Решение № 10749 от 15.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5463/2015 г.

Оспореният нормативен акт е издаден при спазване на процедурата по приемането му, съгласно разпоредбата на чл. 26 ЗНА. В чл. 27 от ЗНА е предвидено задължението да се изпрати за съгласуване на органите, чието правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или задължения да го прилагат и те също имат възможност в 14-дневен срок да ги изготвят. Проектът, заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите следва да съдържат определени реквизити - от т. 1 до т. 5 по посочения текст. Настоящият състав счита, че изменението на Правилника за прилагане на закона за интеграция на хората с увреждания / ДВ, бр. 55/14 г./, чиято разпоредба на чл. 28, ал. 1 е предмет на настоящия протест, е прието при съществено нарушение на процедурата по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В доклада на министъра на труда и социалната политика - вносител на проекта за изменение и допълнение на ППЗИХУ, не се съдържа анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, съобразно т. 5 на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Заключението в доклада, че с проекта не се уреждат въпроси, които са предмет на приложимото вторично право, е формално и не се основава на такъв анализ.

В чл. 15, ал. 1 ЗИХУ е предвидено, че хората с трайни увреждания имат право на медицинска и социална рехабилитация. Наред с това, в случая следва да бъдат съобразени легалните определения на понятията "рехабилитация", "медицинска рехабилитация" и "социална рехабилитация". Според определението, дадено в чл. 1, т. 5 ДР ЗИХУ, "рехабилитация" е последователен и непрекъснат възстановителен процес, който подпомага човека с увреждане да достигне оптимално физическо, интелектуално, психическо и социално равнище на дейност, като му се осигуряват възможности за промяна на живота към по-висока степен на независимост; според определението в чл. 15, ал. 2 ЗИХУ "медицинска рехабилитация" е лечебна дейност, осъществявана от мултидисциплинарни екипи при условията и по реда на Закона за лечебните заведения и Закона за здравното осигуряване, която включва: а) поддържаща медикаментозна терапия; б) физикална терапия; в) говорна и зрителна терапия; г) кинезитерапия; д) ерготерапия; е) психотерапия; ж) трудово лечение; з) назначаване на помощни средства, приспособления и съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания; а според чл. чл. 15, ал. 4 ЗИХУ, "социална рехабилитация" е създаване на умения за водене на самостоятелен живот чрез рехабилитация на зрението, слуха и говора, двигателна рехабилитация, психологична помощ, предоставяне на социални услуги и други дейности.

Добавката за интеграция по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ може да се предоставя както за медицинска рехабилитация, така и за социална рехабилитация, според смисъла на тези понятия, посочен, съответно в чл. 15, ал. 2 и 4 ЗИХУ, тъй като на първо място социалната рехабилитация представлява вид рехабилитационна дейност, а на следващо - социалната рехабилитация не е изключена нито изрично, нито по подразбиране от дейностите, за които се предоставя интеграционна добавка. Нещо повече - в чл. 15, ал. 1 ЗИХУ изрично е посочено, че хората с трайни увреждания имат право на медицинска и социална рехабилитация. Несъмнено е, че съдържанието на двата вида рехабилитация - медицинска и социална, не е идентично, различни са и методите на въздействие върху човешкия организъм в рамките на цялостния възстановителен процес, насочен към промяна на живота на лицето с увреждания към по-висока степен на независимост. Поради това, не може да бъде поставен знак на равенство между дейностите, които се включват в двете понятия и които могат да бъдат осъществени за постигане на целите на съответния вид рехабилитация.

С чл. единствен на Наредба № 30 от 19.07.2004 г., към която препраща изменената разпоредба на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ (изр. първо), е утвърден медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", а самият стандарт представлява приложение към тази норма. В Раздел I, т. 1 от стандарта е дадена обща характеристика на медицинската специалност "Физикална и рехабилитационна медицина", като е посочено, че тя представлява клинична медицинска специалност с преобладаваща терапевтична насоченост, която изучава биологичното въздействие на естествените и преформираните физикални фактори върху човешкия организъм и ги прилага за нуждите на профилактиката, диагностиката, терапията, медицинската рехабилитация, цялостното психо-соматично възстановяване и/или стабилизиране на пациента. В т. 6 от раздел VII "Медицинска/лечебна дейност" от стандарта е предвидено, че медицинската дейност в областта на медицинска специалност "Физикална и рехабилитационна медицина" може да бъде упражнявана само в лечебни заведения, разкрити и акредитирани по съответния законов ред, от правоспособен, професионално компетентен персонал и по реда на субординация съгласно раздел V. С т. 6.2 се предвижда - самостоятелни обекти независимо от начина им на финансиране (балнео- и спацентрове, почивни станции или др.), презентиращи в дейността си използване на фактори с цел повлияване на здравето (лечение), причислени в медицинските дейности на физикалната и рехабилитационната медицина, следва да разкрият на територията си лечебно заведение за ФРМ по реда на Закона за лечебните заведения или да имат сключен договор с редовно регистрирано такова, което да ги осъществява съгласно т. 6.

От съдържанието на т. 6 и т. 6.2. от медицинския стандарт се налага извода, че изискването за провеждане в лечебни заведения (разкрити и акредитирани по съответния ред) или в центрове, които имат разкрито лечебно заведение или договор с такова заведение, се отнася само за медицинските дейности в областта на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", включително за дейностите, в които се включва използване на фактори с цел повлияване на здравето (лечение) и които се причисляват в медицинските дейности по тази специалност. Дейностите, които се включват в социалната рехабилитация не представляват медицинска дейност по принцип и в частност - такава, която да попада в обхвата на медицинската специалност "Физикална и рехабилитационна медицина". Затова механичното пренасяне на изискването дейностите за социална рехабилитация да са извършени (предоставени) в лечебни заведения или в центрове, в които има разкрити лечебни заведения за физикална и рехабилитационна медицина или които имат сключени договори с такива заведения, не отговаря на същността на социалната рехабилитация и на нейното предназначение. Налага се извода, че условието, което е предвидено в чл. 28, ал. 1, изречение първо ППЗИХУ с изменението, което е в сила от 4.07.2014 г., се отнася само за медицинската рехабилитация. Макар това да не е посочено изрично в разпоредбата, то следва от различието в естеството на медицинската и на социалната рехабилитация и различните способи за въздействие и подпомагане в цялостния възстановителен процес и повишаване независимостта на живота на човека с увреждания. Този извод се налага и от общото правило, че с подзаконов нормативен акт, който се издава по прилагането на закона, не може да се стеснява приложното поле на предоставено от закона право.

С оглед изложеното, съдът намира, че чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ противоречи на чл. 15, ал. 4 ЗИХУ, тъй като в последния не са въведени изисквания социалната рехабилитация да се провежда само в заведения, регистрирани по реда на ЗЛЗ, за разлика от хипотезата по чл. 15, ал. 2 ЗИХУ, касаеща медицинската рехабилитация. Както се посочи по-горе, в Наредба № 30/2004 г., както и в медицинския стандарт, утвърден с нея, не са регламентирани редът и начинът за определяне кои заведения отговарят на наредбата. Такива не се съдържат и в ЗЛЗ. В чл. 39 и сл. от ЗЛЗ е регламентиран редът за регистрация на лечебните заведения за извънболнична помощ и хосписите. В тях липсват изисквания към обектите за балнеолечение и рехабилитационни услуги за регистрацията им да отговаря на изискванията на Наредба № 30/2004 г., нито наредбата, препраща към реда по ЗЛЗ. С оспорената подзаконова разпоредба, в противоречие със ЗИХУ, се въвеждат условия, ограничаващи упражняването на предоставени със закон права на определени категории лица, които отговарят на предвидените в закона условия, каквито условия ЗИХУ не предвижда и които не се обхващат от законовата делегация по чл. 42, ал. 13 вр. с ал. 1 ЗИХУ.

Налага се извод за материална незаконосъобразност на оспорената разпоредба и твърденията на ответника за противното не намират опора в закона. Налице са основанията по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК за отмяна на чл. 28, ал. 1 от ППЗИХУ.

При този анализ, след извършената цялостна проверка по чл. 168, ал. 1 АПК на отменителните основания по чл. 146 АПК, и извод за наличие на това по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК, ВАС преценява разпоредбата чл. 28, ал. 1 от оспорения нормативен акт за незаконосъобразна, а жалбата срещу нея за основателна .

По изложените съображения разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Правилника за прилагане на закона за интеграция на хората с увреждания следва да бъде отменена като противоречаща на нормативен акт от по - висока степен.