Решение № 7338 от 16.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7472/2018 г.

Решение № 7338 от 16.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7472/2018 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест, подаден от К. Ангелов - прокурор в отдел "Надзор за законност" при Върховната административна прокуратура, против решение № 2974/3.05.2018 г. постановено по адм. дело № 557/2018 г. на Административен съд София-град, Трето отделение, 8-ми състав, с което е отхвърлен като неоснователен протеста му срещу решение № Ц-34/15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), в частта му по т. 5. Релевирани са доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и противоречие с приложимия материален закон - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че решението на КЕВР е издадено в противоречие с императивната разпоредба на чл. 14, ал. 1 ЗЕ с оглед обществената значимост на правилното определяне на цените за ВиК услугите, и въвеждането на нова величина на инфлацията едва в закритото заседание, без да е дадена възможност на заинтересованите лица да изразят становище по нея. Изтъкнато е, че протоколът от проведеното на 15.12.2017 г. закрито заседание, не е оформен съгласно изискванията за документално оформяне на такъв акт. Неправилно според касатора административният съд е приел и, че при издаване на решението си КЕВР е приложила точно разпоредбата на чл. 6, т. 2 от Наредбата за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги (НРЦВКУ) относно определената инфлация и социалната поносимост на цените на ВиК услуги. По изложените в касационния протест подробни съображения се претендира отмяна на първоинстанционното съдебно решение и уважаване на протеста, по който е образувано производството пред АССГ. Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), чрез процесуалния си представител в открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора моли съда да отхвърли касационния протест, като неоснователен. Заинтересованата страна "Водоснабдяване и канализация" ООД - гр. Силистра, в представен писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационния протест. Прокурорът от Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава заключение за основателност на протеста. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, като взе предвид, че касационният протест е подаден в законоустановения срок, приема същия за допустим, а разгледан по същество - за неоснователен, по следните съображения: С обжалваното решение № 2974/3.05.2018 г. по адм. дело № 557/2018 г. на Административен съд София-град, е отхвърлен протеста на прокурора при ВАП, срещу решение № Ц-34/15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране в частта му по т. 5, с която са утвърдени цени на водоснабдителни и канализационни услуги, считано от 1.01.2018 г., предоставяни от "Водоснабдяване и канализация" ООД - гр. Силистра. Установено е, че производството пред КЕВР е образувано във връзка с годишните изменения на цените за ВиК услуги по метода на ценово регулиране "горна граница на цени" съгласно чл. 6, т. 2 НРЦВКУ. С решение № БП-Ц-7/9.06.2017 г. КЕВР е одобрила бизнесплана на "Водоснабдяване и канализация" ООД - гр. Силистра за развитие на дейността като ВиК оператор за регулаторен период 2017-2021 г., като е утвърдила считано от 1.07.2017 г. цени без ДДС на ВиК услуги за 2017 г.; одобрила е цени без ДДС за 2018-2021 г.; приела е анализ на социалната поносимост на цените на ВиК услугите за всяка година от бизнесплана; определила е стойност на коефициента за подобряване на ефективността (Е) за всяка година от бизнесплана и разходи, за които се прилага коефициент Qp. Във връзка с разпоредбата на чл. 6, т. 2 НРЦВКУ и т. 51 и т. 52 от Указания за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. е изготвен доклад от Главна дирекция "Водоснабдителни и канализационни услуги" и Дирекция "Правна" при КЕВР относно изменение на одобрените цени на ВиК услуги за 2018 г. Докладът е приет от КЕВР с протокол № 255/30.11.2017 г. и е насрочено открито заседание на 7.12.2017 г., за което са уведомени всички ВиК оператори и информацията е публикувана на интернет страницата на Комисията. На проведеното заседание, обективирано в протокол № 268/7.12.2017 г. са взели участие представители на ВиК оператори, общински съветник в Столичен общински съвет, представители на неправителствени организации и омбудсманът на Република България, разгледан е докладът на работната група и е насрочено закрито заседание за 15.12.2017 г. за вземане на решение относно изменение на одобрените цени на ВиК услуги за 2018 г. По протокол № 279/15.12.2017 г. е прието решение № Ц-34/15.12.2017 г. на КЕВР, като в частта по т. 5, считано от 1.