Решение № 16693 от 13.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13870/2013 г.

Решение № 16693 от 13.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13870/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "ББК" ООД, София, против Решение № 10370/9.07.2013 г., постановено по а. д. № 3170/2013 г. по описа на Върховния административен съд. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. С обжалваното решение 3-членен състав на ВАС е отхвърлил като неоснователна жалбата на "ББК" ООД, против Заповед на министъра на образованието, младежта и науката (МЗ) № РД 09-122/11.02.2013 г. в частта, с която е отменено утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от Фонд "Научни изследвания" (ФНИ), по направление "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", досежно проект № FFNNIPO_12_00774. Недоволно от решението, "ББК" ООД го обжалва. Счита същото за неправилно поради допуснати от първоинстанционния съд съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Моли отмяната му и постановяването на друго, по съществото на спора, с което се отмени обжалваната МЗ. Ответникът - министърът на образованието и науката (министъра/ът), чрез процесуалния си представител, счита касационната жалба за неоснователна. Прокурорът дава становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, 5-членен състав на II колегия (ВАС), за да се произнесе по касационната жалба, възприе установеното от фактическа страна от 3-членния състав на ВАС. Спорните моменти от фактическата обстановка ще бъдат разгледани в хода на изложението. С оспореното решение 3-членен състав на ВАС е отхвърлил жалбата на "ББК" ООД срещу заповед на министъра на образованието, младежта и науката (МЗ) № РД 09-122 от 11.02.2013 г. в частта, с която е отменено утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от Фонд "Научни изследвания" (ФНИ) по направление "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" досежно проект № FFNNIPO_12_00774. За да постанови този резултат, съдът е приел от фактическа страна, че касационните жалбоподатели са кандидатствали с проект с № FFNNIPO_12_00774 пред ФНИ в горния конкурс. Проектното им предложение с наименование "Геотермална енергия, термопомпени агрегати - намаляване вредното въздействие и повишаване динамичната адаптивност към резките промени на източника на енергия - околната среда". Със Заповед № РД-01/21.09.2012 г. на председателя на Изпълнителния съвет (ИС) на ФНИ в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" е назначена Временно-научна експертна комисия (ВНЕК, Комисията). С Доклад № 94ВВ/0044 от 06.11.2012 г. (л. 182) и Приложение към него (л. 184) е било допуснато и класирано от Комисията предложението на касатора. Предложението е допуснато, оценено и одобрено за финансиране частично от ИС на ФНИ със сумата от 190000 лева, утвърдено за финансиране от министъра на образованието, младежта и науката (л. 34). След приключилата конкурсна процедура е сключен договор № ДФНИ 401/0008 от 22.11.2012 г. (л. 11) за финансиране на научно-изследователския проект за срок от 24 месеца. Впоследствие, въз основа на Заповед № Р-313/19.12.2012 г. на министър-председателя, е създадена междуведомствена работна група (МВРГ), която да извърши проверка на дейността на Фонда. В Доклад № 02/12-138/12 от 25.01.2013 г. (л. 42) на МВРГ се съдържат констатации за допуснатите общи нарушения в дейността на ФНИ във връзка с провеждането на конкурса, включително и такива по отношение на проекта на касатора (л. 124). Относно процесния проект е констатирано нарушение на чл. 30 - чл. 42 от Раздел VII - Помощ за научно-изследователска и развойна дейност и иновации от Регламент (ЕО) № 800/2008 г. на Европейската комисия от 06.08.2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на чл. 87 и чл. 88 от договора. Описаните по-горе нарушения са мотивирали министъра, в производство по реда на чл. 99, т. 1 АПК, с негова Заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г., да отмени утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление " и ВНЕК "Педагогика", съгласно приложение. В последното (л. 8), под № 11 фигурира и проектното предложение на касатора. За да отхвърли като неоснователна жалбата на "ББК" ООД срещу обжалваната МЗ, 3-членният състав на ВАС е приел, че същата е издадена от компетентен орган, предвид разпоредбата на чл. 99, т. 1 АПК, във вр. с чл. 13, ал. 5 от Закона за насърчаване на научните изследвания (ЗННИ), при правилно посочено правно основание, в рамките на срока по чл. 102, ал. 1 АПК, като при постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тя е съобразена с материалния закон и целта на закона. При така