Решение № 12365 от 7.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1471/2020 г.

Решение № 12365 от 7.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1471/2020 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Регионална здравна инспекция (РЗИ) – Кърджали, чрез пълномощник по делото адвокат, против решение № 283 от 27.11.2019 г., постановено по адм. дело № 238/2019 г. по описа на Административен съд – Кърджали (АС-Кърджали). В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът развива подробни съображения в подкрепа на твърдението за незаконосъобразност на изводите на съда, довели до отмяна на процесните заповед № РД-15-00-10/25.06.2019 г. и заповед № РД-15-04-5/25.06.2019 г., с издател директора на РЗИ – Кърджали. На основание направените възражения моли за отмяна на обжалваното решение и постановяването на ново по същество на спора, с което да се приеме, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" на служителката Р. Иванова е правилна и законосъобразна. Претендира сторените по делото разноски, съгласно приложен списък по чл. 80 от ГПК. Ответната страна – Р. Иванова, чрез пълномощник по делото адвокат, представя писмен отговор на касационната жалба, с който заявява становище за нейната неоснователност. Счита изводите на съда за правилни и законосъобразни, съобразени с фактите и обстоятелствата по спора, с оглед на което моли за отхвърляне на касационната жалба и оставяне в сила на атакуваното решение на АС-Кърджали. Допълнителни аргументи и съображения в посока незаконосъобразност на процесното уволнение и потвърждаване решението на административния съд ответната страна развива в депозирано писмено становище по делото. Претендира присъждане на направените в касационното производство разноски, за което представя списък по чл. 80 от ГПК. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Счита решението на АС-Кърджали за постановено в съответствие с доказателствата по делото и приложимия материален закон, при правилно изяснена фактическа обстановка и обсъдени възражения на страните. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срок, с оглед на което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: С обжалваното решение на АС-Кърджали е отменена заповед № РД-15-00-10/25.06.2019 г. на директора на РЗИ-Кърджали, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 3 и т. 5, във връзка с чл. 90, ал. 1, т. 5 и чл. 91 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на Р. Иванова, директор на дирекция "Обществено здраве" в РЗИ-Кърджали, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение", както и обусловената от нея заповед № РД-15-04-5/25.06.2019 г. на директора на РЗИ-Кърджали, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл, във връзка с предходната заповед, чл. 108 от ЗДСл и чл. 10 от Устройствения правилник на регионалните здрави инспекции, е прекратено служебното правоотношение със служителката за посочената длъжност. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел, че обжалваната заповед, с която на Р. Иванова е наложено дисциплинарното наказание "уволнение", е издадена от компетентен орган, но при нарушение на материалноправните разпоредби и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила – отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. Изводите на съда са изведени въз основа на подробно изложение на фактическата обстановка по спора, съобразно събраните допустими и относими доказателства по делото. Решаващият състав е описал в ясен хронологичен ред действията на административния орган, съставляващи производството по установяване на дисциплинарните наказания и налагане на дисциплинарното наказание, като е взел отношение и по останалите представени с административната преписка писмени доказателства. Същите е обсъдил и анализирал на съответното за това място в мотивите на своето решение, при извършване на проверката за съответствие на заповедта с изискванията за законосъобразност, съгласно чл. 146 от АПК. По отношение на първото от посочените общо пет дисциплинарни нарушения, за които е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителката Иванова, съдът е достигнал до фактическа констатация за недоказано извършване – липсват доказателства за реално осъществяване на описаното в административния акт деяние, определено като виновно неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Аналогичен е изводът на съда и по отношение на още три от вменените на служителката общо пет дисциплинарни нарушения, квалифицирани съответно по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл - неизпълнение на служебни задължения (третото дисциплинарно нарушение), по чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл – неспазване кръга на служебните задължения (четвъртото нарушение) и чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл – неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (петото нарушение). Единствено във връзка с второто посочено в заповедта дисциплинарно нарушение (което е по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл и се изразява в неосъществен контрол и съгласуване на документи, изготвени не по установения в относимия нормативен акт образец) съдът констатира наличие на реално извършено деяние, кореспондиращо с описанието в заповедта, което обаче е преценено като несъществено с оглед незначителното отклонение от служебните задължения, което е обективирано посредством него. Така установеното нарушение обаче според състава не е годно до обуслови основание за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". Наред с констатациите за неосъществяване на материалноправните предпоставки, визирани в посочените като правно основание на заповедта разпоредби на закона, съдът е изложил съображения и относно издаване на процесния акт в противоречие с императивните норми на чл. 91 и чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, установяващи задължителни правила при определяне вида и размера на конкретното дисциплинарно наказание, съответно при водене на дисциплинарното производство от страна на дисциплинарно наказващия орган. Предвид мотивираните от съда съображения за налагане на процесното дисциплинарно наказание при непълно и необективно изясняване на обстоятелствата по спора, в това число и посредством ограничаване правото на защита на дисциплинарно наказания служител, както и при липса на съответствие между доказателствата по делото и приетото за установено от страна на административния орган, решаващият състав на АС-Кърджали е постановил отмяна на двете оспорени заповедите на директора на РЗИ-Кърджали като незаконосъобразни. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Настоящият съдебен състав намира за правилни и обосновани изводите на първоинстанционния съд, че при издаване на атакуваната пред него заповед са допуснати нарушения на императивни норми на ЗДСл, включително неспазване на процедурата по чл. 93, ал. 1, според която дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Изискването е насочено към гарантиране правото на лицето, срещу когото се води дисциплинарното производство, да организирана ефективно своята защита в хода на това производство, при запознаване с конкретните релевантни за формулираното дисциплинарно обвинение факти и обстоятелства. Следва да се има предвид, че в хипотезата на предложение за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, евентуално проведено пред дисциплинарния съвет изслушване на служителя по реда на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл (каквото е налице в настоящия случай) не може да измести и отмени задължението на дисциплинарно наказващия орган по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Това е така, тъй като дисциплинарният съвет (правилата за който са регламентирани в чл. 95 и чл. 96 от ЗДСл) е само помощен орган, който се сформира и действа по нареждане на дисциплинарно наказващия орган за изпълнение на функциите по изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за извършеното нарушение, с оглед формиране на становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност и относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. Крайната преценка на относимите към предмета на доказване факти и обстоятелства, както и решението за ангажиране или не на дисциплинарната отговорност на служителя въз основа на направените фактически констатации принадлежи на дисциплинарно наказващия орган. Той следва да пристъпи към налагане на конкретно определено по вид и размер дисциплинарно наказание след всестранно и обективно изясняване на фактическата обстановка, позволяваща индивидуализация в достатъчна степен на вменените на служителя деяния, както и след събиране и обсъждане на представените от служителя писмени/устни обяснения и възражения, ведно с посочените към тях относими доказателства. Изслушването на служителя/съответно разглеждането на писмените му обяснения от страна на дисциплинарно наказващия орган би могло хронологично да предхожда изслушването пред дисциплинарния съвет (ако такова е проведено), доколкото ЗДСл не регламентира изрично поредността на действията в дисциплинарното производство. Макар житейската и административна логика по-често да сочи, че изслушването/обясненията пред дисциплинарно наказващия орган се провеждат след приключване дейността на дисциплинарния съвет, не е изключено в определени хипотези изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл да е изпълнено с предприемането на действия, които предхождат не само тези на дисциплинарния съвет, но въобще и образуването на дисциплинарно производство, какъвто именно е случаят в спора, приключил с постановяването на решение № 9577 от 18.07.2017 г. по адм. дело № 3153/2017 г. по описа на ВАС, пето отделение, на което се позовава касационният жалбоподател. За да е допустима горната хипотеза обаче, е необходимо към момента на изслушване/даване на писмените обяснения пред дисциплинарно наказващия орган последният да е наясно с основните елементи от обективна и субективна страна на деянието, за което има данни, че представлява дисциплинарно нарушение, или казано по друг начин, дисциплинарното нарушение следва да е установено към момента на искане на обяснения и изслушване на служителя по реда на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, независимо дали този момент предхожда момента на образуване на дисциплинарно дело от дисциплинарния съвет по нареждане на органа на основание чл. 96, ал. 1 от ЗДСл. В случая, дисциплинарно наказващият орган не е поискал от служителката Р. Иванова писмени обяснения относно всички обстоятелства, залегнали като фактическо основание на издадената впоследствие заповед за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". С предявените до Иванова общо шест на брой искания за писмени обяснения в периода 09.05-13.06.2019 г. е поискана информация по различни въпроси, като само една част от тях се отнасят до деяния на служителката, които биха могли да бъдат обвързани с вменените й дисциплинарни нарушения. От така направените искания и последвалите действия по реализиране на дисциплинарната отговорност на Иванова е видно, че фактическият състав на нарушенията, за които тя бива дисциплинарно наказана, е изяснен за първи път в становището на дисциплинарния съвет, изготвено след проведени три заседания по дисциплинарното дело срещу нея. Последното трето заседание на дисциплинарния съвет е от 25.06.2019 г., като в същия ден е изготвено и становището по чл. 96, ал. 3 от ЗДСл, в което без мотиви и единствено с препратка към изслушването на служителката от същата дата и приложените към преписката доказателствата дисциплинарният съвет е аргументирал мнението за осъществен усложнен състав на дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл. С така дадената квалификация и съпътстващите я фактически констатации относно твърдените дисциплинарни нарушения служителката на практика е била запозната за първи път с връчване на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, издадена на същата дата – 25.06.2019 г. С това несъмнено е допуснато нарушение на правото й да организира и проведе адекватно своята защита срещу конкретно вменените й състави на дисциплинарни нарушения. По тях служителката не е могла да вземе отношение посредством навеждането на твърдения и възражения, предявяването на доказателства и доказателствени искания. На Р. Иванова не е била предоставена тази възможност, доколкото нито зададените й от дисциплинарно наказващия орган въпроси преди образуване на дисциплинарното дело, нито изслушването й пред дисциплинарния съвет сочат към това тя да е била запозната с конкретните фактически и правни основания на вменените й дисциплинарни нарушения, описани в решението на дисциплинарния съвет и изцяло възпроизведени в заповедта за реализиране на дисциплинарната й отговорност. Прави впечатление също така, че становището на дисциплинарния съвет, изготвено в деня на последното проведено заседание – 25.06.2019 г., е предадено в същия ден за оценка на дисциплинарно наказващия орган, който отново на същата дата – 25.06.2019 г. успява да оцени изведените в становището фактически и правни констатации и да издаде процесните заповеди за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратяване на служебното правоотношение с Р. Иванова. Заповед № РД-15-00-10/25.06.2019 г. на директора на РЗИ-Кърджали дословно преповтаря описаните в становището на дисциплинарния съвет пет дисциплинарни нарушения, квалифицирани по чл. 89, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл, без да обосновава крайния извод за тяхното извършване с конкретни доводи и съображения по оценка на доказателствата и подвеждане на установените фактически обстоятелства към съответно приложимите спрямо тях материалноправни норми. Последователни и обосновани мотиви в тази насока липсват и в становището на дисциплинарния съвет, в което бланкетно са посочени няколко състава на дисциплинарни нарушения, без ясно описание на конкретните обстоятелства, при които са извършени те, както и без фактическа конкретизация на деянията, обективиращи съставите на дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл. Направено е едно общо позоваване на приложените към преписката доказателства, без данни за извършен оценъчен анализ на същите, от който да е видно, че изводите на дисциплинарно наказващия орган почиват на всестранно и пълно изясняване на фактите по случая, съобразно принципите на истинност, безпристрастност и обективност, закрепени в чл. 7 и чл. 35 от АПК. С оглед гореизложеното, обосновано АС-Кърджали е приел, че в случая не е изпълнено изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, тъй като дисциплинарно наказващият орган не е поискал писмени обяснения от служителя, съответно не е осигурил възможност за неговото изслушване във връзка с конкретно вменените му дисциплинарни нарушения. Заповедта да налагане на дисциплинарното наказание е немотивирана, като данни, описващи ясно и безпротиворечиво възприетото от органа фактическо основание, не могат да бъдат извлечени и от предхождащите издаването на заповедта документи по преписката. Правилно административният съд е заключил, че определеното и наложено на Р. Иванова дисциплинарно наказание се явява несъответно на закона и с оглед неспазване на разпоредбата на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл, закрепваща задължителното изискване при определяне на дисциплинарното наказание по вид и тежест да се съблюдават определени критерии. Отново нито дисциплинарният съвет в своето становище, нито дисциплинарно наказващият орган в процесния административен акт развиват каквито и да е съображения, касаещи конкретното проявление на критериите по чл. 91, ал. 1 от ЗДСл спрямо квалифицираното от тях като неправомерно поведение на Р. Иванова. Изброените формални и процедурни нарушения в проведеното срещу служителката дисциплинарно производство съставляват самостоятелно основание за отмяна на процесните заповеди, предвид чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, във връзка с чл. 146, т. 4 от АПК. Наред с това, немотивирането на заповедта от фактическа и правна страна съставлява тежък порок в производството по нейното издаване, засягащ изискванията за форма и съдържание на акта – основание за отмяна по чл. 146, т. 2 от АПК. В допълнение, така констатираните нарушения водят до извод за постановяване на заповедта и в противоречие с материалния закон, доколкото не може да бъде оценен за съответствието си с материалноправните разпоредби на закона административен акт, почиващ на неизяснена фактическа обстановка. При доказано основание по чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, решаващият съд не следва да разглежда спора по същество – налице е изрично предвидено в закона основание за отмяна на наложеното дисциплинарно наказание, което не се влияе от изводите за реално осъществяване или недоказване на вменените на служителя дисциплинарни нарушения. Независимо от горното, първоинстанционният състав е извършил цялостна проверка за законосъобразност на заповедта, като е изследвал подробно наличните по преписката данни относно всяко едно от посочените в акта нарушения, възприети от органа като усложнен състав на дисциплинарно нарушение, обуславящо налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание. Този подход на съда не би могъл да бъде възприет като нарушение на закона, а е израз на отговорността, която носи, за пълното и всестранно мотивиране на правните си изводи, на които основава крайното решение по спора. В ситуация като настоящата обаче, при която е налице основанието на чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, остава без значение правилността на изводите на съда досежно доказването на твърдените дисциплинарни нарушения, поради което настоящата касационна инстанция не намира за необходимо да излага съображения в тази насока, както и да обсъжда останалите доводи по същество относно законосъобразността на административния акт, поддържани в касационната жалба. Ето защо като е достигнал до заключение за наличие на основание за отмяна на оспорените заповеди на директора на РЗИ-Кърджали, административният съд е постановил решение в съответствие със закона и фактите по делото, а доводите на касатора в противоположен смисъл следва да бъдат отхвърлени като неоснователни. Предвид изложеното, настоящият касационен състав приема, че обжалваното решение на АС-Кърджали е валидно, допустимо и правилно, тъй като не са допуснати посочените в касационната жалба нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Решението следва да се остави в сила. По водене на делото пред настоящата инстанция ответната страна Р. Иванова е направила разноски в размер на 1200. 00 (хиляда и двеста) лева, договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, които с оглед изхода на спора, своевременно заявената от нея претенция и липсата на насрещно възражение за прекомерност, следва да бъдат определени в претендирания пълен размер и присъдени в тежест на бюджета на касационния жалбоподател. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение