеството изпълнител и съответния превозвач са гражданскоправни субекти и нямат качеството на административнонаказващ орган, а заплащането на такса за услугата по анулиране на самолетни и влакови билети има облигационен характер и не цели санкциониране на ползвателя й, то е неправилно твърдението на АССГ, че таксите за анулиране и преиздаване на самолетни билети представляват глоба и/или финансова санкция.

По изложените съображения се иска отмяна на съдебното решение и присъждане на сторените в производството разноски. В съдебно заседание касаторът се представлява от адв. С. Чакалов, който поддържа касационната жалба и иска съдебното решение да бъде отменено със следващата от това отмяна на административния акт. Претендира присъждането на разноски, съставляващи единствено платената държавна такса за образуване на касационното производство.

Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност (ОПИК) 2014-2020, в съдебно заседание се представлява от юрк. Д. Ганчев, който излага становище за нейната неоснователност.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Предлага съдебното решение като правилно да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество е основателна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел от фактическа и правна страна следното:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред АССГ е Решение РД-02-16-1182/30.03.2023 г. на РУО на ОПИК за отказ от верификация и плащане на разходи в общ размер от 5 387,27 лева, безвъзмездна финансова помощ, предоставена по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16RFOP002-2.6-0002-С01 от 20.01.2017 г. с директен бенефициер БАИ, за изпълнението на проект Позициониране на България като позната и предпочитана дестинация за инвестиции чрез подкрепа дейността на БАИ, представляващи разходи по бюджетен ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина.

Съдът е приел, че в изпълнение на проекта от страна на БАИ е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, в резултат на която е сключен Договор РД-01-9-1/12.06.2020 г. с България Ер и Посока ДЗЗД, на стойност до 1 011 666,67 лв. без ДДС.

От страна на бенефициера БАИ е подадено искане за междинно плащане 7/28.11.2022 г. за периода 29.04.2022 г. 28.11.2022 г., в хода на проверката по което органът е установил следното:

1. Отчетени са разходи за такса за самолетен билет и за нощувка в гр. Рим за И. Иванов по бюджетен ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина в размер на 559,52 лева, представляващи БФП, от които 50,00 лева за такса за самолетен билет и 509,52 лева за нощувка, по издадени от България Ер и Посока ДЗЗД фактури. Съгласно посоченото в т. 2 от Констативен протокол от 01.07.2022 г., подписан между възложителя и изпълнителя по Договор РД-01-9-1/12.06.2020 г., планираното пътуване на И. Иванов не се е осъществило;

1. Отчетени са разходи за закупуване на самолетни билети и за нощувки в Германия за А. Пулев и К. Якимов по бюджетен ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина, в размер на 3 373,22 лева, представляващи БФП, от които 2 036,84 лева за хотелско настаняване, 1 136,38 лева за нощувка, 200,00 лева такси за самолетни билети, по издадени от България Ер и Посока ДЗЗД фактури. Съгласно посоченото в т. 2 от Констативен протокол от 18.10.2022 г., подписан между възложителя и изпълнителя по Договор РД-01-9-1/12.06.2020 г., пътуването на А. Пулев и К. Якимов не се е осъществило;

1. По протокол 2000013273/15.10.2022 г., подписан между възложителя и изпълнителя по Договор РД-01-9-1/12.06.2020 г., са отчетени такси за преиздаване на самолетен билет на С. Абазов и глоби за анулация в размер на 1 408,96 лева, представляващи БФП, по бюджетен ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина;

1. По протокол 2000013275/15.10.2022 г., подписан между възложителя и изпълнителя по Договор РД-01-9-1/12.06.2020 г., са отчетени разходи за такса за анулация за влакови билети за А. Груйчева в размер на 45,57 лева, представляващи БФП, по бюджетен ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина.

Органът е приел, че разходите по т. 1 и т. 2 са недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), в редакция на закона в сила до 01.07.2022 г., тъй като посочените разходи не са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд, а тези по т. 3 и т. 4 са недопустими на основание чл. 26, ал. 1, т. 1 от Постановление на Министерския съвет 189 от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 - 2020 г. (ПМС 189/2016 г.), съгласно който глоби, финансови санкции и разходи за разрешаване на спорове не са допустими за съфинансиране от ЕСИФ.

На основание чл. 63, ал. 1 ЗУСЕФСУ, в редакция на закона преди 01.07.2022 г., с Искане за пояснения и допълнителни документи (ИПДД), изпратено чрез ИСУН с кореспонденция от 10.03.2023 г., органът е уведомил бенефициера за горните констатации и изводите си.

На 16.03.2023 г. с писмо-отговор с изх. БАИ-КА-04-75, бенефициерът е изразил своето несъгласие с констатациите и изводите на органа.

За разходите по т. 1 и т. 2 е изложил аргументи, че според условията на договора с България Ер и Посока ДЗЗД възложителят дължи заплащане на осигурените самолетни билети и хотелско настаняване, независимо че пътуването на лицата не се е осъществило, тъй като разходите са за реално предоставени услуги за осигуряване на билетите и настаняването. Органът е отхвърлил възраженията на бенефициера с аргумента, че условията по сключения с ДЗЗД-то договор не отменят действието на нормата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в редакция на закона преди 01.07.2022 г.). Според органа, разходите се считат за допустими при реално осъществени пътувания и изпълнени нощувки в изпълнение на заложените дейности по проекта.

По отношение разходите по т. 3 бенефициерът е възразил, че разходите за таксата за преиздаване и глобата за анулация на самолетния билет на С. Абазов са предприети мерки във връзка с изпълнение на част от дейност 2 по проекта. Органът е отхвърлил възражението с аналогични на горните аргументи изпълнението на дейностите по проекта и условията на сключения с България Ер и Посока ДЗЗД договор не отменят действието на чл. 26, ал. 1, т. 1 ПМС 189/2016 г.

По отношение разходите по т. 4 бенефициерът е посочил, че заплащането на такса за анулация, поради неосъществено пътуване на А. Груйчева, представляват предприети мерки за намаляване разходването на средства, възникнали в процеса на изпълнение на проекта, тъй като влаковите билети са били на стойност 199,60 евро, а таксата за тяхното анулиране 45,57 лева. И това възражение на бенефициера е било отхвърлено с аргумента, че изпълнението на дейностите по проекта и условията на сключения договор не отменят действието на нормата на чл. 26, ал. 1, т. 1 ПМС 189/2016 г.

На 17.03.2022 г. чрез ИСУН е изпратено второ ИПДД, с което УО е уведомил бенефициера за становището си по прегледа на приложените допълнителни документи и пояснения към междинния отчет, в отговор на което е изпратено писмо-отговор изх. БАИ-КА-04-79/22.03.2023 г., в което бенефициерът не е коментирал установената недопустимост на описаните по-горе разходи.

Последвало е издаването на оспореното пред АССГ решение, с което РУО е отказал да верифицира разходи в общ размер 5 387,27 лева, представляващи безвъзмездна финансова помощ по АДБФП, всички по бюджетен ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина.

При така установената фактическа обстановка, АССГ е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, с посочване на фактически и правни основания, които са мотивирали органа за издаването му.

Съдът е отхвърлил като неоснователно възражението на жалбоподателя настоящ касатор, че като част от правните основания са посочени чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1 и чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ с цитирано съдържание на т. 5 от същата разпоредба, с аргумента, че същите не се споменават в акта. В тази връзка е посочил, че разходите по т. 1 и т. 2 са приети за недопустими, тъй като не са за реално извършени услуги и съответно не отговарят на условията по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ (предишна т. 3, изм. ДВ, бр. 51/2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), която според съда е приложима за процесния период. Доколкото действащата т. 4 и предишната т. 3 на чл. 57, ал. 1 са с еднакво съдържание, което е относимо към установените от административния орган факти и обстоятелства, то посочването на т. 3 вместо т. 4 в оспореното решение, съдът е приел за несъществено процесуално нарушение, по-скоро техническа грешка, което не оказва влияние на крайните изводи на органа за недопустимост на посочените разходи, тъй като не са за реално извършени услуги по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ в приложимата за процесния период редакция.

Противно на твърдението на жалбоподателя, съдът е приел, че актът съдържа както фактически, така и правни основания за издаването, посочени са конкретни доказателства, от които са извлечени фактическите констатации за недопустимост на разходите.

Приел е, че няма нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в хода на производството от бенефициера два пъти са изисквания пояснения и допълнителни документи, като са обсъдени изложените от него възражения по констатациите на органа.

Съдът е приел, че актът е и материално законосъобразен. Посочил е, че уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60-68 ЗУСЕФСУ, а общите условия за допустимост на разходите в чл. 57 и чл. 58 от с.з. На основание чл. 59, ал. /1 ЗУСЕФСУ, конкретни национални правила и детайлни правила за допустимост на разходите за всяка оперативна програма са определени с ПМС 189/2016 г. и Наредба Н-3/22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. Като е анализирал разпоредбите, съдът е приел, че за да бъде извършено междинно или окончателно плащане, следва да са кумулативно налице следните две предпоставки по чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ: 1. Верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и 2. Наличие на физически и финансов напредък на проекта.

С оглед приетото от съда за относимо основание за недопустимост на разходите по т. 1 и т. 2 от оспореното решение чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, съдът е разгледал предмета на сключения между БАИ и България Ер и Посока ДЗЗД договор, за който е приел за безспорно, че е сключен в изпълнение на финансирания по АДБФП проект. Съгласно договора, дружеството се е задължило да осигурява самолетни билети, хотелско настаняване, медицински застраховки, подходящ трансфер и вътрешен транспорт за участниците в събитията и служителите на БАИ. Изрично в т.1.2. от Техническата спецификация неразделна част от договора, е посочено, че изпълнението на дейността е пряко свързано с предвидените посещения на служители на БАИ и организирането на различни международни мероприятия на България като привлекателна инвестиционна дестинация. В тази връзка съдът е приел, че допустимостта на разходите по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ следва да се преценява с оглед изпълнението на заложените дейности по проекта и в частност участието на лицата, с каквато цел са осигурени разходите. С оглед на това е направил извод, че правилно органът е приел, че не са налице реално осъществени пътувания и не са реално осъществени заплатените нощувки. Посочил е, че правна последица от това е липсата на данни поисканията за възстановяване разход да се отнася за реално извършена услуга по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, а оттук липсва основание за финансиране, поради което разходът е недопустим по аргумент от противното от чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. При вярно установено фактическо основание, грешната правна квалификация по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, според съда не нарушава формата на акта в степен, налагаща отмяната му. Съдът е извел като крайно заключение, че като е отказал верификация по тези съображения, РУО е постановил материално законосъобразно решение, съответстващо на целта на закона.

Подобен извод съдът е извел и по отношение отказаните да бъдат верифицирани разходи по т. 3 и т. 4 от решението. Посочил е, че доколкото тези разходи по естеството си са със санкционен характер и попадат в обхвата на разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 1 ПМС 189/2016 г., то отказът е законосъобразен.

Така мотивиран, съдът е формирал краен извод за законосъобразност на оспореното пред него решение на РУО на ОПИК и е отхвърлил жалбата.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно.

Споделят се изводите на първоинстанционния съд, че оспореният пред него акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и от формална страна съдържа изискуемите съгласно чл. 59, ал. 2 АПК реквизити, включително фактически и правни основания. Не се установяват и допуснати от органа съществени административнопроизводствени нарушения, доколкото в хода на производството органът по отношение на спорните разходи органът е изискал представянето на допълнителни обяснения и документи, които впоследствие е обсъдил при постановяване на акта си.