установеното от фактическа страна, обжалваното решение се явява правилно и законосъобразно. Доводът за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила се излагат в насока, че съдът не е съобразил някои съществени нарушения при издаването на МЗ. От текста на обжалваната МЗ не става ясно кой точно административен акт е бил отменен, предвид обстоятелството, че утвърденото класиране няма характер на индивидуален административен акт. Недопустимо е според касатора, при констатираната от първоинстанционният съд неяснота на МЗ, съдът да извлече "по тълкувателен път", че е отменено решението на ИС на ФНИ за финансиране на класирани проектни предложения. В МЗ липсва и посочване на фактическите основания за издаването й, като е налице само едно голословно твърдение за незаконосъобразността на предишния административен акт. Тази липса на мотиви в заповедта не е обсъдена от първоинстанционния състав. Нарушени са били принципите на чл. 6, ал. 1 и чл. 8, ал. 2 от АПК, което не е констатирано от съда. Нарушен според касатора е и материалния закон. Приложението към заповедта не е подписано от административния орган, поради което не съставлява официален документ. Не е спазена предвидената в чл. 103, ал. 1 от АПК процедура - не са конституирани като страни лицата, придобили права от акта. Неточно и общо са посочени нормите от Регламент (ЕО) № 800/2008 на ЕК, за които се твърди, че са нарушени. В същото време, никъде в заповедта не е посочена касаторът кои норми от законодателството на РБ и кои конкретни изисквания на ФНИ, е нарушил. Направените доводи са неоснователнителни. Част от тях са изложени и в жалбата пред първоинстанционния съд, който ги е обсъдил и е изложил подробни съображения за неоснователността им. При служебно извършената проверка за законосъобразност на обжалваната Заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра, тричленният състав в изпълнение на задълженията си по чл. 168, ал. 1 и ал. 2 АПК, преди проверката за законосъобразност, е приел същата за валиден административен акт. Този извод се споделя изцяло от настоящата инстанция. Заповедта е издадена в кръга на функционалната компетентност на издателя й, предвид нормата на чл. 99, ал. 1 АПК, вр. чл. 13, ал. 5 от ЗННИ (ред. ДВ, бр. 82 от 26.10.2010 г.). Фондът е юридическо лице, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министерството на образованието, младежта и науката (чл. 13, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 2, ал. 1 от Правилника на ФНИ (ред. ДВ, бр. 29 от 16.04.2010 г.), поради което министърът има правомощия да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на ФНИ. Неоснователен е доводът за недействителност на заповедта, обосновано с твърдение за липса на индивидуализация на отменения акт. Заповедта е юридически акт, обективиращ волеизявление на компетентен държавен орган спрямо определен брой адресати (22 юридически лица), утвърденото класиране на чиито проектни предложения за финансиране от ФНИ, се отменя. При условие, че заповедта на министъра има за свои адресати тези изчерпателно посочени юридически лица, то очевидно се касае за субективно съединени волеизявления, които за улеснение са обективирани в един акт. Неподписването на приложението към заповедта не съставлява нарушение на формата му, при липсата на нормативно задължение за това. Още повече, че от самия текст на акта, отменящ класирането на предложенията на две от назначените в рамките на тази конкурсна сесия ВНЕК, несъмнено могат да бъдат индивидуализирани адресатите му - вносителите на одобрени за финансиране проектни предложения в двете приоритетни направления - "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера". По аргумент от чл. 29, ал. 3 от ЗННИ, определящ че въз основа на класирането за всеки конкурс, извършено по реда на чл. 28, ИС с решение определя проектите, които ще бъдат финансирани и размера на средствата, които им се предоставят, в рамките на общия размер на определените за конкурса финансови средства, със заповедта на министъра се отменя именно решението на ИС на ФНИ, обективирано в Приложение 8 на протокол № 11 от 09.11.2012 г., където фигурира и предложението на касатора. Съобразен със ЗННИ е изводът на първата инстанция, че министърът е компетентният административен орган да се произнесе по реда на чл. 99, т. 1 АПК. Правилно решаващият състав е приел, че по аргумент от чл. 13, ал. 5 ЗННИ, ресорният министър е непосредствено по-горестоящият административен орган, който разполага с правомощие да упражнява контрол за законосъобразност върху административните актове на органите за управление на Фонда. Следователно, касае се за валиден административен акт, издаден по реда на чл. 99, т. 1 АПК. Основните доводи в касационната жалба се свеждат, както се каза по-горе, са за допуснати нарушения в производството по възобновяване по реда на чл. 99 АПК, изразяващи се в това, че не са конституирани всички заинтересовани страни както и липса на мотиви в процесната заповед. Оспорва се като незаконосъобразен изводът на тричленния състав на ВАС, че одобряването за финансиране на проекти по приоритетни направления "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", които са извън утвърдените такива с Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., представлява съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт и е основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наведените доводи са неоснователнителни, като част от тях са изложени и в жалбата пред първоинстанционния съд, който ги е обсъдил и е изложил съображения за неоснователността им. Анализът на чл. 99 и сл. АПК сочи, че законодателят е предвидил производството по възобновяване като извънреден контролен способ за отмяна на влязъл в сила порочен административен акт, необжалван по съдебен ред, при наличие на някое от изрично и изчерпателно изброените в чл. 99, т. 1 - т. 7 АПК основания. Предпоставките за възобновяване на производството по издаване на административните актове предполагат привеждане на актовете в съответствие с действителното фактическо и правно положение, съществувало към момента на тяхното постановяване. Инициативата за възобновяване на административното производство по чл. 99, т. 1 АПК принадлежи и в случая е упражнена от министъра, като по-горестоящ административен орган спрямо ИС на ФНИ. Спазен е срока по чл. 102, ал. 1 АПК - тримесечен срок от датата на влизане в сила на акта. Правният извод на решаващия състав, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в рамките на преклузивния срок по чл. 102, ал. 1 АПК се явява обоснован и законосъобразен. Неоснователен е и доводът за неотчетено от съда нарушение от страна на министъра на чл. 103, ал. 1 АПК. Нормата предвижда служебното конституиране в производството на третите лица, придобили права от административния акт. Това обаче са лица, които не са адресати на акта. В конкретния случай, касаторът е адресат на решението на ИС, а не е трето лице, придобило права от него. Уведомлението на заинтересуваните лица е способ за реализация на задължението на органа да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, респ. да извърши проверка за наличието на данни, съставляващи основанието за издаване на заповедта. Неуведомяването на касатора за производството не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, обуславящо отмяна на новия административен акт, тъй като процедурата е по чл. 99, т. 1 АПК, при която в случая не се налага събирането на нови доказателства. Видно от приетите по делото писмени доказателства, министърът е издал заповедта след изясняване на фактическата обстановка от значение за случая. В конкретната хипотеза не става въпрос за нова фактическа обстановка или за промяна в правната регламентация, а за допуснати при издаването на акта нарушения на закона. След като въпросът е изяснен от фактическа страна към момента на произнасяне по допускане на възобновяването и не се налага събиране на нови доказателства, административният орган няма задължение да уведомява адресата на незаконосъобразния административния акт, а може да пристъпи към отмяната му. Съгласно правната теория и съдебна практика, съществено е това нарушение на административнопроизводствените правила, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т. е. нарушение, недопускането на което би могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. В случая тези признаци не са налице, поради което доводите на касатора в тази насока са неоснователни. Възражението за липса на мотиви в заповедта, правилно е преценено като неоснователно. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, издаването на акта и мотивите към него не е задължително да съвпадат по време. Възможно е съображенията да предхождат издаването на акта и да се намират в друг документ, предхождащ издаването му. Когато административният акт е издаден въз основа на такъв документ, изложените в документа мотиви са такива и по издаването на акта. В случая в МЗ изрично е посочено, че се издава във връзка с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на МВРГ. Докладът съдържа констатации във връзка с нарушения в дейността на ФНИ по конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г. Издаден въз основа на специализирана проверка, възложена от министър-председателя на РБ на основание чл. 46а, ал. 2, т. 4 от Закона за администрацията и чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация и е част от представената административна преписка. Върху него има резолюция от министър-председателя, с която е разпоредено на министъра на образованието, науката и младежта предприемането на незабавни действия и доклад. След като мотивите съществуват в доклада като мотиви на помощен орган, изложени в акт, предхождащ издаването на спорния такъв, същият изрично е посочен в МЗ и след като тя е в съответствие с тях, е налице връзка между мотивите на доклада и акта. Очевидно е, че административният орган е приел тези мотиви за свои и ги е инкорпорирал в издадения от него акт. По изложените съображения заповедта на министъра е мотивирана, като основаваща се на констатациите в доклада поради което липсва и нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Неоснователно е и оплакването, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че оспореният акт е съответен на разпоредбите на материалния закон. В приетата с Решение на Народното събрание от 28.07.2011 г. "Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020 г." (Национална/та стратегия, обн. ДВ, бр. 62 от 12.08.2011 г.) са дефинирани основни цели, задачи и мерки за развитие на научните изследвания в Република България, при което за изпълнението им са въведени приоритетни области за научни изследвания, чийто избор е направен въз основа на национални и европейски документи. Приоритетните направления на Националната стратегия са известни. Те са определени на базата на приоритетите от Програмата на правителството за европейско развитие на България; тематичните приоритети на европейските научни програми и инициативи, в които България има ефективно участие и сътрудничество (Шеста и Седма рамкова програма; Програмата COST за сътрудничество в областта на науката и технологиите, Европейската пътна карта за научна инфраструктура, Съвместните изследователски центрове и съвместните технологични инициативи); съществуващи анализи и оценки на научната система и инстутиции в страната (т. I от Националната стратегия). В случая, по конкурсната сесия са включени допълнителните приоритети "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", които са реализирани в противоречие на Националната стратегия. Съгласно чл. 4 (редакция ДВ, бр. 73 от 20.08.2004 г.) от Правилника на ФНИ, насърчаването на научни изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност и съобразени с националните предприсъединителни и присъединителни фондове и европейски рамкови програми за научни изследвания, технологично развитие и демонстрации и др. специализирани инициативи, трансевропейски програми за научни изследвания и иновации. Утвърждаването на ВНЕК за предложения в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", не попадат в нито една от посочените приоритетни области. Законосъобразно с оспорената заповед на министъра, на основание чл. 99, т. 1 АПК, са отменени всички проектни предложения, класирани за финансиране от ФНИ в посочените две направления, между които попада и това на касатора с № FFNNIPO_12_00774. Нарушаването на чл. 2, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 4 от Правилника на ФНИ и Националната стратегия е съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт, което е и основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наред с това, видно от данните по делото, липсват критерии и ясни правила при провеждане на конкурсната сесия в посочените направления, прилаган е различен подход при назначаване на рецензенти при оценяване на проектите, което е довело до нарушения при оценяване и класиране на проектите по тези две направления. Установено е, че проектни предложения които са административно недопустими, са допуснати до оценяване на втори етап, класирани и финансирани. Разглеждането и класирането на проекта е извършено от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", като по отношение на работата на същата, в доклада са констатирани съществени нарушения във връзка с конкурсната процедура. Законосъобразно тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон са съществени, не могат да бъдат санирани на по-късен етап, опорочават извършеното класиране, поради което е налице основанието на чл. 99, т. 1 АПК за отмяна в производство по възобновяване. Обстоятелството, че сключеният между страните договор междувременно се изпълнява е без правно значение за делото, т. к. касае последващи облигационноправни отношения между касатора и ФНИ. При липса на твърдяните касационни основания, обжалваното решение се явява правилно и законосъобразно и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия