Решение № 6056 от 7.6.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 64, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ - загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 год., в сила от 01.07.2022 год.).

Образувано е по касационна жалба на Столична община с [ЕИК] с адрес за кореспонденция гр. София, [улица], [номер], представлявана от кмета Й. Фандъкова, чрез представител по пълномощие главен юрисконсулт С. Маслянкова-Шаламанова против Решение 5412/05.09.2022 год., постановено по административно дело 2998/2022 год. по описа на Административен съд София-град.

В касационната жалба се твърди, че оспореното съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на така заявеното твърдение, на първо място е посочено, че Столична община е бенефициер по АДПБФП с рег. BG05SFOP001-4.004-0027-C01 от 01.04.2019 год. във връзка с проект Осигуряване на ефективно функциониране на Областен информационен център София-град и София-област за популяризиране на ЕСИФ в България през периода 2019-2021 год. . Срокът за изпълнение на проекта е от 01.01.2019 год. до 31.12.2021 год., като за неговото изпълнение, със служителите на Областен информационен център (ОИЦ) са сключени срочни трудови договори до 31.12.2021 год.

По отношение на констатациите на административния орган по т. 1, т. 2 и т. 3 Финансов отчет : РОД Ведомост 01.12.2021 год.-31.12.2021 год. до 31.12.2021 , отчетен в бюджетен ред І.1.1, І.1.2 и І.1.4 разходи за възнаграждения на Управител ОИЦ София в размер на 2 588,20 лева, на експерт Логистика и информация в размер на 363,00 лева и на експерт Комуникация и информация в размер на 1 586,26 лева, в жалбата се твърди, че след изтичане на уговорения срок за изпълнение на проекта, със заповед на кмета на Столична община са прекратени срочните договори на посочените служители на ОИЦ, като изрично в заповедите е посочено, че на лицата следва да се изплати и парично обезщетение за неизползван платен отпуск, на основание чл. 224, ал. 1 от КТ за съответния размер работни дни за календарната 2021 год. В този смисъл е формиран извода, че при наличието на законова предпоставка за изплащане на обезщетение за неизползван платен отпуск на служителите, а именно прекратяване на трудовите им правоотношения поради изтичане на уговорения срок и наличието на законови основания чл. 224 от КТ, законосъобразно се явява изплащането на определените в разчетно-платежните ведомости суми на служителите. По изложените съображения е заявена незаконосъобразност на отказа на Управляващия орган да верифицира процесните разходи, съставляващи обезщетения за неизползван платен годишен отпуск на екипа по проекта. Оспорен е извода на административния орган, че разходите се явяват недопустими и не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ в одобрения проект категории разходи. Твърди се, че в утвърдените Насоки за кандидатстване по процедура с наименование Осигуряване функционирането на националната мрежа от 27 областни информационни центъра през периода 2019-2021 год. (Насоките) никъде не е разписана забрана за неверифициране на разходи за обезщетения за неизползван платен годишен отпуск. Заявено е и твърдение, че обезщетението за неизползван платен годишен отпуск се изчислява в съответствие с брутното трудово възнаграждение, поради което се явява допустим разход. В заключение по отношение на тази констатация на административния орган е заявено, че в случая са спазени изискванията за допустимост на разходите, съобразно АДПБФП, чл. 57, ал. 1 и чл. 58 от ЗУСЕФСУ, поради което същите следва да бъдат верифицирани и възстановени от Управляващия орган.

По отношение на констатацията на органа по т. 4 е заявено, че неоснователно Управляващия орган е приел, че разходите в размер на 1 814,99 лева попадат в хипотезата на недопустим разход, доколкото, според оспорващия, никъде в посочените разпоредби няма изрична регламентация, че посочените разходи по т. 1, т. 2 и т. 3 са недопустими. В този смисъл, следва да се приложи ставката в размер на 40%, посочена в раздел 14.2 от Насоките.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на оспореното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени административния акт, като неправилен и незаконосъобразен. Заявено е искане за присъждане на разноски за държавна такса и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.

В съдебно заседание, касаторът, чрез процесуалният си представител - главен юрисконсулт С. Маслянкова-Шаламанова поддържа жалбата по изложените доводи и аргументи, формулира искане за отмяна на оспореното съдебно решение и присъждане на разноски. Представя подробни писмени бележки по съществото на спора.

Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление (РУО на ОПДУ) и директор на Дирекция Добро управление при Министерски съвет, чрез представител по пълномощие държавен експерт с юридическо образование и правоспособност И. Костовски в съдебно заседание и в нарочни писмени бележки оспорва жалбата, като неоснователна. Заявява искане за оставяне в сила на оспореното съдебно решение и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение в минимален размер.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице сочените от жалбоподателя касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението като правилно да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за допустима - подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

С оспореното съдебно решение, състав на Административен съд София-град е отхвърлил жалба на Столична община срещу Решение (обективирано във формата на писмо) 02.50-68/14.03.2022 год. на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление и Директор на Дирекция Добро управление в Министерски съвет в частта му по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, с която е отказано да бъдат верифицирани разходи в общ размер на 6 352,45 лв

За да постанови този резултат, решаващият съд е приел от фактическа страна, че Столична община е бенефициер по сключен с РУО на ОПДУ Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) BG05SFOP001-4.004-0027-C01 от 01.04.2019 год. по процедура BG05SFOP001-4.004 с наименование Осигуряване функционирането на националната мрежа от 27 областни информационни центъра през периода 2019-2021 год. , чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за реализиране на проект с наименование Осигуряване ефективното функциониране на Областен информационен център София-град и София-област за популяризиране на ЕСИФ в България през периода 2019-2021 . Общата стойност на проекта е 599 961,60 лева със срок на изпълнение от 01.01.2019 год. до 31.12.2021 год.

На 30.01.2022 год., бенефициерът е депозирал чрез системата ИСУН искане за окончателно плащане 8 по проекта, като към искането са приложени изискуемите финансов отчет и технически отчет. По повод подаденото искане, РУО е изпратил до бенефициера писмо от 21.02.2022 год., с което е указал необходимостта от извършване на корекции в пакета отчетни документи във връзка с верификацията на индикаторите, отчетени в техническия отчет. С цитираното писмо, бенефициерът е уведомен за размера на включените в искането за плащане недопустими разходи и основанието за тяхната недопустимост. Предоставен 3-дневен срок за отговор. Във връзка с предоставената му възможност, бенефициерът е представил отговор с писмо от 02.03.2022 год., в който е оспорен извода на РУО за недопустимост на разходите по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от писмото, като в подкрепа на това оспорване са развити подробни доводи и аргументи. В заключение, в отговора е заявено, че разходите следва да бъдат признати за допустими и верифицирани, тъй като същите не противоречат на правилата, описани в Регламент (ЕС) 1303/2013, ЗУСЕСИФ, ПМС 189/2016 год. и Насоките за кандидатстване.

Като е приел подаденото възражение за неоснователно, РУО на ОПДУ е постановил писмо с рег. 02.50-68/14.03.2022 год. с което на основание чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е уведомил бенефициера Столична община, че от общо отчетените 30 815,61 лева по искане за окончателно плащане 8 от 30.01.2022 год., верифицираните разходи са в размер на 24 463,16 лева. На основание чл. 62, ал. 1, във вр. с ал. 2 и ал. 3 от ЗУСЕСИФ, УО на ОПДУ не верифицира разходи общо в размер на 6 352,45 лева, както следва:

1. 2 588,20 лева за обезщетение за неизползван отпуск за 2021 год. по РОД Ведомост 01.12.2021-31.12.2021 от 31.12.2021 год. , отчетен в бюджетен ред І.1.1 Разходи за възнаграждения на Управител на ОИЦ София по аргумент на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, а именно разходите не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категория разходи. Съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004, допустими за финансиране са разходите за брутни заплати и възнаграждения, начислени и изплатени по трудовите правоотношения и за обезщетения, изплатени от осигурителя за дните на временна неработоспособност, съгласно Кодекса за социално осигуряване на служителите в ОИЦ, както и разходите за задължителни социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя за тези служители (съгласно чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год.);

2. 363,00 лева за обезщетение за неизползван отпуск за 2021 год. по РОД Ведомост 01.12.2021-31.12.2021 от 31.12.2021 год. , отчетен в бюджетен ред І.1.2 Разходи за възнаграждения на експерт Логистика и информация в ОИЦ по аргумент на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, а именно разходите не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категория разходи. Съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004, допустими за финансиране са разходите за брутни заплати и възнаграждения, начислени и изплатени по трудовите правоотношения и за обезщетения, изплатени от осигурителя за дните на временна неработоспособност, съгласно Кодекса за социално осигуряване на служителите в ОИЦ, както и разходите за задължителни социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя за тези служители (съгласно чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год.);

3. 1 586,26 лева за обезщетение за неизползван отпуск за 2021 год. по РОД Ведомост 01.12.2021-31.12.2021 от 31.12.2021 год. , отчетен в бюджетен ред І.1.4 Разходи за възнаграждения на експерт Комуникация и информация в ОИЦ по аргумент на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, а именно разходите не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категория разходи. Съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004, допустими за финансиране са разходите за брутни заплати и възнаграждения, начислени и изплатени по трудовите правоотношения и за обезщетения, изплатени от осигурителя за дните на временна неработоспособност, съгласно Кодекса за социално осигуряване на служителите в ОИЦ, както и разходите за задължителни социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя за тези служители (съгласно чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год.);

4. 1 814,99 лева за други допустими разходи по РОД Друг 01.12.2021-31.12.2021 от 31.12.2021 год. , отчетени в бюджетен ред ІІ.2.1 Други допустими разходи , по аргумент на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, а именно разходите не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категория разходи. Съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004, за всички други допустими разходи се използва единна ставка в размер на 40% от допустимите преки разходи за персонал в съответствие с чл. 68б, пар. 1 от Регламент (ЕС) 1303/2013 и член 6, ал. 1 от ПМС 189/2016 год.

В съответствие с така развитите мотиви, на основание чл. 62, ал. 1-3, във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 2 и чл. 64, ал. 3 от ЗУСЕСИФ, РУО на ОПДУ е постановил, че на Столична община не се верифицира сумата от 6 352,45 лева, включена в искане за окончателно плащане 8/30.01.2022 год. по т. 1, 2, 3 и 4 от акта.

При така установената фактическа обстановка, от правна страна съдът е приел, че оспорения административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на процесуалния и материалния закон и в съответствие с целта на закона. По същество на спора съдът е изследвал допустимостта на всички 4 бр. заявени от бенефициера, но неверифицирани като недопустими разходи, във връзка с изпълнението на проект Осигуряване на ефективно функциониране на Областен информационен център София-град и София-област за популяризиране на ЕСИФ в България през периода 2019-2021 год. с BG05SFOP001-4.004-0027-C01. Приел е, че тези разходи, подробно описани в административния акт и съдебното решение, са недопустими, поради което като не ги е верифицирал, административният орган е постановил решението си в съответствие с материалния закон и целта на закона.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Както правилно е приел административният съд, основният предмет на спора се свежда до това дали заявените за плащане разходи от Столична община са допустими и следва да бъдат верифицирани, за да се възстановят чрез предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на бенефициера. Верифицирането на извършените разходи по изпълнението на проекта е вид проверка, която се прави с цел одобряване или отказ да бъдат изплатени същите суми. Резултатът е обусловен от преценката на тяхната допустимост. Последната се определя от съответствието на извършените разходи с нормативно регламентираните условия.

Производството за верификация на разходи е уредено в чл. 60 - 68 от ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. По правило допустими са разходите, които са реално извършени, надлежно документирани и съответстват на приложимото право - на Съюза и националното, на оперативната програма, на условията за финансиране на проекта и сключения административен договор. Конкретните изисквания за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57-58 от ЗУСЕФСУ, като с чл. 59 от закона се допуска конкретни национални правила и детайлни правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за програма по чл. 3, ал. 2 от с. з., да се определят с нормативен акт на Министерския съвет. Липсата на която и да е от посочените предпоставки обосновава разхода като недопустим за верификация.

За да откаже верификация на разходи в размер на 6 352,45 лева, органът се позовава на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Като фактически основания сочи, че разходите не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категория разходи. Съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004, допустими за финансиране са разходите за брутни заплати и възнаграждения, начислени и изплатени по трудовите правоотношения и за обезщетения, изплатени от осигурителя за дните на временна неработоспособност, съгласно Кодекса за социално осигуряване на служителите в ОИЦ, както и разходите за задължителни социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя за тази служители (съгласно чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год.). По същество, отказаната за верифициране сума съставлява парично обезщетение за неизползван платен годишен отпуск, при прекратяване на трудовото правоотношение по чл. 224, ал. 1 от Кодекса на труда.

Настоящият касационен състав споделя доводите на първоинстанционния съд, относно законосъобразността на отказа за верификация. Нормата на чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ указва, че ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2. В изпълнение на това си задължение, РУО на ОПДУ е утвърдил Насоки за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004 Осигуряване функционирането на националната мрежа от 27 областни информационни центъра през периода 2019-2021 год. (Насоки за кандидатстване). По делото не е спорно, че Насоките за кандидатстване, утвърдени като част от документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, са влезли в сила и са задължителни както за кандидатите, така и за органа, който ръководи административното производство. В този смисъл, в текста на т.14.1 Преки разходи за персонал е указано, че преките разходи за персонал са разходите за реално начислени и изплатени възнаграждения за дейности по изпълнение на проекта, произтичащи от трудови правоотношения, сключени между бенефициента и служителите в съответния ОИЦ. Направено е и уточнението, че разходи за възнаграждения включват разходите за брутни заплати и възнаграждения, начислени и изплатени по трудовите правоотношения и за обезщетения, изплатени от осигурителя за дните на временна неработоспособност, съгласно Кодекса за социалното осигуряване на служителите в ОИЦ, както и разходите за задължителни социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя за тези служители (съгласно чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год.).

Видно от приложените по делото доказателства, в т.ч. и данните включени в т. І.1. Финансов отчет : РОД Ведомост 01.12.2021-31.12.2021 от 31.12.2021 год. , отчетени в бюджетен ред І.1.1, І.1.2 и І.1.4, претендираните за възстановявани суми съставляват обезщетения на трима от служителите в ОИЦ София, начислени в актовете за прекратяване на трудовите им правоотношения за неизползван платен годишен отпуск за календарната 2021 год. в размер съответно на 20, 3 и 13 работни дни. Така направеното начисляване и изплащане на процесните обезщетения, безспорно се явява законосъобразно по смисъла на чл. 224, ал. 1 от КТ, но само законосъобразността на извършеното плащане не е достатъчно, за да се приеме, че същото е и допустимо по смисъла на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Нормата на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ указва, че разходите се считат за допустими, ако са налице едновременно всичките условия, регламентирани в т. 1-8, в т.ч. и т. 2, която изисква разходите да попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Както вече се посочи, разходите за обезщетения за неизползван платен годишен отпуск по чл. 224, ал. 1 от КТ не са включени в цитираната т. 14.1 Преки разходи за персонал от утвърдените Насоки за кандидатстване по процедурата. В цитираната т. 14.1 е направено и позоваване на разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год., в текста на която разпоредба също не фигурират разходите за обезщетения за неизползван платен годишен отпуск. Анализът на текста на чл. 27, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год., съответно и текста на т. 14.1 от Насоките за кандидатстване обосновава извод, че допустими се явяват единствено разходите за начислени и изплатени от осигурителя обезщетения за дните на временна неработоспособност, съгласно Кодекса за социално осигуряване.

В обобщение следва извода, че независимо от факта, че процесните разходи се явяват законосъобразни и съответни на чл. 224, ал. 1 от КТ, същите се явяват недопустими, доколкото не са включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Без опора в приложимата нормативна база е възражението на касатора, че процесните разходи се явяват допустими такива, доколкото в Насоките за кандидатстване никъде не е разписана забрана за неверифициране на разходи за обезщетения за неизползван платен годишен отпуск. Както се посочи, нормата на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ указва, че са допустими само разходите, които са включени в документите по чл. 26, ал. 1, което по аргумент на противното, означава, че разходи, които не са включени (каквито в случая са и разходите за обезщетения за неизползван платен годишен отпуск по чл. 224, ал. 1 от КТ) се явяват недопустими разходи.

Предвид горното, извода на първоинстанционния административен съд за законосъобразност на оспорения отказ по т. 1, т. 2 и т. 3 се явява правилен.

Обосновани се явяват и доводите на административния съд, относно законосъобразността на оспорения отказ и по т. 4 от същия. В случая, РУО на ОПДУ е отказал верифициране на сумата от 1 814,99 лева за други допустими разходи по РОД Друг 01.12.2021-31.12.2021 от 31.12.2021 год. , отчетени в бюджетен ред ІІ.2.1 Други допустими разходи , по аргумент на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, а именно разходите не попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категория разходи. Съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-4.004, за всички други допустими разходи се използва единна ставка в размер на 40% от допустимите преки разходи за персонал в съответствие с чл. 68б, пар. 1 от Регламент (ЕС) 1303/2013 и чл. 6, ал. 1 от ПМС 189/2016 г.

Съгласно посочената като правно основание разпоредба на чл. 6, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 год., при проекти, финансирани от ЕСФ, може да бъде използвана единна ставка в размер 40 на сто от допустимите преки разходи за персонал за покриване на останалите допустими разходи за даден проект, без да се изисква да се правят изчисления за определянето на приложимата ставка. В настоящият случай, доколкото разходите по т. 1, т. 2 и т. 3 от отказа се явяват недопустими, същите не могат да бъдат верифицирани по чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, поради което, обоснован се явява извода на административния орган, изцяло споделен и от съда, че е налице липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ условия. Иначе казано, доколкото сумата от 4 537,46 лева (общия сбор по т. 1, т. 2 и т. 3) се явява недопустим разход, то прилагането на единната ставка от 40 на сто за покриване на останалите допустими разходи по чл. 6, ал. 1 от ПМС 189/2016 год. се явява незаконосъобразно.

В съответствие с така развитите мотиви, настоящата касационна инстанция приема, че оспореният административен акт е правилен и обоснован, а подадената против него жалба е неоснователна. Като е достигнал до този извод, първоинстанционният административен съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила.

При този изход на спора и своевременно направеното искане, както и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, в полза на ответника следва да се присъди сумата от 100 (сто) лева за юрисконсултско възнаграждение, определена по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24, изр. 2 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Мотивиран от горното и на основание чл. чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,