Решение № 1527 от 4.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1819/2013 г.
ВАСIII отделение04.02.2014 г.докладчик Жанета Петрова
Диспозитив
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Димитър Ставрев Ставрев, Данче Христова Димитрова и Иван Кузмов Иванов срещу § 9 от преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, приета с Постановление № 129 от 26.06.2012 г. на Министерския съвет на Република България ( в сила от 1 юли 2012 г., обн. ДВ, бр. 49 от 29 юни 2012 г., попр. ДВ, бр. 75 от 2 октомври 2012 г., изм. и доп. ДВ, бр. 80 от 19 октомври 2012 г., изм. и доп. ДВ. бр. 103 от 28 декември 2012 г), както и срещу точка 297 от Класификатора на длъжностите в администрацията, приет с Постановление № 129 от 26.06.2012 г. на Министерския съвет на Република България ( в сила от 1 юли 2012 г., обн. ДВ, бр. 49 от 29 юни 2012 г., доп. ДВ, бр. 80 от 19 октомври 2012 г.). Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщението до страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Мотиви
Решение № 1527 от 4.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1819/2013 г., III о., докладчик съдията Жанета Петрова Димитър Ставрев Ставрев, Данче Христова Димитрова и Иван Кузмов Иванов са подали жалба срещу § 9 от преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, приета с Постановление № 129 от 26.06.2012 г. на Министерския съвет на Република България , както и срещу точка 297 от Класификатора на длъжностите в администрацията, приет с Постановление № 129 от 26.06.2012 г. на Министерския съвет на Република България . Направени са оплаквания за незаконосъобразност на оспорените нормативни разпоредби и е поискано да бъдат отменени поради противоречието им с чл. 3, ал. 7 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, чл. 4, ал. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, чл. 6, т. 6 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, чл. 7, ал. 8 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, чл. 7, ал. 5 от Закона за държавния служител, § 36 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител, (ДВ, бр. 24 от 2006 г.), чл. 2 от Закона за администрацията, чл. 13, ал. 3 от Закона за администрацията, чл. 14 от Закона за администрацията, чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България, чл. 16 от Конституцията на Република България, чл. 48 от Конституцията на Република България и чл. 15 от Закона за нормативните актове. Министерският съвет на Република България оспорва жалбата. Заинтересованото лице Агенция "Митници" оспорва жалбата. Заинтересованите лица Снежанка Иванова Стоева, Валентин Пенчев Манев, Емил Николов Маневски, Огнян Антонов Атанасов, Евгени Николов Недков, Кирил Маринов Керчев, Галина Петрова Иванова, Красимир Методиев Петров, Красимир Георгиев Димитров, Павел Стоянов Стоянов, Стоян Янков Пехливанов, Антон Кръстев Димитров, Стоянка Георгиева Стоянова, Николай Стоянов Стефанов, Стойчо Великов Стойчев, Димитър Паскалев Димитров, Драгомир Крумов Дюлгеров, Николина Йорданова Събева, Юлиана Аксенова Дърмонска, Красимир Жечев Костов, Румяна Николаева Колева, Жоро Борисов Славов, Тодор Евтимов Тодоров, Гергана Петрова Петкова, Иван Данчев Маринов, Янислав Ненков Халачев, Елена Любенова Алексиева, Пеньо Иванов Дичев, Весела Сотирова Сотирова, Катя Петрова Пенева, Георги Цоков Георгиев, Янаки Василев Коларов, Димитър Михайлов Милев, Недялко Живков Недялков, Нели Георгиева Димитрова, Веселин Стефанов Стратиев, Георги Иванов Куруянев, Николай Петров Арабаджиев, Тодор Георгиев Георгакев, Георги Панайотов Георгиев, Златин Желев Янев, Васил Атанасов Стратиев, Иван Георгиев Колев, Ангел Георгиев Попов, Тодор Асенов Тодоров, Костадин Димитров Николов, Ангел Христов Георгиев, Александър Стефанов Драгиев, Димитър Шидеров Димитров, Илия Христов Илиев, Стойко Русев Стефанов, Радослав Асенов Рачев, Борислав Иванов Бауренски, Петър Радев Липчев, Тодор Насков Колешев, Митко Стоянов Димитров, Пламена Нончева Клисурова, Здравко Ангелов Кръстев, Георги Атанасов Николов, Николай Андонов Андонов, Венко Иванов Пилафов, Георги Михайлов Михайлов, Валентин Владимиров Крантев, Росица Ангелова Костадинова и Галина Георгиева Въгларова, присъединили се към жалбата на основание чл. 189, ал. 2 АПК, я поддържат. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че оспорените нормативни разпоредби не противоречат на нормативни актове от по-висока степен, поради което подадената жалба е неоснователна и следва да се отхвърли. Върховният административен съд, като провери допустимостта и основателността на жалбата, прие следното: Жалбата е допустима. Подадена е от лица, чиито права са засегнати, тъй като трудовите им правоотношения с Агенция "Митници" са били прекратени в резултат на прилагането на обжалваните правни норми. Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и Класификатора на длъжностите в администрацията са били приети с Постановление № 129 от 26.06.2012 г. на Министерския съвет на Република България за приемане на Класификатор на длъжностите в администрацията, на Наредба за прилагането на Класификатора на длъжностите в администрацията, на Наредба за заплатите на служителите в държавната администрация, на Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация и Наредба за длъжностните характеристики на държавните служители. Проектът на постановление с проектите на нормативните актове е внесен в Министерския съвет в съответствие с чл. 35 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, с доклад на вносителя -заместник-министър председателя и министър на финансите, към който са приложени съгласувателни становища, изготвени по реда на чл. 32 от правилника, справка за отразяването им и съобщение до средствата за масово осведомяване. Проектът на постановление с нормативните актове е публикуван за обществено обсъждане в Портала за обществени консултации на Министерския съвет в продължение на 14 дни. Както се установява от представената справка на уебсайта www.strategy.bg на Министерския съвет, обсъждането е открито на 26 май 2012 г. и е приключило на 6.06.2012 г. Проектите на нормативните актове са били съгласувани със Съвета за административната реформа и обсъдени на заседание на Националния съвет за тристранно сътрудничество, проведено на 8 юни 2012 г. Постановлението за приемането на нормативни актове по прилагането на Закона за държавния служител заедно с нормативните актове е било прието на заседание на Министерския съвет на Република България, проведено на 20 юни 2012 г. След приемане на нормативните актове с Постановление № 129 от 26 юни 2012 г. на Министерския съвет, те са обнародвани в Държавен вестник, брой 49 от 29 юни 2012 г. Нормативните актове, чиито разпоредби са оспорени по делото, са издадени от компетентен административен орган. Нормативните актове са издадени в кръга на компетентност на колегиалния орган, уредена в чл. 114 от Конституцията на Република България. Актовете, които приема Министерския съвет, са постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема правилници и наредби. Текстът е възпроизведен в разпоредбата на чл. 6 от Закона за нормативните актове, според която Министерският съвет издава постановления: когато приема правилници, наредби или инструкции и когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Нормативните актове на Министерския съвет се издават "в съответствие с конституцията и законите", което определя подзаконовия им характер. Съгласно чл. 2, ал. 2 от Закона за държавния служител Класификаторът на длъжностите в администрацията, който определя длъжностите, които се заемат от държавни служители, се приема от Министерския съвет и се обнародва в "Държавен вестник". Подзаконовите нормативни актове осигуряват прилагането на измененията, извършени със Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител (ДВ, бр. 38 от 2012 г.). При приемането им е спазен реда, предвиден в чл. 77 - 78 от Административнопроцесуалния кодекс, чл. 26 - 28 от Закона за нормативните актове и чл. 31 - 50 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Прегледът на законовата уредба, за прилагането на която са приети оспорените подзаконови правни норми, дава основание да се приеме, че те не й противоречат. Нормативният акт, който съдържа първичната уредба на структурата на администрацията, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им, е Законът за администрацията. Съгласно чл. 12 от Закона за администрацията дейността на администрацията се осъществява от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение. Редът за назначаването и статутът на държавните служители се определят със закон. Служителите по трудов договор в администрацията се назначават по Кодекса на труда. Наименованията на длъжностите, заемани от държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение, се определят в Класификатора на длъжностите в администрацията. В класификатора се посочват и разпределението на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за заемането на всяка длъжност, както и видът на правоотношението, по което тя се заема. Според функциите, които се изпълняват, длъжностите в администрацията се делят на ръководни, експертни и технически. Основните изисквания за заемане на длъжност в администрацията, както гласи чл. 14, ал. 2 ЗА, се определят със закон. Жалбоподателите неточно извеждат противоречие на оспорените подзаконови норми с предписанието на чл. 14, ал. 2 ЗА, поддържайки, че изискванията за длъжности в администрацията не могат да се предвиждат на подзаконово ниво. Всъщност Класификаторът на длъжностите в администрацията, към който препраща Законът за администрацията, съдържа минималните изисквания за заемането на длъжност в администрацията. Основните изисквания за заемане на длъжност по служебно правоотношение се уреждат със Закона за държавния служител. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за държавния служител за държавен служител може да бъде назначено лице, което е български гражданин, гражданин на друга държава - членка на Европейския съюз, на друга държава - страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или на Конфедерация Швейцария; навършило е пълнолетие, не е поставено под запрещение; не е осъждано за умишлено престъпление от общ характер на лишаване от свобода; не е лишено по съответен ред от правото да заема определена длъжност и отговаря на специфичните изисквания, предвидени в нормативните актове за заемане на съответната длъжност. Основните изисквания за митническите служители са предвидени в Закона за митниците. Според чл. 10 ЗМ митнически служител може да бъде дееспособно лице, което не е осъждано за умишлено престъпление от общ характер, не е лишено по съдебен ред от право да заема съответната длъжност и отговаря на изискванията за работа в митническата администрация. Митническите служители, които заемат длъжност по служебно правоотношение, трябва да отговарят и на изискванията по чл. 7 от Закона за държавния служител. Допълнителни изисквания за заемане на длъжност в митническата администрация могат да се определят с Устройствения правилник на Агенция "Митници". Оспореният от жалбоподателите § 9 от преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията предвижда следното: "
Служителите, заемащи по трудово правоотношение длъжностите "главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист" в Агенция "Митници" съгласно отменения Единен класификатор на длъжностите в администрацията, се преназначават на длъжността "инспектор" в Агенция "Митници" по служебно правоотношение при условията и по реда на § 36 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител (ДВ, бр. 24 от 2006 г.).
С акта за назначаването на държавните служители по ал. 1: 1. се присъжда определеният в Класификатора на длъжностите в администрацията минимален ранг за заеманата длъжност, освен ако служителят притежава по-висок ранг; 2. се определя индивидуална основна месечна заплата.
Допълнително необходимите средства за осигурителни вноски на лицата по ал. 1 се осигуряват в рамките на разходите за заплати, възнаграждения и осигурителни вноски по бюджетите на съответните разпоредители с бюджетни кредити.
Неизползваните отпуски по трудови правоотношения се запазват и не се компенсират с парични обезщетения." Оспорената точка 297 от Класификатора на длъжностите в администрацията съдържа описание на длъжността "инспектор в Агенция "Митници", експертно ниво 7, която се заема по служебно правоотношение, с минимална образователна степен за заемане на длъжността - бакалавър, ранг - V младши, професионален опит - не се изисква. Разпоредбите, които се обжалват по делото, следва да се разгледат в контекста на предприетите нормативни промени в сферата на управление на човешките ресурси в държавната администрация. Според мотивите на вносителя на нормативните актове по прилагане на Закона за държавния служител, отразени във внесения в Министерския съвет доклад, целта на предложения нов класификатор е да се осигури по-балансирано разпределяне на длъжностите по длъжностни нива. Прецизират се изискванията за заемане на длъжностите в държавната администрация. Включват се някои нови длъжности съобразно специфичните им функции, както и длъжности, които считано от 1 юли 2012 г., ще прилагат съгласно приетия Закон за изменение и допълнение на Закона за държавния служител статута на държавния служител. Отпадат други длъжности, които не се ползват в съответната администрация. От наименованието на някои експертни длъжности отпада най-ниската степен "младши". Осигурена е възможност служители, заемащи длъжности съгласно отменения Единен класификатор на длъжности в администрацията, които не са предвидени за съответната администрация в Класификатора на длъжностите в администрацията и в наредбата за неговото прилагане, да се преназначават при условията и по реда на Закона за държавния служител при запазването на размера на индивидуалната основна месечна заплата. Длъжността "инспектор в Агенция Митници" по точка 297 не е била предвидена в Единния класификатор на длъжностите в администрацията, отменен с § 1, т. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Постановление № 129 от 26 юни 2012 г. Единният класификатор на длъжностите в администрацията е включвал длъжността "разследващ митнически инспектор в митническата администрация" и длъжността "инспектор" в други администрации. И двете длъжности се отличават от новата длъжност инспектор в Агенция "Митници", която е експертна, с аналитични и/или контролни функции. Длъжностите "главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист", които жалбоподателите и заинтересованите лица по делото, които имат средно образование, са заемали преди приемането на оспорените разпоредби, са ползвани, както сочи наименованието им, само в администрацията на Агенция "Митници". Те са описани в Единния класификатор на длъжностите в администрацията като експертни длъжности със спомагателни функции, които се заемат по трудово правоотношение. Наред с тези длъжности, отмененият класификатор е предвиждал и длъжностите "главен специалист", "старши специалист" и "младши специалист" в други администрации, които също се определят като експертни със спомагателни фунции и се заемат по трудово правоотношение. С приемането на Класификатора на длъжностите в администрацията (ДВ, бр. 49 от 2012 г.) отпадат длъжностите "главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист". За нуждите на администрацията на Агенция "Митници" се създават новите длъжности "държавен инспектор", " главен инспектор", "старши инспектор" и "инспектор", които са експертни с аналитични и/или контролни функции. В жалбата се поддържа противоречие на оспорените разпоредби с други разпоредби на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията: с чл. 3, ал. 7, в който е посочено, че длъжността "инспектор" в администрация може да се заема и от служител с минимална степен на завършено образование "средно", с придобито професионално образование с квалификация по професия в съответната на длъжността професионална област, като в този случай длъжността се заема по трудово правоотношение; с чл. 4, ал. 2, в който е посочено, че експертните длъжности с аналитични и/ или контролни функции (каквато е длъжността "инспектор") са предвидени в длъжностни нива от 5 до 12, с наименование "експертно ниво" - 1А, 1Б, 2, 3, 4, 5, 6, 7, с чл. 6, т. 6, в който е посочено, че изпълнението на експертните длъжности с аналитични и/или контролни функции е свързано с осъществяване на контролни функции, както по отношение на дейността на администрацията, така и спрямо дейността на други физически и/или юридически лица, когато това е определено с нормативен акт, т.е. именно задълженията, които жалбоподателите са изпълнявали в продължение на години преди уволнението им; с чл. 7, ал. 8, в който е посочено, че длъжността "инспектор" е свързана с осъществяването на контролни функции по прилагане на законодателството в дейността на администрацията и на други физически или юридически лица под прякото ръководство на инспектори от по - високи длъжностни нива, както и със събирането, обработването и систематизирането на информация, във връзка с контролната дейност, т.е. именно със задълженията, които жалбоподателите са изпълнявали в продължение на години преди уволнението им. В рамките на това производство, което има за предмет установяването на противоречие между законови и подзаконови правни норми, не може да се правят доводи за липса на съгласуваност между нормите на един и същ акт. Подобно противоречие се преодолява не чрез оспорването на нормативните разпоредби, а по тълкувателен път. Доколкото нормите на чл. 3, чл. 4, ал. 2, чл. 6, ал. 6 и чл. 7, ал. 8 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията са свързани с тезата на жалбоподателите, следва да се отбележи, че те са съгласувани с оспорените. Длъжността "инспектор" в Агенция "Митници" по точка 297 не е идентична с длъжността "инспектор" по точка 295 от Класификатора на длъжностите в администрациите, която се ползва в други администрации. На основата на описанието на длъжностите "държавен инспектор", "главен инспектор", "старши инспектор" и "инспектор" в текста на чл. 7, ал. 5 - 8 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията следва да се приеме, че длъжността "инспектор в Агенция Митници" се различава от тези длъжности, които се характеризират с функции по административен контрол на служителите в съответната администрация. Длъжността "инспектор", описана в чл. 3, ал. 7 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжности в администрацията, за която се допуска средно образование, не е длъжността по точка 297, тъй като се използва не в администрацията на Агенция "Митници", а в други администрации. Такъв извод следва да се направи с оглед на начина на обозначаване на длъжностните позиции в Класификатора на длъжностите в администрацията, който се характеризира с индивидуализиране на онези от тях, които се ползват само в една администрация, посредством включването на наименованието на администрацията в наименованието на длъжността. Не се оправдава доводът за противоречие между точка 297 от Класификатора на длъжностите в администрацията и чл. 7, ал. 5 от Закона за държавния служител, който гласи, че на ръководни длъжности могат да бъдат назначавани само лица с висше образование. Съпоставката е неудачна, тъй като изискването на чл. 7, ал. 5 от Закона за държавния служител се отнася само до споменатите в текста лица. Разпоредбата не може да се тълкува в смисъл, че за служителите в администрацията, които не са на ръководна длъжност, няма изискване за висше образование. По отношение на служителите, назначени по служебно правоотношение, както гласи чл. 7, ал. 1, т. 6 от Закона за държавния служител, се прилагат специфичните изисквания, предвидени в нормативните актове за заемане на съответната длъжност, които в някои случаи включват и висше образование. Не съществува противоречие и между § 9 от преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и § 36 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител (ДВ, бр. 24 от 2006 г.). Разпоредбата на § 9 от преходните и заключителни разпоредби на наредбата възпроизвежда тази на § 36 ЗИДЗДС, приложима в случаите, в които длъжност, изпълнявана по трудово правоотношение, бъде определена с нормативен акт за заемане от държавен служител. Назначаването на държавна служба се извършва, ако лицето отговаря на изискванията на чл. 7 от Закона за държавния служител и подаде заявление в определения срок. Поради различния предмет на регулиране оспорените по делото правни норми не биха могли да противоречат на чл. 2 от Закона за администрацията, който изброява принципите за дейността на администрацията, а също и на чл. 13, ал. 3 от Закона за администрацията. Според чл. 13, ал. 3 ЗА лице, заемащо ръководна длъжност в администрацията, не може да я осъществява по трудово правоотношение. Както разпоредбата на чл. 7, ал. 5 от Закона за държавния служител, така и тази разпоредба е адресирана към лицата на ръководна длъжност в администрацията. Нормата не може да се интерпретира в смисъл, че видът на правоотношението не е сред изискванията за заемане на длъжности, извън ръководните. Както е записано в друга правна норма, тази на чл. 13, ал. 1 от Закона за администрацията, видът на правоотношението за съответната длъжност като един от характеризиращите я признаци, се определя в Класификатора на длъжностите в администрацията. Не би могло да се изведе противоречие на оспорените норми с тези на чл. 6, ал. 2 и чл. 16 от Конституцията на Република България. Включването на образованието в социалните признаци, които не могат да бъдат основание за неравно третиране, означава, че на гражданите трябва се предоставят равни възможности за социална реализация при еднакво образование. Обстоятелството, че трудовите правоотношения на голяма група лица, служители на Агенция "Митници" са били прекратени в резултат на прилагането на разпоредбите на § 9 от преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и точка 297 от Класификатора на длъжностите в администрацията, не дава основание за установяването на противоречие с чл. 16 от Конституцията на Република България, който оповестява задължението на държавата да гарантира и защити правото на труд. В действителност, оспорените подзаконови норми не засягат правото на труд на лицата - техни адресати, а възможността за заемане на длъжност конкретно в администрацията на Агенция "Митници". Аргумент за съответствието на тези разпоредби с нормите от по-висок ранг се съдържа в чл. 328, ал. 1, т. 6 от Кодекса на труда, според който работодателят може да прекрати трудовия договор, ако работникът или служителят не притежава необходимото образование или професионална квалификация за изпълняваната работа. Правото на труд на засегнатите от прилагането на правните норми лица може да се реализира в друга професионална сфера или администрация, в която покриват изискванията за заемане на определена длъжност. Премахването по нормативен път на позициите, които жалбоподателите и заинтересованите физически лица са заемали по трудово правоотношение, не води до противоречие с чл. 48 от Конституцията на Република България. Упражняването на правото на труд и правото на избор на професия е опосредено от изпълнението на всички изисквания, които са необходими за съответната длъжност. Това е записано изрично в чл. 14, ал. 1 от Закона за администрацията, който гласи, че за заемане на определена длъжност в администрацията са необходими задължителна минимална степен на завършено образование и професионален опит. Оспорените разпоредби са предназначени да осигурят ефективното функциониране на митническата администрация и засягането на правната сфера на някои служители, които не отговарят на поставените по-високи изисквания за заемане на длъжността, е съвместимо с нормативно определената цел. Поради това жалбата за отмяна на атакуваните подзаконови норми е неоснователна и следва да се отхвърли. С оглед изхода на делото разноските на жалбоподателите и присъединилите се лица не се дължат. По изложените съображения и на основание чл. 193 АПК Върховният административен съд