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителни и канализационни услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация" ООД - гр. Силистра. Комисията е приела, че периодът, за който следва да се приложи инфлационен индекс съгласно чл. 6, т. 2 НРЦВКУ е от месец юли до месец ноември 2017 г., който по данни от Националния статистически институт е 1, 672 % и на база определения с бизнесплана коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството в размер на 0, 054 % е утвърдила цените за В и К услуги за 2018 г. Срещу решението е подаден протест от прокурора при ВАП пред Административен съд София-град, в производството по което е прието обжалваното решение за отхвърляне на протеста. За да постанови този резултат, съдът е приел, че атакуваното решение е издадено от компетентен орган, на когото са възложени функциите по регулиране на дейностите във водоснабдяването и канализацията - чл. 11, ал. 1, чл. 12 и чл. 14, ал. 1 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ). Административният съд е приел, че решението е постановено в предвидената от закона писмена форма, като са изложени фактически и правни основания за неговото издаване, в състав и мнозинство съгласно изискванията на чл. 13, ал. 2, т. 2 ЗЕ. На следващо място е отчел, че решението е издадено в съответствие с административнопроизводствените правила и приложимите материалноправни разпоредби от ЗЕ, ЗРВКУ и НРЦВКУ. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Съдът е обсъдил относимите към спора доказателства в тяхната съвкупност, като приетите за установени от него факти се подкрепят изцяло от данните по тях. Спрямо направените фактически констатации АССГ правилно е приложил материалния закон, поради което не намират основание доводите на касатора за неправилност на решението. Съдът е изпълнил задължението си за проверка на акта на всички основания по чл. 146 АПК, въз основа на което е приел за недоказани твърденията в протеста. Правилни са изводите за липсата на нарушение на чл. 14, ал. 1 ЗЕ, съгласно който Комисията провежда процедура за обществено обсъждане със заинтересованите лица при изготвянето на общи административни актове, предвидени в ЗЕ и в ЗРВКУ, тъй като решенията за утвърждаване на цени на ВиК услугите за втората година от регулаторния период са индивидуални, а не общи административни актове и не попадат в изискването за провеждане на задължително обществено обсъждане. Такова е било проведено преди одобрение на бизнесплана на "Водоснабдяване и канализация" ООД - гр. Силистра за регулаторен период 2017-2021 г., на което със заинтересованите лица е обсъден проектът на решение за одобряването му, утвърждаване и одобряване на цени за ВиК услуги за регулаторния период, включително са одобрени цени за 2018 г. и стойността на коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството. Правомощията на КЕВР в областта на водоснабдяването и канализацията се определят със ЗРВКУ (чл. 21, ал. 7 ЗЕ), а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване и за утвърждаването им са определени в НРЦВКУ (чл. 13, ал. 5 ЗРВКУ). Неправилно се твърди в протеста нарушение на процедурни правила поради несъобразяване с разпоредбата на чл. 27 НРЦВКУ, според която Комисията приема решението по бизнесплана и заявлението за утвърждаване на цени след провеждане на открито заседание и обществено обсъждане, които се провеждат по ред, определен в Правилника за дейността на КЕВР (ал. 2). Разпоредбата е относима единствено към утвърждаване и одобряване на цени по заявление на ВиК оператора, като в чл. 28, ал. 3 НРЦВКУ изрично е посочено, че последващите изменения на цените и необходимите приходи се извършват в съответствие с приложимата методика за ценово регулиране по реда на раздел ІІ и раздел ІІІ. Задължение за провеждане на обществено обсъждане за годишното изменение на цените не е предвидено в чл. 29, ал. 1 НРЦВКУ, според който одобрените цени за всяка година от бизнес плана при прилагане на метода на ценово регулиране "горна граница на цени" се изменят служебно от Комисията в съответствие с чл. 6, т. 2, във вр. с чл. 4 от Наредбата. С оглед систематичното място на този текст в Раздел ІІ "Годишни изменения на цените през регулаторния период", изключено е приложението на чл. 27 от Наредбата. В Раздел ІІ от Глава четвърта е посочено, че Комисията служебно изменя цените (чл. 29, ал. 1), ежегодно в закрито заседание (ал. 2), след извършване на анализ на социалната поносимост на цените (ал. 3), като решението и мотивите се публикуват на интернет страницата на Комисията (чл. 30, ал. 1). Никъде в раздела не е регламентирано провеждането на обществено обсъждане още повече, че изменението се извършва въз основа на обективни обстоятелства (инфлация и одобрен вече коефициент), които са извън преценката на регулаторния орган и на заинтересованите лица. Мотиви относно причините, по които не се налага провеждане на обществено обсъждане са подробно изложени от КЕВР в извлечение от протокол № 255/30.11.2017 г. от проведеното закрито заседание за приемане на доклада относно изменението на одобрените цени на ВиК услуги за 2018 г. Мотиви са изложени и за необходимостта от провеждане на открито заседание, предвид императивния характер на чл. 13, ал. 5, т. 2 ЗЕ. На откритото заседание на 7.12.2017 г. са присъствали представители на ВиК оператори, на неправителствени организации, общински съветник и омбудсмана на Република България, които са взели отношение по определените в доклада на работната група цени за ВиК услугите. Във връзка с възражение относно периода на използвания инфлационен индекс в протокола от закритото заседание от 15.12.2017 г. КЕВР е приела, че за период на инфлацията следва да се приеме този по чл. 6, т. 2 НРЦВКУ, а именно - от влизането в сила на утвърдените цени за ВиК услуги, до датата на изчисление на изменението, а не както е посочено в т. 52 от Указанията за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. от м. януари до м. октомври 2017 г. Комисията се е мотивирала в протокола и във връзка с възражението относно ползваните от нея данни за доход на лице от домакинството при определяне на размера на социалната поносимост на цените от изследването на НСИ "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC". Неоснователно е твърдението в протеста, че решението е взето в закрито заседание, без да са изяснени фактите относно началния момент на инфлацията, като Комисията е следвало да върне преписката за допълнително проучване (арг. чл. 47, ал. 3 от Правилника за дейността на КЕВР и на нейната администрация). Съгласно цитираната разпоредба в оперативната самостоятелност на органа е да прецени дали преписката е изяснена "пълно и всестранно", при изяснени от фактическа и правна страна обстоятелства и ако не е, да я върне за допълнително проучване на работната група. В случая КЕВР е съобразила изложените пред нея възражения при издаването на акта си, което не е в нарушение на предоставената с Правилника преценка. Още повече, че е повдигнат спор по отношение началния момент на инфлацията, който от своя страна, е изрично регламентиран в чл. 6, т. 2 НРЦВКУ, който като акт от по-висока степен, органът е длъжен да приложи (чл. 15, ал. 3 ЗНА). Не намира основание и довода, че не са спазени изискванията за "документално оформяне" на акта. Решението по протокол № 279/15.12.2017 г. е взето съобразно изискванията на чл. 13 ЗЕ, като в представения по делото протокол и публикувания на интернет страницата на КЕВР официален документ изрично е отбелязано, че решението е прието с четири гласа "за", от които един глас на член на Комисията със стаж във ВиК сектора, поради което не е налице твърдяното в протеста нарушение. В протокола е отбелязан броят на членовете на Комисията, участвали в заседанието, а именно: председателя доц. д-р И. Иванов и членове С. Тодорова, Р. Осман и В. Петков (със стаж във ВиК сектора) и с какво мнозинство е гласувано решението - четири гласа "за", вписани са имената на присъстващите на заседанието, изказванията на членовете на комисията, на страните по преписката, представените доказателства и становищата на експертите, поради което решението е валидно, взето е с необходимия кворум и протоколът е изготвен съобразно изискванията. Неоснователно е твърдението в касационния протест за нарушение на материалния закон. Съгласно чл. 6, т. 2 НРЦВКУ при метод на ценово регулиране "горна граница на цени", Комисията едновременно утвърждава цени на ВиК оператора за първата година от регулаторния период и одобрява цени за следващите години от регулаторния период, които се изменят в края на ценовия период с инфлационен индекс, намален с коефициент Х. Комисията по реда на чл. 29 изменя одобрената цена за следващата година от бизнесплана на базата на актуална информация за инфлацията от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период и коефициент X. Бизнеспланът на "Водоснабдяване и канализация" ООД - гр. Силистра е одобрен с решение № БП-Ц-7/9.06.2017 г., с което са утвърдени цени на ВиК услуги за регулаторния период 2017-2021 г., считано от 1.07.2017 г., поради което периодът за който е приложим инфлационен индекс е м. юли-м. ноември 2017 г. Общият индекс на потребителски цени - месечна инфлация за посочения период е в размер на 1, 672 % по данни на Националния статистически институт. Това е процентът, с който са изменени, утвърдените с бизнесплана цени, намален с коефициент Х. В разпоредбата е разписана формулата за изменение на цените, според която цената за годината от регулаторния период е равна на одобрената вече цена на ВиК оператора за съответната година от бизнесплана и при прилагане на процента инфлация намален с коефициент Х. Т. е. Комисията изменя одобрени цени, без да изчислява ценообразуващите елементи, които са утвърдени с бизнесплана и сред които попадат разходите на ВиК операторите. Ценообразуващите елементи и образуването на цените са разписани в Глава трета от НРЦВКУ, а процедурните правила - в Глава четвърта, като при утвърждаването им по раздел І "Утвърждаване и одобряване на цени" Комисията изяснява ценообразуващите елементи, което обаче е отделна процедура от годишните изменения на цените през регулаторния период (раздел ІІ). При последната, органът няма право да преизчислява ценообразуващите елементи, тъй като би попаднал в производство по раздел ІІІ "Преразглеждане на цените", т. е. за годишните изменения няма нормативни правомощия да извършва оценка на вече одобрените с бизнесплана ценообразуващи елементи, като извършва анализ на ефекта от натрупаната инфлация върху отчетните разходи. Още повече, че КЕВР дължи анализ едва след представяне на годишните отчетни данни, които операторите следва да представят през април на следващата година (съгласно чл. 32, ал. 1 от Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационните услуги) и в случай, че са налице съответните обстоятелства, при които може да се стартира процедура по реда на раздел III от глава четвърта от НРЦВКУ за преразглеждане на цените на ВиК услугите. Съгласно чл. 29, ал. 5 НРЦВКУ, регламентиращ реда за годишни изменения на одобрените цени на ВиК услуги, решението влиза в сила от 1 януари на ценовия период, за който се отнася. В този смисъл Комисията взема решение за изменение на цените на ВиК услуги в края на текущата година и към този момент не разполага с отчетни данни за реалните разходи на ВиК операторите, респективно ефекта от инфлацията. При годишното изменение, цените за втората и следващите години от бизнесплана се изменят съгласно посочената в чл. 6, т. 2 НРЦВКУ формула, без да се преразглеждат утвърдените разходи (ценообразуващи елементи). Неоснователно е твърдението в протеста, че АССГ не е оценил съобразно закона, писмените доказателства, изхождащи от НСИ във връзка със социалната поносимост на цените на В и К услугите. Съдът е изложил подробни мотиви относно анализа на представените писма от НСИ по отношение на двете изследвания "Наблюдение на домакинските бюджети" и "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC". При това е съобразил, че нормативната уредба не поставя конкретни изисквания как да бъде определен средния месечен доход на домакинствата, поради което единствената възможност на КЕВР е да използва данни, събрани и обработени от НСИ. Комисията, при вземане на решението е извършила преценка по целесъобразност като е отчела всички рискове пред състоянието и дългосрочната устойчивост на ВиК сектора, поради което възражението в протеста за нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 3, ал. 1 във вр. чл. 7, т. 1 ЗРВКУ е неоснователно. В цитираните текстове е посочено, че водата за питейно-битови нужди е основна жизнена потребност по смисъла на Закона за социалното подпомагане като един от принципите, по които следва да се ръководи КЕВР е осигуряване на условия за предоставяне на всеобщ достъп и социална поносимост на ВиК услугите. Противно на посоченото в протеста в § 1, ал. 2 от ДР на ЗРВКУ изрично е регламентирано, че лицата по чл. 2, ал. 3 от Закона за социалното подпомагане имат право на помощ в размер, съответстващ на месечния минимум вода, определен по ал. 1, т. 4 (2, 8 куб. м. на едно лице). Това са лицата, които поради здравни, възрастови, социални и други независещи от тях причини не могат сами чрез труда си или доходите, реализирани от притежавано имущество, или с помощта на задължените по чл. 140 от Семейния кодекс да ги издържат лица да осигуряват задоволяване на основните си жизнени потребности. Именно с цел гарантиране на баланса между ВиК операторите и потребителите, КЕВР е съобразила нормативните изисквания на ЗЕ и НРЦВКУ, както и заложените в чл. 4 ЗРВКУ цели и след извършен анализ правилно е счела, че цените на ВиК услугите са под нивото на социалната поносимост. Крайният извод на настоящата съдебна инстанция е, че сочените отменителни основания не са налице. Изводите на първоинстанционния съд са основани върху подробно обсъждане и преценка на всички доказателства, като е съобразена спецификата на процедурата и правилно са тълкувани и приложени относимите материалноправни норми по ЗЕ, ЗРВКУ и издадената въз основа на него Наредба за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги. Следва да се отбележи, че наведените в подкрепа на касационните оплаквания доводи по съществото си са аналогични с доводите и оплакванията в протеста пред първоинстанционния съд, подробно обсъдени и правилно преценени от последния. В хода на тези съждения и като последица от преценката на доказателствата и съпоставката им с наведените в касационния протест оплаквания, Върховният административен съд в настоящия си състав приема касационния протест за неоснователен, както и че решението на първоинстанционния съд, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение