Решение № 13215 от 18.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8813/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по две касационни жалби на Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ).

Първата касационна жалба е срещу Решение 18116 от 28.05.2025 г. на Административен съд София-град по адм. дело 862/2025 г., с което е отхвърлена жалбата на сдружението срещу Решение ФК-2025-375 от 13.01.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Добро управление (ОПДУ) 2014-2020 г. за определяне на финансова корекция на НСОРБ в размер на 5 %.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага аргументи, че решението на първоинстанционния съд е постановено в нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като в него липсва произнасяне по отношение на всички релевирани доводи за незаконосъобразност на административния акт. По същество твърди, че не са допуснати констатираните от ръководителя на УО на ОПДУ нарушения, сочени като основание за определяне на финансова корекция. По горните съображения касационният жалбоподател иска отмяна на съдебния акт. Претендира присъждане на разноски по приложен списък.

Втората касационна жалба е срещу Решение 19110 от 04.06.2025 г. на Административен съд София-град по адм. дело 862/2025 г., с което е допусната поправка на очевидна фактическа грешка в посоченото по-горе съдебно решение. Касационният жалбоподател счита същото за неправилно на всички основания по чл. 209, т. 3 АПК. Моли касационната инстанция да отмени решението за поправка на очевидна фактическа грешка.

Ответникът - ръководителят на УО на ОПДУ, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на двете касационни жалби и моли обжалваните съдебни актове да бъдат оставени в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на разноските на касатора, ако е поискал адвокатско възнаграждение, в случай че същото не съответства на фактическата и правна сложност на спора.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационните жалби са допустими подадени са от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащи на обжалване съдебни актове.

По същество, същите са основателни.

Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Решение ФК-2025-375 от 13.01.2025 г. на ръководителя на УО на ОПДУ за определяне на финансова корекция на НСОРБ върху допустимите разходи по договор Р06 от 23.12.2022 г. с изпълнител ДЗЗД Консулт по Обособена позиция (ОП) 1, договор Р04 от 27.06.2022 г. с изпълнител ДЗЗД Експертна подкрепа НСОРБ по ОП 2, договор Р05 от 27.06.2022 г. с изпълнител ДЗЗД Експертна подкрепа НСОРБ по ОП 3 и договор Р07 от 23.12.2022 г. с изпълнител ДЗЗД Консулт по ОП 4.

От фактическа страна съдът е установил, че НСОРБ е бенефициер по административен договор BG05SFOP001-4.003-0001-С01/20.02.2018 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура на директно предоставяне BG05SFOP001-4.003 Подкрепа за развитие на капацитета на общините при разработването и изпълнението на проекти, съфинансирани по ЕСИФ по Оперативна програма Добро управление.

За разходване на средствата НСОРБ е провелo открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Предоставяне на консултантски услуги по заявка на общини за подготовка и приемане на стратегически, планови и програмни документи на местно ниво за достъп до средства на Европейския съюз през програмен период 2021-2027 г. по четири обособени позиции (ОП): ОП 1 за общините от Северозападен район (СЗР) - 51 общини, вкл. два големи града (Видин и Плевен), ОП 2 за общините от Северен централен район (СЦР) и Североизточен район (СИР) - 71 общини, вкл. три големи града (Велико Търново, Русе и Варна), ОП 3 - за общините от Югоизточен район (ЮИР) и Южен централен район (ЮЦР) - 91 общини, вкл. три големи града (Пловдив, Стара Загора и Бургас) и ОП 4 - за общините от Югозападен район (ЮЗР) - 52 общини, вкл. два големи града (София и Благоевград). В резултат на проведената процедура за изпълнител по ОП 1 и ОП 4 е определен ДЗЗД Консулт, а по ОП 2 и ОП 3 е определен ДЗЗД Експертна подкрепа НСОРБ.

Финансовата корекция е определена след проведена процедура по чл. 73, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Административният акт е издаден на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Мотивиран е с констатация за следните нарушения:

1. Нарушение на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 и чл. 61, ал. 2 и 3 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) ограничителен критерий за подбор. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), с процентен показател 5 %.

2. Нарушение на чл. 70, ал. 5 и 7 ЗОП незаконосъобразна методика за оценка на офертите по обособени позиции 1, 2, 3 и 4. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 на Наредбата за посочване на нередности, с процентен показател от 5 %.

При спазване на принципа за некумулиране на финансовите корекции е определена обща финансова корекция за всички нарушения в размер на 5 % от допустимите разходи по сключените договори.

Относно първото нарушение ръководителят на УО на ОПДУ е приел, че съгласно раздел III.1.2 от обявлението и точка 2.2.2., раздел II от указанията към участниците от документацията по поръчката, участниците следва да са реализирали за последните три приключили финансови години (2019, 2020 и 2021 г.) оборот в сферата, попадащ в обхвата на поръчката, както следва:

• за ОП 1 - не по-малък от 336 875 лева (представляващ 1/2 от стойността на ОП 1, която е 673 750 лв. без ДДС);

• за ОП 2 - не по-малък от 469 000 лева (представляващ 1/2 от стойността на ОП 2, която е 938 000 лв. без ДДС);

• за ОП 3 - не по-малък от 600 775 лева (представляващ 1/2 от стойността на ОП 3, която е 1 201 550 лв. без ДДС) и

• за ОП 4 - не по-малък от 343 350 лева (представляващ 1/2 от стойността на ОП 4, която е 686 700 лв. без ДДС).

Възложителят е пояснил, че когато участник е подал оферта за повече от една обособена позиция, той следва да е изпълнил изискването за реализиран оборот в сферата, попадаща в обхвата на поръчката кумулативно, т.е. да е реализирал като минимум оборот, равен на сбора от изискуемите минимални обеми за всяка от обособените позиции, за които кандидатства. Съгласно условията по процедурата под дейности, попадащи в обхвата на обществената поръчка се имат предвид: Дейности по изготвяне и/или актуализиране и/или изменение и/или анализи и/или оценки на стратегии и/или планове и/или програми в областта на стратегическото планиране и/или регионалното развитие на национално и/или регионално и/или градско и/или местно ниво.

В точка 2.1.4. от документацията по поръчката възложителят е поставил изискване, че всеки участник може да подаде оферта за всички позиции, но има право да сключи договор само по 2 (две) обособени позиции. Възложителят е разяснил, че когато участник бъде класиран на първо място за повече от 2 (две) обособени позиции, ще се следват конкретни правила за определяне на изпълнителя. Изпълнителят се определя на първо място за позициите, за които е получил максимален брой точки по техническия показател за оценка, след което при еднакъв брой точки по този показател за съответните позиции се прилага критерият за най-високата получена оценка по показателя цена и след това, когато участникът е получил най-високата оценка и по този показател за повече от две позиции, се прилага критерият за най-високата прогнозна стойност, като изпълнителят се определя за позициите с най-висока прогнозна стойност.

Административният орган е анализирал и съпоставил предмета, обема, прогнозната стойност с процесния критерий за подбор, като е приел, че предметът на поръчката е еднотипен, но е различен обемът от дейности, който се предопределя от различния брой общини, които попадат в обхвата на всяка от четирите обособени позиции. Обосновал е, че поставеното изискване за кумулативно покриване на критериите за икономически и финансови възможности е ограничително и поставя в по-неблагоприятно положение участниците, които искат да участват за повече от една или за всички обособени позиции, спрямо тези, които са подали оферта за една обособена позиция, тъй като всеки участник, който подава оферта за повече от една обособена позиция и е реализирал изискуемия оборот съгласно най-високите от възложителя изисквания, а именно оборот от 600 775 лв. за ОП 3, ще може да изпълни поръчката и за другите позиции, без да са покрити с натрупване изискванията на възложителя за реализиран оборот при участие в повече от една позиция. Приел е, че изискването има разубеждаващ ефект и необосновано ограничава участието на лицата в процедурата, в случай че последните желаят да участват за повече от една обособена позиция, както и че е налице неравно третиране между участниците, подаващи оферта по една обособена позиция, и тези, подаващи за две и повече позиции. Въз основа на горното ръководителят на УО е приел, че възложителят необосновано е ограничил участието на икономическите оператори в процедурата.

Относно второто нарушение ръководителят на УО е приел, че съгласно утвърдената от възложителя методика за оценка на офертите оценяването на офертите се извършва въз основа на критерия оптимално съотношение качество/цена по следните два показателя: Предложение за изпълнение на поръчката (ПИ) с относителна тежест 60 % и Ценово предложение (ЦП) с относителна тежест 40 %. Показател ПИ съдържа два подпоказателя, а именно Професионалната компетентност на екипа за изпълнение (КТП1) с максимален брой точки 60 и Предложение, свързано с осигуряване на качество при изпълнение на договора (КТП2) е максимален брой точки 40.

По подпоказател КТП2 за четирите позиции възложителят е утвърдил идентични указания за оценка. По този подпоказател възложителят е идентифицирал 4 броя казуси, за които участниците могат да направят предложение. В зависимост от това дали предложените решения по всеки един от казусите покриват изискванията от методиката за оценка възложителят е предвидил да се присъждат по 10 точки за всеки казус.

След анализ на указанията за оценка по подпоказател КТП2 административният орган е приел, че същият не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения на кандидатите. Указанията за определяне на оценката не осигуряват на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката. Присъждането на оценките не е обвързано с настъпването на обективни обстоятелства и/или предварително зададени обективни, точни и ясни критерии, а оценката зависи от субективната преценка на членовете на комисията. Спорният показател дава неограничена свобода на избор, не гарантира реална конкуренция и има разубеждаващ ефект по отношение на потенциалните участници в процедурата. В подкрепа на извода за неяснота на КТП2 органът е посочил, че видно от протоколите за работа на комисията същата е въвела три групи обстоятелства за оценка на решенията на казусите, които не са били предварително обявени, т.е. спорният подпоказател е бил в такава степен неясен, че се е наложило комисията да го конкретизира в хода на своята работа. Органът отбелязва също така, че методиката съдържа още едно неясно указание във връзка с изготвяне на офертите от участника се изисква да отрази в офертата допускане, произтичащо от определения обхват на поръчката, а именно Консултантът осъществява комуникационни и логистични дейности на ниво Възложител на поръчката (НСОРБ) и получателите на услугите (265 общини). В това указание обаче не се отчита, че това е общият брой общини на територията на страната, а предметът на поръчката е разделен на 4 района, съответно на 4 ОП. Следователно не е ясно по какъв начин това допускане следва да е отразено в офертите и по какви критерии ще се оценява дали това допускане е изпълнено или не.

За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма и при спазване на процедурата по издаването му. Относно приложението на материалния закон съдът е приел, че и двете нарушения са извършени, правилно са квалифицирани като нередности, поради което е налице основание за определяне на финансова корекция в процесния размер. Обосновал е краен извод за законосъобразност на оспорения административен акт, поради което е отхвърлил жалбата като неоснователна с Решение 18116 от 28.05.2025 г. на Административен съд София - град по адм. дело 862/2025 г.

По искане на административния орган в производство по чл. 175 АПК посоченото съдебно решение е поправено с Решение 19110 от 04.06.2025 г. по същото дело. Поправката касае номера на обжалвания административен акт в мотивите и диспозитива на съдебното решение, както и присъдените с диспозитива разноски.

I. По касационната жалба срещу Решение 18116 от 28.05.2025 г. на Административен съд София-град по адм. дело 862/2025 г.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни.

По приложението на материалния закон и обосноваността на съдебното решение касационната инстанция приема следното:

1. Относно нарушението на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 и чл. 61, ал. 2 и 3 ЗОП:

Изводът на органа и на административния съд за поставен ограничителен критерий за подбор не съответства на приложимия материален закон. Възложителят не е допуснал нарушение на посочените разпоредби.

Съгласно чл. 61, ал. 1, т. 1 ЗОП по отношение на икономическото и финансовото състояние на кандидатите или участниците възложителите могат да поставят едно или повече от следните изисквания: 1. да са реализирали минимален общ оборот, включително минимален оборот в сферата, попадаща в обхвата на поръчката, изчислен на база годишните обороти. Съгласно чл. 61, ал. 2 ЗОП изискваният от възложителите минимален общ оборот по ал. 1, т. 1 трябва да е съобразен със стойността, обема и срока за изпълнение на обществената поръчка и не може да надхвърля двукратния размер на нейната прогнозна стойност, освен ако това не е обосновано. Съгласно чл. 61, ал. 3 ЗОП, когато обществената поръчка е разделена на обособени позиции, изискванията досежно икономическото и финансово състояние на възложителя се отнасят до всяка отделна позиция. Възлагащият орган обаче може да определя минималния годишен оборот, изискван от икономическите оператори, по отношение на групи от обособени позиции, в случай че на спечелилия оферент се възлагат няколко обособени позиции за едновременно изпълнение. Такава възможност изрично е предвидена в чл. 58, § 3 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО. Този текст от чл. 58, § 3 от Директива 2014/24 не е транспониран в чл. 61 ЗОП. В приложимата редакция на ЗОП към датата на откриване на обществената поръчка липсва разпоредба, която да дава възможност на възложителя да определя минимален годишен оборот, изискван от икономическите оператори по отношение на групи обособени позиции при едновременното им изпълнение. Но от това не следва, че определянето на такъв от възложителя е в нарушение на националното законодателство, тъй като националният закон не е транспонирал Директива 2014/24 в частта за тази възможност (в този смисъл Решение 12732 от 18.12.2023 г. на ВАС по адм. д. 5565/2023 г., VII о.). В случая общият размер на оборота за четирите обособени позиции е 1 750 000 лв. Общият размер на прогнозната стойност на двете ОП с най-ниска стойност (ОП 1 и ОП 4) е 1 360 450 лв. (673 750 лв. + 686 700 лв.). Следователно дори участникът да участва и по 4-те ОП и трябва в съответствие с изискванията на възложителя да има оборот в общ размер на 1 750 000 лв., последната сума не надхвърля двойния размер на прогнозната стойност дори на двете ОП с най-ниска прогнозна стойност (1 360 450 лв. х 2 = 2 720 900 лв.). За целите на горното сравнение касационната инстанция използва прогнозната стойност на две ОП, тъй като има ограничение за възлагане на най-много две обособени позиции едновременно, т.е. става въпрос за възлагане на групи обособени позиции. В изчисленията, извършени в обстоятелствената част на акта, органът неправилно използва прогнозната стойност на ОП 1 и ОП 4 поотделно. Подобни изчисления не отчитат предвидената от възложителя възможност за възлагане на групи обособени позиции. При така установените факти бенефициерът основателно възразява, че не е допуснал нарушение на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 и чл. 61, ал. 2 и 3 ЗОП. Следователно не е осъществен състав на нередност, а изводът на органа и първоинстанционния съд за обратното е неправилен.

2. Относно нарушението на чл. 70, ал. 5 и 7 ЗОП незаконосъобразна методика за оценка на офертите по обособени позиции 1, 2, 3 и 4:

Административният орган не е конкретизирал кои части от методиката на кои точно изисквания по чл. 70, ал. 5 и 7 ЗОП не съответстват. Разпоредбите на чл. 70, ал. 5 и 7 ЗОП съдържат различни изисквания относно показателите за оценка и начина на оценяване. Изискванията по чл. 70, ал. 5 ЗОП са структурирани в три изречения: показателите, включени в критериите по ал. 2, т. 2 и 3, трябва да са свързани с предмета на поръчката (изр. 1); те могат да съдържат фактори, които се отнасят до всеки етап от жизнения цикъл на строителството, доставките или услугите, независимо че тези фактори не се отнасят до характеристиките, посочени в техническите спецификации (изр. 2) и те не трябва да дават неограничена свобода на избор и трябва да гарантират реална конкуренция (изр. 3). Чл. 70, ал. 7 ЗОП съдържа три отделни изисквания, които са регламентирани в 3 точки, като третото изискване има различно проявление в зависимост от това дали показателите са количествено определими (б. а и б на т. 3). Неконкретизирането на нарушената национална уредба препятства съдебната проверка относно съответствието на административния акт с материалноправните разпоредби и е достатъчно основание за отмяна на акта.

По горните съображения съдебното решение за отхвърляне на жалбата срещу административния акт е неправилно поради нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено. Вместо него следва да бъде постановено друго за отмяна на административния акт.

II. По касационната жалба срещу Решение 19110 от 04.06.2025 г. на Административен съд София-град по адм. дело 862/2025 г.

Предвид изхода по главния спор на отмяна подлежи и решението за поправка на очевидна фактическа грешка.

В полза на ответника следва да бъдат присъдени разноски в общ размер на 19 500 лв., от които 1 700 лв. държавна такса и 130 лв. юрисконсултско възнаграждение за първата инстанция, 2 070 лв. държавна такса за подаване на касационна жалба и 15 600 лв. адвокатско възнаграждение за процесуално представителство пред касационната инстанция. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно. Размерът му съответства на правната и фактическа сложност на спора и обема на предоставената правна помощ. В касационната жалба е направен подробен анализ на фактите по делото, приложимото национално право и право на Европейския съюз и съдебната практика по аналогични случаи.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,