Неоснователно е твърдението на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила по изложените от него съображения. Погрешно формираният извод за съответствие на оспорения административен акт с изискванията за форма и съдържание, наличието на конкретни и съществени мотиви, и съответствието между изложените в него фактически и правни основания, може да доведе до неправилност на съдебното решение поради противоречието му с материалния закон и неговата необоснованост, но не съставлява нарушение на съдопроизводствените правила. Несъгласието на съда с тезата и аргументите на едната или другата страна също не води до нарушение на съдопроизводствените правила и не обуславя отмяна на решението на това основание. Правилността на изводите на съда се обуславя от вярно установената фактическа обстановка въз основа на събраните по делото доказателства и тяхната оценка при правилно приложение на материалния закон.

В случая съдът не е установил правилно приложимия материален закон. Настоящата инстанция неведнъж е имала случай да посочи, че съгласно § 70 от Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИДЗУСЕСИФ, обн. ДВ бр. 51 от 01.07.2022 г. на Държавен вестник) до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 - 2020 г., съгласно § 71, ал. 2 ЗИДЗУСЕСИФ. Съгласно § 73 от същия, законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ, а с §1 ЗИДЗУСЕСИФ се изменя наименованието на закона на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Оспореното пред АССГ решение на РУО на ОПИК има отношение към проект, финансиран по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност за програмен период 2014-2020 г. (за сведение, за програмен период 2021-2027 г. програмата е Конкурентоспособност и иновации в предприятията). Съответствието на индивидуалните административни актове, какъвто е и процесното решение на РУО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им, по аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК. С оглед горните разяснения, приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 39 от 27.05.2022 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

С оглед на горното, съдът неправилно разглежда материалната законосъобразност на решението на РУО на ОПИК през съдържанието на действащите след изменението със ЗИДЗУСЕСИФ разпоредби на закона, т.е. след 01.07.2022 г. Поради това и, на първо място, е достигнал до неправилния извод за сгрешено от органа правно основание за отказ от верификация на разходите по т. 1 и т. 2 от решението чл. 57, ал. 1, т. 3 вместо чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. От една страна, правилно от органа се сочи, че отказът се постановява на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), в редакция на закона преди 01.07.2022 г., но пък неправилно се възпроизвежда съдържанието на разпоредбата като: разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд, което вероятно е причината съдът да приеме, че е налице техническа грешка. Това е така, тъй като в приложимата към датата на издаване на акта редакция (към ДВ бр. 101/22.12.2015 г.), разпоредбата има следното съдържание: разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности. Дори само това противоречие в обективирането на волята на административния орган е достатъчно за да се приеме, че актът е незаконосъобразен в тази му част, като противоречието в правното основание не може да бъде отстранявано от съда с допускането на технически грешки. Настоящата инстанция ще се придържа към соченото от органа основание в акта му.

С оглед конкретно изложените от органа фактически основания, за които е прието от съда, че правилно са подведени под нормата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, е необходимо да се посочи следното:

За да е недопустим разход за услуга на соченото основание, то същата следва да е пряко свързана с предвидена за изпълнение по финансирания с безвъзмездна финансова помощ проект дейност, която бенефициерът е предвидил да бъде възложена на външен изпълнител. Противно на изложените в касационната жалба аргументи, дейност 2 от проектното предложение на БАИ Позициониране на България като позната и предпочитана дестинация за инвестиции чрез подкрепа дейността на БАИ, във връзка с която са извършени коментираните в т.1 и т. 2 от административния акт пътувания на служители, е Организиране и провеждане на промоционални кампании и инвестиционни събития/прояви в чужбина с цел привличане на инвеститори, чието изпълнение е предвидено да бъде възложено на външен изпълнител след провеждане на процедура по Закона за обществените поръчки със следния обхват: 1. Организиране и провеждане на инвестиционни събития международни форуми в САЩ (1 бр.), Европа (3 бр.) и Азия (2 бр.), като за всяко от тях се разработи концепция за организирането и провеждането му; 2. Организиране и провеждане на инвестиционни събития роудшоу в САЩ (1 бр.), Европа (2 бр.) и Азия (1 бр.), с определяне на локациите съобразно актуализираната маркетингова стратегия, като за представяне предимствата на България като инвестиционна дестинация, се предвижда обезпечаване участието на Българската фондова борса, БАИ, БНБ, в т.ч. лектори и организатори пред чуждестранна специализирана аудитория; 3. Организиране участието и представянето на България в световни инвестиционни събития в чужбина (инвестиционни форуми) общо 10 бр., като установена практика е закупуването на пакети, предоставени от организаторите на съответния форум на база публично достъпна информация за цени, услуги, условия за участие. Предвидено е също организирането и провеждането на промоционална кампания чрез TV и онлайн разпространение на продукти в международни медии за популяризиране на предстоящите форуми и представянето на България.

За изпълнението на дейността не е предвидено възлагането на обществена поръчка с предмета на сключения между БАИ и България Ер и Посока ДЗЗД договор. Вярно е, че за обезпечаване на всички предвидени събития са предвидени разходи в бюджета на проекта включително по ред 13.1 Разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина. От това не следва, обаче, пряка свързаност на възложената на ДЗЗД-то услуга с дейност по проекта, което обуславя принципната допустимост на съответните разходи за дейността, а само че разходите за командироване на служителите на БАИ във връзка с изпълнението на тази дейност чрез участието им в предвидените инвестиционни събития, се считат за преки допустими разходи. Съгласно одобрените от РУО на ОПИК Условия за кандидатстване (УК) в Процедура чрез директно предоставяне BG16RFOP002-2.006 Позициониране на България като позната и предпочитана дестинация за инвестиции чрез подкрепа дейността на БАИ, допустими за финансиране са дейности по осъществяване на проактивен инвестиционен маркетинг за утвърждаване на България като успешна инвестиционна дестинация: - Организиране и провеждане на промоционални кампании и инвестиционни събития/прояви в чужбина с цел привличане на инвеститори; -Разработване и разпространение на информационни, промоционални и рекламни материали и мултимедийни продукти. Оттук разходите, които са необходими за изпълнението на проекта/ите и отговарят на принципите за добро финансово управление - икономичност, ефикасност и ефективност на вложените средства, ще се считат за допустими разходи. За тикава, съгласно т.14.2., подт. 10 от УК, ще се считат и разходи за командировки (пътни, дневни и квартирни разходи и разходи за застраховки) в страната и чужбина, свързани с изпълнението на проекта, в съответствие с Наредбата за командировките в страната и с Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина. Максималният размер на разходите за дневни и квартирни при командировки в чужбина не следва да превишава размера, указан в Приложение 2 на Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина.

С оглед горното, не отговаря на действителността фактическият извод, че възложената на България Ер и Посока ДЗЗД услуга по осигуряване на самолетни билети, хотелско настаняване, медицински застраховки и трансфер за участващите в събитията служители на БАИ, е възложена на външен изпълнител дейност по проекта, която да се счита за услуга по смисъла, вложен в разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Този извод не се опровергава от факта, че в условията на обществената поръчка е посочено, че предоставянето на услугата е свързано с изпълнението на дейности по финансирания проект на БАИ. В тази връзка, значението на факта за неосъществените пътувания на служителите, разходите във връзка с които са отказани за верификация по т. 1 и т. 2 от акта по който междувпрочем няма спор неправилно е оценявано от съда през призмата на допустимите по АДБФП дейности, разходите за които са принципно допустими, защото са пряко свързани с дейността (преки разходи). В случая, конкретните разходи са предвидени като разходи за командировки на служителите по бюджетен ред 13.1, поради което предпоставките за тяхната допустимост следва да бъдат разглеждани не през призмата на погрешно възприеманата като възложена в изпълнение на проекта на външен изпълнител дейност (услуга), а с оглед изискванията на Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина. В случай на установяване, че конкретният разход, с всичките включени в него компоненти (такса за издаване на самолетен билет, хотелско настаняване, медицинска застраховка и т.н.) отговаря на изискванията на чл. 15а и останалите изисквания на наредбата, включително на изискванията за отчетност и контрол, т.е. е извършен законосъобразно, би довело до извод за неговата допустимост за финансиране с безвъзмездна финансова помощ по настоящия АДБФП, и обратното установяването, че не са спазени изискванията за извършване на разхода, би довело до извод за неговата недопустимост за финансиране с БФП, но не на изложеното от органа правно основание. В горния контекст следва да бъде извършена и преценката за съответствието на предоставената от България Ер и Посока ДЗЗД услуга с възложеното, относимостта на съдържащите се в нея компоненти, за които се дължи възнаграждение към елементите на разходите за командировки, както и да бъде оценен факта на неосъществените пътувания на служителите И. Иванов, А. Пулев и К. Якимов.

С оглед изложеното се достига до извода, че установените от органа фактически обстоятелства неправилно са подведени под хипотезата на нормата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. В тази връзка, основателно е възражението на касатора, че услугата по осигуряване на самолетни билети и хотелско настаняване е реално предоставена от България Ер и Посока ДЗЗД, но е несъстоятелно да се твърди, че не се дължи преценка дали тя реално е била използвана или не. Би могло да е основателно твърдението, че фактът на извършената услуга води до задължението на възложителя да плати предвиденото за нея възнаграждение, според условията на сключения между възложителя и изпълнителя на обществената поръчка договор. Това, от една страна, обаче е предмет на вътрешните отношения между тези две страни във връзка с изпълнението на договора, а от друга има отношение към законосъобразното извършване на разхода за командироване на съответния служител. Но няма отношение към преценката за допустимостта на разходите за командировки в контекста на соченото от органа правно основание, доколкото самото предоставяне на тази услуга не се явява допустима дейност в изпълнение на проектното предложение.

По отношение на отказаните да бъдат верифицирани разходи по т. 3 и т. 4 от решението, органът сочи едно и също правно основание чл. 26, ал. 1, т. 1 ПМС 189/2016 г., съгласно която разпоредба не са допустими за съфинансиране от ЕСИФ глоби, финансови санкции и разходи за разрешаване на спорове. С изключение на доказателствените средства, въз основа на които е установено заплащането на конкретните разходи протоколи от 15.10.2022 г. от Българя Ер и Посока ДЗЗД, в които същите са отчетени и констативен прокол от 18.10.2022 г., в който е отразено, че не е осъществено пътуването на служителя А. Груйчева, органът не сочи други мотиви за отказа си, а е направен директно извод, че съгласно посочената разпоредба от ПМС 189/2016 г. разходът не е допустим.

Член 125, параграф 1 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) 1303/2013) задължава управляващия орган да осъществява управлението на оперативната програма в съответствие с принципа на добро финансова управление. Принципът на добро финансово управление, с оглед на датата на издаване на оспорения акт 30.03.2023 г., е дефиниран в член 33 на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046). Съгласно параграф 4, буква а), подточка i) на член 125 от Регламент (ЕС) 1303/2013 по отношение на финансовото управление и контрол на оперативната програма управляващият орган проверява дали съфинансираните продукти и услуги са осигурени и дали операцията съответства на приложимото законодателство, на оперативната програма и на условията за подкрепа на операцията, както и дали е платен размерът на разноските, деклариран от бенефициера.

В изпълнение на това правомощие на управляващия орган националният законодател в чл. 56, ал. 1 ЗУСЕФСУ изрично регламентира предпоставките, при наличието на които се предоставя финансовата подкрепа, както и факта, че подкрепата може да се използва за финансиране на разходи, но при наличие на предпоставката - разходите да са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на раздел І "Общи условия и допустимост на разходите" от глава пета "Финансово управление и контрол" на ЗУСЕФСУ, актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. На основание член 65, параграф 1 от Регламент 1303/2013 в чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично регламентира правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи.

От така съществуващата относима нормативна уредба е безспорно, че определянето на един разход като допустим, съответно като недопустим, е регламентирано в йерархическа поредица от нормативни актове, което значи, че е налице нормативна установеност на съответния допустим разход. Разгледано в контекста на оспореното решение - отказ от верификация, изложеното значи, че неверифицираният разход не съответства на точно определено в съответния нормативен акт изискване, за да бъде признат за допустим. Органът сочи, че разходите по т. 3 и т. 4 от решението му са недопустими, тъй като са в нарушение на чл. 26, ал. 1, т. 1 ПМС 189/2016 г. Но, основателно се сочи от касатора, че освен възпроизвеждане на съдържанието на разпоредбата, органът не е конкретизирал точно под коя хипотеза подвежда установените от него фактически обстоятелства дали приема конкретните разходи за глоба, санкция или такива, свързани с разрешаване на спор между страните по договора, нито конкретни мотиви защо прави такъв извод. Освен липсата на мотиви за извода за недопустимост на разхода на соченото основание, същото не е достатъчно за да го обоснове от правна страна. Това е така, тъй като както бе пояснено по-горе за да са допустими за финансиране с безвъзмездна финансова помощ, разходите трябва кумулативно да отговарят на визираните в нормата на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ условия, както и да са платени в срока за допустимост на разходите за съответния програмен период (чл. 58, ал. 1). Липсата на някое от сочените условия, води до недопустимост на разхода. С подзаконовия норамативен акт, норма от който органът сочи за единствено правно основание, са уредени конкретни национални правила и детайлни правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за съответната програма, доколкото друго не е посочено за нея в закон. От това следва, че съдържащите се в ПМС 189/2016 г. правила са съпътстващи, детайлизират посочените в закона условия за допустимост на разходите. Това несъответствие с условията за допустимост, които са кумулативни, следва да бъде изрично посочено от органа, за да е налице валидно и пълно правно основание за постановения отказ, в съответствие с фактическите обстоятелства, които са довели органа до конкретния извод. Липсата на посочване на относимото правно основание, извън соченото детайлно правило за допустимост на разхода, нарушаването на което води до липса на условие по чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ, наред с липсата на конкретни и относими към извода на органа мотиви, води до извод за незаконосъобразност на постановения отказ, поради нарушение на формата на акта непосочване на фактически и правни основания за издаването му, което е основание за неговата отмяна по чл. 146, т. 2 вр. чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Не може да се приеме, че общото посочване в преамбюла на акта на чл. 57, ал. 1, т. 3 и чл. 62-63 ЗУСЕФСУ е достатъчно да мотивира волеизявлението на органа в тази част, доколкото основанието по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ няма отношение към извода за недопустимост на разходите по т. 3 и т. 4 от решението на РУО на ОПИК, а чл. 62-63 ЗУСЕФСУ визират начина на провеждане и целта на производството, но не представляват конкретни основания за недопустимост на разходите.

Като не е установил тези пороци на административния акт, съдът е достигнал до неправилен извод за неговата законосъобразност и неправилно е отхвърлил жалбата на БАИ срещу него. Тъй като естеството на акта не позволява решаване на въпроса по същество от съда, съдебното решение като неправилно следва да бъде отменено със следващата се от това отмяна на акта на РУО на ОПИК, и преписката да се изпрати на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, съобразно мотивите на настоящия акт.

При този изход на спора, претенцията на касатора за разноски, съставляващи държавната такса за образуване на касационното производство, е основателна. На основание чл. 143, ал. 1 АПК, Министерството на иновациите и растежа юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издател на акта следва да бъде осъдено да заплати в полза на Българската агенция за инвестиции разноски в размер на 48 (четиридесет и осем) лева.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 1 вр. чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд