Решение № 6579 от 16.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2780/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Региони в растеж“ (ОПРР) срещу Решение № 1280 от 12.01.2026 г. на Административен съд – София-град (АССГ) по адм. дело № 7276/2024 г.

С обжалваното решение съдът е отменил по жалба на Столична община Решение №РД-02-14-1015/26.06.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР 2014-2020 г., с което е извършен отказ за верификация на разходи, включени в Искане за плащане № 3 (окончателно) по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16RFOP001-1.001-0008-C05, за които не е потвърдена допустимост в размер на 21 948,10 лв. и е осъдил Министерството на регионалното развитие и благоустройството да заплати на Столична община съдебни разноски на първата инстанция в размер на 1922,97 евро.

Касационният жалбоподател – ръководителят на УО на ОПРР, счита обжалваното решение за неправилно като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и поради необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че съдът не е анализирал правилно фактите и обстоятелствата, имащи значение за спора, както и че не е съобразил приложимите правила, уреждащи допустимостта на разходите по оперативната програма, като това е довело до формиране на неправилни фактически и правни изводи.

Счита, че съответните разходи вече не са подлежали на верификация поради недопустимостта им. Излага довод, че всички разходи, извършени от бенефициера след 31.12.2023 г., не подлежат на финансиране със средства от предоставената безвъзмездна финансова помощ, нито на верификация и възстановяване, като следва да бъдат поети от него. Поддържа, че това е изрично предвидено както в Насоките за кандидатстване по процедурата за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, така и в Общите условия към АДБФП.

Счита за неправилен извода на съда, според който констатациите на административния орган са основани единствено на документална проверка.

Намира за неправилни и мотивите на съда, свързани с релевантния момент, към който следва да са налице основанията за отказ на верификация. Според касатора установеното в хода на съдебно-техническата експертиза и отразено в приетото по делото заключение представлява именно нов факт от значение за разрешаването на правния спор.

Касаторът оспорва изводите на съда, с които е прието, че неверифицираните дейности са били реално изпълнени, при положение че в изготвената по делото експертиза е констатирано разминаване между отчетените и действително установените дейности на стойност в размер на 9 999,46 лв.

Моли съда да отмени обжалваното решение.

Претендира разноски за две съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на размера на евентуално претендираните от насрещната страна разноски, ако същите надвишават минимално предвидения размер, съгласно Наредбата за заплащането на правната помощ.

Ответникът по касационната жалба – Столична община, чрез процесуален представител, в представен по делото писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, е частично основателна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, следното:

На 16.09.2021 г. между ръководителя на УО на ОПРР (като бенефициент) и Столична община (като бенефициер) е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) BG16RFOP001-1.001-0008-C05, по силата на който на Столична община са предоставени безвъзмездно финансови средства в размер на 9 770 197, 34 лв. по Процедура на директно предоставяне BG16RFOP00-1.001 част от Процедура BG16RFOP00-1.001-039 “Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020“, за изпълнение на Проект ИСУН № BG16RFOP001-1.001-0008 " Развитие на културната инфраструктура в Столична община чрез инвестиция в обновяване на Театър „София“, район „Оборище"

На 15.01.2024 г. Столична община е подала Искане за окончателно плащане № 3 за сумата 4 822 108,25 лв. до ръководителя на УО на ОПРР, като към същото са прикачени документи, удостоверяващи извършените разходи по проекта - окончателен технически и финансов отчет.

На 18.03.2024 г. със Заповед № РД-02-14-300 на главния директор на главна дирекция „Стратегическо планиране и програми за регионално развитие“ е наредено да бъде извършена проверка на място във връзка с подаденото Искане за окончателно плащане № 3 на Столична община по АДПБФП № BG16RFOP001-1.001-0008-C05.

На 25.03.2024 г. е осъществена проверка на място от екип на УО на ОПРР - РО ЮЗР на основание Заповед № РД-02-14-300 /18.03.2024 г. При проверката на място е посетен обектът на интервенция, като са направени замервания на извадков принцип с цел проверка на съответствието на актуваните строително монтажни работи (СМР) и реално извършените на обектите на интервенция. Посочено е, че по дейност СМР в изпълнение на инвестиционния проект за основен ремонт/реконструкция на Театър „София“, бул. „Я. Сакъзов“ № 23А, район „Оборище“ между бенифициера Столична община и ДЗЗД „Про енерджи груп“ е сключен Договор № BG16RFOP001-1.001-0008-C01-S-01/03.05.2022 г. Стойността на договора е 11 025 368,30 лв. без ДДС. При направени извадкови измервания на обектите са измерени по-малко количества отколкото са актувани в протоколите за приемане на СМР. Установени са различия в част от измерените позиции на място. Посочено е, че разходите са направени по Договор № BG16RFOP001-1.001-0008-C01-S-01/03.05.2022 г. с изпълнител ДЗЗД „Про Енерджи груп“ в Протокол за приемане на СМР № 6 от 19.12.2023 г., отчетени с Фактура № 0000000094 от 21.12.2023 г. Предложено е, на база на извършената проверка на място, да не се верифицира сумата в размер на 16 627,08 лв. без ДДС.

С решение от 26.06.2024 г., издадено на основание чл .60 ал. 1 и чл. 62 ал.1, ал. 2 и ал. 3 и чл. 64, ал. 3 и ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.)(ЗУСЕФСУ), ръководителят на УО на ОПРР е отказал да верифицира сумата в размер на 21 948,10 лв., отчетена в Искане за окончателно плащане № 3 по АДБФП BG16RFOP001-1.001-0008-C05 във връзка разходи по Договор № BG16RFOP001-1.001-0008-C01-S-01/03.05.2022 г. с изпълнител ДЗЗД „Про Енерджи груп“ от протокол за приемане на СМР № 6 от 19.12.2023 г., отчетена с Фактура № 0000000094 от 21.12.2023 г. както следва:

• По бюджетно бюро 4.1 „СМР в изпълнение на инвестиционен проект за основен ремонт/реконструкция на Театър „София“, бул. „Я. Сакъзов“ № 23А, УПИ II, кв.582, М. Зона Г-13 ЮГ, Район Оборище, гр. София (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Държавна помощ, допустим)“ - 18 290,08 лв.;

• По бюджетно перо 51.1 „Невъзстановим ДДС (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Държавна помощ, допустим)“ - 3 658,02 лв.

В мотивите на акта е посочено, че във връзка с депозираното окончателно искане за плащане е осъществена проверка на място на обекта, като са направени замервания на извадков принцип с цел проверка на съответствието на актуваните СМР и реално извършените на обектите на интервенция. Изложено е, че при направените извадкови измервания на обектите са измерени по-малко количества отколкото са актувани в протоколите за приемане на СМР, като установените различия подробно са описани в табличен вид, по вид, размер, количество и установена разлика.

За установяване на компетентността на органа, издал оспорвания административен акт, по делото е представена Заповед № РД-02-14-525 от 23.04.2025 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

По делото е допусната и приета без възражения от страните съдебно-техническа експертиза, по която на вещото лице са били поставени следните въпроси:

1. Установяват ли се разлики между актуваните и реалните извършените СМР дейности, посочени в таблицата, инкорпорирана в процесното Решение № РД-02-14- 1015/26.06.2024г. ?;

2. В случай, че се установят разлики, каква е тяхната стойност ?;

3. Като се вземат предвид единичните цени по КСС, каква е стойността на актуваните, но неизпълнените СМР дейности ?;

4. Може ли да се докаже кога са изпълнени тези дейности и количества, предвид обстоятелството, че договорът с изпълнителя за СМР не е приключил?;

Експертът в табличен вид е посочил установените от извършен в обекта оглед на място на 10.09.2025 г. количества СМР. Установил, че неизпълнените СМР към момента на неговия оглед са на стойност 9999,46 лева, без ДДС. По четвъртият въпрос е отговорил, че няма как да се докаже кога точно са извършени спорните СМР, тъй като обектът е етапен и към датата на огледа все още се изпълняват строително монтажни работи в него.

Съдът е кредитирал заключението на вещото лице като компетентно и безпристрастно изготвено, предвид професионалната квалификация на експерта и липсата на данни за заинтересованост от изхода на делото.

Първоинстанционният съд е приел, че индивидуалният административен акт, е издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, както и в установената от закона писмена форма, поради което е счел, че същият е валиден.

Изложил е, че спорът между страните се свежда до това дали всички договорени и актувани строително-монтажни работи, както и доставките и монтажът на предвидените по договора стоки и оборудване, са били реално изпълнени от изпълнителя по договора, сключен от Столична община в изпълнение на административния договор за безвъзмездна финансова помощ.

Съдът е счел, че съгласно приложимата нормативна уредба отказ за верификация може да бъде постановен само когато към момента на издаване на административния акт съответните разходи не са допустими, т.е. когато не са извършени реални доставки на стоки, услуги, строителни и монтажни работи или не е положен труд.

Първоинстанционният съд е приел за съществено обстоятелството, че в оспореното решение липсват конкретни мотиви защо представените от бенефициера доказателства за реално извършване на СМР не са били кредитирани от административния орган и по какви съображения е отказана верификация на част от заявените разходи. Съдът е счел също, че по преписката липсват данни за извършване на последваща проверка на място след изтичане на срока за изпълнение на дадените предписания и преди постановяване на отказа за верификация. Според съда органът е формирал изводите си единствено въз основа на документална проверка, без да установи фактическото състояние на обекта към момента на издаване на акта.

При анализа на събраните по делото доказателства съдът е кредитирал заключението на съдебно-техническата експертиза, според което част от актуваните и платени дейности са били действително изпълнени, а съответните стоки и оборудване са били доставени и монтирани. Експертизата е установила и стойността на неизвършените дейности, като същевременно е посочила, че не може да бъде определен точният момент на извършване на част от дейностите и доставките, които при първоначалната проверка са били констатирани като липсващи. Поради това съдът е счел, че не може да бъде изключена възможността установените несъответствия да са били отстранени преди издаването на процесното решение.

Съдът е приел още, че доказателствената тежест за установяване на материалноправните предпоставки за постановяване на отказа лежи върху административния орган. Според съда именно органът е следвало да докаже по безспорен начин, че към момента на издаване на акта в искането за плащане са били включени разходи за недоставени стоки, неизвършени услуги или строително-монтажни работи. В тази връзка съдът е подчертал, че съответствието на административния акт с материалния закон следва да се преценява към датата на неговото издаване, а установените в хода на съдебното производство чрез експертизата факти представляват нови обстоятелства от значение за правилното разрешаване на спора.

Така мотивиран съдебният състав на АССГ е достигнал до извода, че административният орган не е доказал по категоричен начин недопустимостта на процесните разходи, поради което е отменил административния акт.

Решението е частично неправилно.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от съдържанието на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко изводите на съда съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни.

Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕФСУ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо.

Конкретно изброените условия за допустимост, представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ общо за всички оперативни програми.

Управляващият орган по Оперативната програма е сезиран с искане за окончателно плащане по проект съгласно сключения между страните административен договор. Верифицирането на разходите по изпълнение на проекта се изразява в извършването на проверка относно допустимостта на тези разходи.

В случая правното основание за издаване на отказа за верификация на разходи в размер на 21 948,10 лева е разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ(в редакцията преди измененията в ДВ, бр.51 от 2022 г. в сила от 01.07.2022 г.).

Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ в относимата редакция недопустими са разходите, за които не са реално доставени продукти, не са извършени услуги, строителни и монтажни работи и не е положен труд.

Административният орган се е позовал на разпоредбата на чл. 84 във вр. с чл. 82, ал. 1, т. 6 от Общите условия към АДБФП, съгласно които в случай, че се установи, че разходът не съответства на условията за допустимост по чл. 82, ал. 1 и ал. 2, УО на ОПРР не го одобрява (не верифицира), като уведомява за това бенефициера и при необходимост назначава допълнителни проверки, УО на ОПРР извършва проверка (верификация) на декларираните разходи, на изпълнени дейности, като се проверява дали са представени доказателства за реално изпълнение на всяка дейност, за която е платен разходът.

Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разхода правилно е подвел своите фактически установявания, изложени в административния акт, под хипотезата на правната норма като е изложил и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от ответника по касационната жалба разходи не са допустими е на УО. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода.

В мотивите на акта е посочено, че е извършена проверка на място 18.03.2024 г. от екип на УО на ОПРР, при която са направени замервания с цел проверка на съответствието на актуваните СМР и реално извършените на обектите на интервенция. В табличен вид са изложени разминаванията между реално актуваните в протоколите за приемане на СМР количества и замерените в хода на проверката. Във връзка с така установените несъответствия органът е приел, че не следва да бъдат верифицирани разходи отчетени с Фактура № 0000000094 от 21.12.2023 г. сторени по Договор № BG16RFOP001-1.001-0008-C01-S-01/03.05.2022 г. с изпълнител ДЗЗД „Про Енерджи груп“ в Протокол за приемане на СМР № 6 от 19.12.2023 г.

В Приложение 10.5-5 „Протокол за измерване“, приложен по делото, подробно са описани несъответствията между актувани дейности и количества СМР и доставени стоки спрямо реално установените на място на съответния обект вследствие на извършените в хода на проверката измервания. Към бенефициера са направени предписания и препоръки за тяхното отстраняване със срок на изпълнение до 05.04.2024 г.

Съдът, за да постанови решението си, се е позовал и е кредитирал заключението на назначената по делото съдебно-техническа експертиза (СТЕ), което е прието от страните без възражения. Вещото лице е посочило, че част от актуваните и разплатени дейности са изпълнени, стоките и оборудването са доставени и монтирани. Определена е и стойността на неизвършените СМР като установените разлики на СМР по Протокол № 6 и установеното на място към 10.09.2025 г. (неизпълнено) са на стойност 9999,46 лв. без ДДС. Експертът е посочил, че не може да се установи точната дата на извършване на дейностите и на доставка на стоките, установени като липсващи при проверката от УО на ОПРР, както и дали това се е случило преди или след изтичане на указания от проверяващите срок. Предвид това, правилен е изводът на съда, че не може да се изключи възможността констатираните несъответствия да са отстранени преди изтичане на дадения от органа срок и преди издаване на процесното решение за отказ на верификация.

Задължението за доказване на предпоставките за издаването на административния акт е на административния орган. В рамките на съдебното производство именно той следва да установи наличието на материалноправните основания, въз основа на които е издал акта. В разглеждания случай това означава органът да докаже, че в искането за плащане са включени разходи, по отношение на които не са доставени съответните продукти, не са извършени заявените услуги или строително-монтажни дейности и не е положен необходимият труд.

Назначената и приета без възражения по делото СТЕ установява разлики по отношение на актуваните СМР и реално извършените на обекта в размер на 9999,46 лв. без ДДС.

Основателни са доводите на касатора, че неправилно съдебният състав е приел, че неверифицираните дейности са били реално изпълнени, при положение че в изготвената по делото експертиза е констатирано разминаване между отчетените и действително установените дейности на стойност в размер на 9 999,46 лв. От заключението на вещото лице е безспорно установено, че неверифицирани дейности на стойност 9999,46 лева не са били реално извършени.

Следователно първоинстанционният съд не е взел предвид установеното в експертното заключение обстоятелство, че са налице разлики на актуваните СМР по Протокол № 6 и установеното вследствие на извършената проверка (неизпълнено) в размер на 9999,46 лв.

Предвид изложеното първоинстанционният съд е следвало да съобрази, че жалбата на бенефициера - Столична община е частично основателна - само за сумата над 9999,46 лева (неверифицирани разходи). След като СТЕ установява, каква част от отчетените в Искане за плащане № 3 (окончателно) по АДПБФ СМР не са действително извършени, първоинстанционният съд в нарушение на материалния закон е отменил обжалвания административен акт в цялост. По делото безспорно е доказано, че неизпълнените СМР, установени в следствие в хода на извършената проверка, за които е подадено искане за възстановяване на средства, са в размер на 9999,46 лева.

Изложеното по-горе обосновава извод за неправилност на съдебното решение в частта, с която е отменен административния акт, в частта, с която е отказана верификация на разходи в размер на 9999,46 лева и правилност на същото в останалата част.

По изложените съображения настоящата инстанция следва да отмени оспорения съдебен акт в частта, с която е отменено Решение №РД-02-14-1015/26.06.2024 г. на УО на ОПРР в частта, с която е постановен отказ за верификация на разходи по АДПБФП BG16RFOP001-1.001-0008-C05, в размер на 9999,46 лв.

Делото е изяснено от фактическа и правна страна и съдът в частта, в която е отменен съдебният акт, следва да реши спора по същество като отхвърли жалбата на Столична община срещу Решение №РД-02-14-1015/26.06.2024 г., в частта, с която е поставен отказ за верификация на разходи в размер на 9999,46 лв.

При този изход на спора, решението се явява частично неправилно и в частта на разноските. В първоинстанционното производство разноските следва да бъдат присъдени съразмерно на уважената, респективно отхвърлената част от жалбата. Поради това първоинстанционното решение следва да бъде отменено и в частта относно присъдените разноски в полза на Столична община за сумата над 1046,86 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България) представляващи евровата равностойност на 2047,48 лв., изчислени съразмерно на уважената част от жалбата (54,44%).

С оглед изхода на спора направеното от касатора искане за присъждане на разноски за две съдебни инстанции е основателно, с оглед на което ответникът - Столична община следва да бъде осъдена да му заплати разноски за две съдебни инстанции - за юрисконсутлско възнаграждение в минимален размер, определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и заплатена държавна такса, възлизащи в общ размер на 134,08 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България) представляващи евровата равностойност на 262,24 лв., изчислени съразмерно с отхвърлената част от жалбата (45,56%).

Предвид крайния изход на спора направеното от ответника - Столична община, искане за присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение за касационното производство е основателно, но недоказано, тъй като до приключване на устните състезания по делото не са представени доказателства за реалното извършване на претендираните разноски.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение,