Решение № 12977 от 25.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10505/2018 г.

Решение № 12977 от 25.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10505/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Теодора Николова Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано по касационна жалба на министъра на здравеопазването, чрез процесуален представител, против Решение № 8709 от 27.06.2018 г. на Върховния административен съд, състав на четвърто отделение, по адм. д. № 2751 по описа за 2017 г., с което по жалба на Сдружение "Българска асоциация по патология", със седалище и адрес на управление в гр. София, ул. "Траянови врата" бл. 87, ет. 6, ап. 42, представлявано от С. А. - председател на Управителния съвет на сдружението е отменена Наредба № 12 от 04.11.2016 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Обща и клинична патология", издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г. В касационната жалба се твърди, че съдебното решение е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът приел, че преценката за законосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт следва да се извършва съгласно разпоредбите на Закона за нормативните актове, в редакцията му, в сила от 04.11.2016 г., защото нормата на § 9 от ПЗР на ЗНА /обн. ДВ бр. 34 от 2016 г. в сила от 04.11.2016 г. / предвижда одобряване и приемане на нормативните актове по досегашния ред, при условие, че съгласуването на проекта е извършено до влизане в сила на този закон. Необосновано съдът приел, че съгласувателната дейност по процесния проект не е приключила преди посочената дата. След изтичане на срока за обществено обсъждане, на 04.11.2016 г. проектът за процесната наредба е приет на заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването, съгласно протоколно решение от същата дата. Докладът на заместник-министър д-р В. Ш., с изх. № ЗЗ-УМБАЛ-266/04.11.2016 г. има информативен характер и не е част от процедурата по съгласуване на процесната наредба. Съгласно вътрешните правила за реда и документооборота на министерство на здравеопазването, след изтичате на срока за обществено обсъждане, водещата дирекция, с чиято функционална компетентност проектът за нормативен акт е свързан, изготвя справка за отразяване на становищата и с доклад до министъра, подписан от ресорния заместник-министър сезира министъра за издаване на акта. Техническото изготвяне на документа от дирекция "Медицински дейности" в доклад, подписан на 04.11.2016 г. също има информативен характер и не е част от съгласувателната процедура на проекта за нормативен акт. В противоречие с материалния закон и необоснованост съдът приложил неприложимите чл. 26, ал. 4 и ал. 5 от ЗНА в посочената им по-нова редакция относно неспазване на срока за предложения и становища по проект, публикуван за обществени консултации и задължението за публикуване на интернет страницата на съответната институция и на Портала за обществени консултации на справка за постъпилите предложения заедно с обосновка на приетите предложения. Необосновано съдът приел, че не е изпълнено императивното изискване на чл. 28, ал. 2 от ЗНА относно мотивиране на проекта за нормативен акт. Изложени са причините за приемане на нова наредба и поставените с това цели. Не е било необходимо в мотивите да се съдържат финансови изчисления, защото предложението за нормативна промяна нямало за резултат допълнителна финансова тежест върху дейността на лечебните заведения. Необосновано съдът приел, че мотивите на проекта не съдържат анализ за съответствието на нормативния акт с правото на ЕС. Посочените в решението нормативни актове на съюзното право не регламентират отношения в областта на общата и клинична патология. По чл. 168, пар. 7 от Договора за функциониране на ЕС държавите-членки имат изключителна компетентност по определяне на здравната им политика и организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново, с което жалбата против оспорената наредба бъде отхвърлена. Ответникът по касационната жалба Сдружение "Българска асоциация по патология", чрез адв. П. С., оспорва жалбата по съображения в писмена защита. Иска оставяне в сила на решението и присъждане на разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото. Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като обсъди допустимостта на касационната жалба и направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК, намира жалбата процесуално допустима, а по същество неоснователна, поради следното: Предмет на оспорване пред тричленния състав на ВАС е била наредба, издадена от министъра на здравеопазването на 04.11.2016 г., обнародвана в ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г. Неоснователно е главното касационно оплакване за прилагане за случая на неприложима редакция на Закона за нормативните актове при преценката за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове (обн. ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) е в сила нова редакция на чл. 26 от закона и по-специално на ал. 4 и ал. 5 от него. Съгласно § 9 от ПЗР на ЗИД на ЗНА, изработените и съгласувани до влизането в сила на този закон проекти на нормативни актове се одобряват и приемат по досегашния ред. Това означава, че за да се приложи новата редакция на ЗНА, е необходимо изработването и съгласуването на проекта за нормативен акт /при кумулативно наличие на двете предпоставки/ да не е извършено преди 04.11.2016 г. Обосновано първоинстанционният тричленен състав на четвърто отделение на ВАС е приел, че проектът за процесната наредба е изработен преди влизане в сила на ЗИД на ЗНА (обн. ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.), съгласуването на проекта не е извършено до 04.11.2016 г. Дори да се приеме поддържаното в касационната жалба, че докладът на заместник - министъра на здравеопазването д -р В. Ш., относно проекта за процесната наредба /на л. 77-78 от делото/, изведен с изх. № ЗЗ-УМБАЛ-266 на дата 04.11.2016 г. има само информативен характер, в края на същия доклад е вписано, че е съгласуван с директор Дирекция "Медицински дейности", като там изрично е вписана дата на съгласуване 04.11.2016 г., както и е съгласуван с началник отдел "ОММД" и с гл. експерт "ОММД", с вписана дата на съгласуване и от двамата - 04.11.2016 г. Съгласуването от директора на дирекция "МД" е нормативно регламентирана дейност в Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването, действал през процесния период (отм. ДВ, бр. 60 от 25.07.2017 г.). В чл. 29 от горепосочения устройствен правилник изрично е предвидено, че дирекция "Медицински дейности" съгласува и участва в изготвянето на нормативни актове в областта на медицинските дейности, медицинското образование и квалификация и др. Това означава, че до 04.11.2016 г., на която дата е влязъл в сила Законът за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове (обн. ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.), съгласувателната дейност по проекта за процесната наредба не е приключила, тъй като на същата дата е извършено съгласуване от директор дирекция "Медицински дейности", от началник отдел "ОММД" и от гл. експерт "ОММД" в Министерството на здравеопазването. Затова обосновано и в съгласие с материалния закон първоинстанционният съд е приел, че преценката относно валидността и законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, следва да се осъществи съобразно разпоредбите на ЗНА в редакцията му, в сила от 04.11.2016 г., защото нормата на § 9 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове (обн. ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) изисква съгласуването на проекта да е извършено до влизането в сила на този закон, което в конкретния случай не е осъществено. Налице е нарушение на правилата по чл. 26, ал. 4 и 5 от ЗНА в посочената му редакция. Новата редакция на чл. 26, ал. 4 ЗНА гласи "Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. " В конкретния случай е безспорно установено, че публикуването на мотивите към процесната наредба за обществени консултации е извършено на интернет страницата на Министерството на здравеопазването /на л. 54 от делото/, но от приложеното извлечение, не е видно да е определен някакъв срок за представяне на предложения и становища. Мотивите са публикувани и на интернет страницата на Портала за обществени консултации на МС /на л. 55 от дерото/ и от публикацията е видно, че в нея е посочена дата на откриване на консултациите - 20.10.2016 г. и дата на приключване - 03.11.2016 г. След като в Портала за обществени консултации е определен 14-дневен, а не 30-дневен срок за обществени консултации, законосъобразно първоинстанционният съд е приел, че от съществено значение е обстоятелството, че нито в мотивите, нито в доклада на вносителя на проекта са посочени изключителни причини, налагащи по-кратък от законния 30 - дневен срок за обществени консултации. Обосновано тричленният състав на ВАС е приел, че в случая не е изпълнена и нормата на чл. 26, ал. 5 от ЗНА, изискваща преди приемане на акта да се извърши публикуване на интернет страницата на съответната институция и на Портала за обществени консултации на справка за постъпилите предложения заедно с обосновка на приетите предложения. Решаващият съдебен състав установи, че горепосочената справка е изготвена и е приложена към представената от ответника административна преписка /на л. 82 - 93 от делото/, но тя няма дата на съставяне и липсват каквито и да е данни за времето на съставянето й, за да се прецени дали е съставена преди приемане на наредбата или след това. От доказателствата в преписката действително не може да се направи заключение за изпълнение на императивното изискване за публикуване на справката на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и на Портала за обществени консултации, тъй като липсва документ, удостоверяващ това обстоятелство, при представена в цялост административна преписка. Правилно съдът е приел, че спазването на предвидената процедура за обсъждане и приемане на подзаконов нормативен акт е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Затова неспазването на тази процедура е основание за незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Обосновано и в съгласие с материалния закон първоинстанционният съд е приел, че проектът за оспорената наредба не отговаря на императивните законови изисквания за съдържание на мотивите. С право тричленният състав на ВАС е приел, че ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган. Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите, съответно докладът към акта, следва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според императивната норма на чл. 28, ал. 3 ЗНА, проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С право тричленният състав на ВАС е приел, че мотиви на оспорения нормативен акт не се съдържат и в писмо изх. № ЗЗ-УМБАЛ-266/19.10.2016 г. на зам. министъра на здравеопазването и в доклад на зам. министъра на здравеопазването изх. № ЗЗ-УМБАЛ-266/04.11.2016 г., защото тези документи не са публикувани за обсъждане и адресатите на процесната наредба не са се запознали с отразеното в тях. От текста на § 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 12 от 04.11.2016 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Обща и клинична патология" е видно, че с оспорения нормативен акт се утвърждава изцяло нов стандарт по обща и клинична патология, като се отменя действащата дотогава Наредба № 18 от 6.08.2002 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Клинична патология" (обн. ДВ, 82 от 2002 г., изм. и доп. бр. 34 от 2007 г. и бр. 37 от 2016 г.). Обосновано при това, тричленният състав е приел, че е следвало в мотивите да има съображения относно необходимостта от замяната на действащия стандарт с нов, което следва да е надлежно обосновано с конкретни съображения, касаещи съответната специалност, за която се отнася. Верен е решаващият извод на съда, че посочените в мотивите причини са най- общо и бланкетно формулирани и са относими за множество стандарти, без да е отчетена спецификата на специалностите "Обща патология" и "Клинична патология" и конкретните изисквания за осъществяване на свързаните с тези специалности медицински дейности. Действително, в мотивите се съдържа кратко възпроизвеждане на структурата на нормативния акт и синтезирано са представени въвежданите с новия стандарт промени, което обаче не съставлява годна обосновка за отмяната на действащия стандарт "Клинична патология", като се има предвид, че последното изменение на Наредба № 18 от 6.08.2002 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Клинична патология" е обнародвано в ДВ, бр. 37 от 17.05.2016 г., тоест само няколко месеца преди изготвянето на проект за нова наредба, утвърждаваща същия медицински стандарт. Следва да се има предвид, че в мотивите към процесния подзаконов нормативен акт не е отразено обстоятелството, дали вече има действащ утвърден медицински стандарт "Обща патология", който е извън приложното поле на цитираната Наредба № 18 от 6.08.2002 г. Според т. 1.1.1. 1., изречение второ от раздел ІІ на Приложението към процесната наредба, медицинската специалност "Обща патология" изгражда теоретичната представа за патологичните процеси (болестни причинно свързани патологични реакции), изяснява структурно - финкционалните взаимоотношения в организма, създава концептуално - методологична база на медицинската логика и наука. С оглед на това остава неясно обстоятелството, какво е наложило обединяването в общ медицински стандарт общата и клинична патология, както и дали за първи път се регламентират отношенията, свързани с общата патология или се отменя предходен медицински стандарт с този предмет, което не е отразено по никакъв начин в мотивите към проекта и в текста на оспорената наредба. Утвърждаването на нов стандарт не може да е самоцел, а следва да се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Предвид следващата от нормативните изисквания финансова и административна тежест за засегнатите от наредбата лица, принципът за правна сигурност предпоставя трайност и устойчивост на уредбата, а не непрекъснат динамичен процес на лишени от сериозно предварително проучване и обосновка изменения. От изложеното в мотивите не става ясно кое налага промените в изискванията по отношение на оспорения стандарт и как те биха постигнали общо заложената за всички стандарти бланкетна цел – облекчаване на лечебните заведения. Съдът с основание е констатирал, че в мотивите на нормативния акт лаконично се декларира, че въвеждането на медицински стандарт "Обща и клинична потология" няма да доведе до пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и няма да се отрази финансово върху дейността на лечебните заведения, както и, че не се налага осигуряване на допълнителен финансов ресурс, като тази декларация не отговаря на изискуемата мотивировка от финансова страна по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 ЗНА, както и не съответства на съдържанието на утвърдения стандарт, с който се въвеждат нови изисквания за материално-техническа база, инсталационни съоръжения, нова апаратура, персонал, които безспорно изискват осигуряване на финансови средства. С утвърдения медицински стандарт "Обща и клинична патология" се правят някои съществени промени спрямо дотогава действащия стандарт, като високо-специализирани дейности в извънболничната медицинска помощ, нива на компетентност за структурите в болничната медицинска помощ, изисквания за изпълнение на дейности в обхвата на молекулярната патология, но не е посочено от къде ще дойдат необходимите за това средства, което съставлява нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА и на чл. 3, ал. 1, т. 1 от ЗОАРАКСД. Изпълнението на утвърдения с наредбата медицински стандарт, човешките ресурси, оборудването на лечебните заведения с апаратура и консумативи съобразно тяхното ниво, методите на диагностика и лечение, предполага инвестиране на значителен финансов ресурс, поради което съдът счита, че без да бъде направен съответния анализ не може да се твърди в мотивите на процесната наредба, че при новата уредба няма да са необходими нови финансови и други средства. Накрая, обосновано първоинстанционният съд е намерил за основателно и възражението относно неизпълнение на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА - анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Решаващият съдебен състав е цитирал конкретни нормативни актове от правото на ЕС, относими към предмета на регулиране на обществените отношения с процесния нормативен акт и принципно правилно е приел, че задължението за анализ на правото на ЕС е налице, не само когато с подзаконовия нормативен акт се транспонират разпоредби от това право. Настоящият състав на касационната инстанция напълно споделя мотивите на първоинстанционния съд, че краткият преразказ на предлаганата нормативна уредба не е тъждествен на мотивирането на причините за създаването й, което в конкретната хипотеза е изчерпано с бланкетно по своя характер изявление, доколкото отсъства изложение на конкретните причини и цели за утвърждаването на медицинския стандарт, средствата за прилагането му, практическото му отражение в дейността на лечебните заведения, включително от гледна точка на качеството на здравната услуга и достъпа на пациентите до същата, очакваните резултати и анализ за съответствието с правото на ЕС. Липсата на мотиви, съгласно изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за материалната законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Като обосновано и законосъобразно е приел, че констатираните нарушения на административно-производствените правила и на изискванията за форма са съществени, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство, тричленният състав на ВАС е постановил правилно решение, което следва да остане в сила. На ответника по касационната жалба следва да се присъдят разноски за касационната инстанция, съгласно представения списък. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия