Решение № 4447 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7645/2019 г.

Решение № 4447 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7645/2019 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Г. Апостолов, чрез пълномощника му адв. Е. Фикри, против решение № 2865 от 25.04.2019 г., постановено по адм. дело № 5923/2018 г., на Административен съд - София-град (АССГ), Второ отделение, 59 състав, с което е отхвърлена жалбата му против заповед № Н-121 от 9.05.2017 г. на ръководителя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН). В касационната жалба са развити доводи за неправилност на постановеното решение, поради неправилно приложение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се приетото от съда, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, както и че е съобразен с материалния закон. Възразява се и против извода, че не съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, обстоятелството, че жалбоподателят не е уведомен за започване на административното производство, както и че актът е съобразен с целта на закона. Твърди се допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила - необсъждане на част от възраженията в жалбата. Иска се отмяна на съдебното решение и делото да бъде върнато за ново разглеждане или в условията на евентуалност да бъде постановено ново по същество, с което се отмени оспорената заповед. Претендира се присъждане на направените разноски за производството. Представена е писмена защита от Г. Апостолов. Ответникът - ръководителят на ДАМТН, чрез процесуалния си представител служител с юридическо образование Е. Георгиева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли същата да бъде отхвърлена. Не претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и предлага същата да бъде отхвърлена по подробно изложените мотиви. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. В производството пред АССГ предмет на контрол е заповед № Н-121 от 09.05.2017 г., издадена от ръководителя на ДАМТН, с която на основание чл. 81б, ал. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл) предсрочно е прекратено временното преместване на жалбоподателя от заеманата длъжност в приемащата администрация - държавен експерт в Министерството на външните работи, Задгранично представителство - Мексико, като на основание чл. 81б, ал. 6 от ЗДСл е наредено същият незабавно да заеме в изпращащата администрация - ДАМТН предишната си длъжност - началник на отдел "Инспекция на качеството на течните горива" в дирекция "Контрол на качеството на течните горива". Съдът е събрал относимите за спора за доказателства и след като ги е обсъдил вярно и точно е установил фактите по спора като по фактическите му установявания не се спори понастоящем. Приел е за установено, че жалбоподателят е подал заявление за заемане на длъжност - задгранично назначение, като със заповед № ЧР-95-00-116/28.04.2016 г., издадена от министъра на външните работи, на основание чл. 61, ал. 1 и чл. 62, ал. 2, предл. второ от Закона за дипломатическата служба (ЗДиплСл, ) за определяне на задграничните назначения, същият като външен кандидат е назначен за срок от четири години, считано от 15.06.2016 г., да заеме длъжност в посолството на Република България в Мексико. Със заповед № К-281/2.06.2016 г. на министъра на външните работи, на основание чл. 65, ал. 1 от ЗДиплСл, жалбоподателят дългосрочно е командирован, а със заповед № Н-342/15.06.2016 г. на ръководителя на ДАМТН временно е преместен от ДАМТН в МВнР, Задгранични представителства – Мексико на длъжност държавен експерт. Сключено е тристранното споразумение от 15.06.2016 г., между ДАМТН, Министерството на външните работи и служителя, на основание чл. 81б от ЗДСл, относно временното преместване в приемащата администрация. В споразумението е посочено, че изпълнението на длъжността държавен експерт в Задгранични представителства - Мексико може да бъде предсрочно прекратено по искане на органа по назначаването на приемащата администрация или на държавния служител. По повод развила се процедура по оценяването на жалбоподателя и започнала от приемащата администрация процедура по прекратяване на временното преместване, министърът на външните работи е изпратил до временно изпълняващия функциите (вр. и. ф.) председател на ДАМТН писмо изх. № 04-01-4/03.05.2017 г., за прекратяване на временното преместване на служителя по реда на чл. 81 б от ЗДСл. На основание сезирането и чл. 5 от тристранното споразумение от 15.06.2016 г., главният секретар на ДАМТН е издал оспорената заповед за предсрочно прекратяване на преместването, по искане на приемащата администрация. Със заповед № К-102 от 10.05.2017 г. на министъра на външните работи на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 ЗДиплСл, дългосрочната командировка на жалбоподателя в Посолството на Република България в Мексико също е прекратена предсрочно, считано от датата на прекратяване на преместването - 1.06.2017 година. По отношение компетентността на органа издал обжалваната заповед, съдът е установил, че с решение № 226/24.04.2017 г. на Министерския съвет (МС) за вр. и. ф на ръководител - председател на ДАМТН е определен заместник-председателя на ДАМТН В. Василев, до определяне на титуляр. Със заповед № КВ-197/25.04.2017 г. на министър-председателя на Република България Василев е назначен за временно изпълняващ функциите на председател на ДАМТН, до определяне на титуляр. Със заповед № А-307/26.04.2017 г. Василев, в качеството си на вр. и. ф председател на ДАМТН е възложил на главния секретар на ДАМТН - В. Чиликов да осъществява правомощията му във връзка със служебните правоотношения на лицата от администрацията. При така установеното от фактическа страна, от правна съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган - главният секретар на ДАМТН, на когото е възложено да изпълнява правомощията на председателя на ДАМТН, свързани със служебните правоотношения на лицата от администрацията, което делегиране е на основание чл. 6, ал. 2 от ЗДСл. Съгласно чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл, компетентен да прекрати предсрочното преместване от една администрация в друга е органа по назначаването на изпращащата администрация. В случая, заместник-председателят на ДАМТН е назначен за временно изпълняващ функциите на председател, като е изпълнен сложния фактически състав по назначаването му и същият има качеството на орган по назначаването, съответно и право да делегира тези свои функции на главния секретар, т. е. процесната заповед е издадена от компетентен орган. Съдът е приел, че заповедта е издадена в изискуемата писмена форма и съответства на изискванията за съдържание, посочени в чл. 108 от ЗДСл - посочен е издателя на акта, правното основание за предсрочното прекратяване на преместването - чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл и т. 5 от тристранното споразумение за преместване, изложени са фактическите и правни основания за издаването й, същата е мотивирана като мотиви се съдържат в нея, както и в искането на приемащата администрация за предсрочно прекратяване на преместването. Спазена е и специфичната процедура по предсрочното прекратяване на преместването. В тази връзка съдът е отхвърлил възражението в жалбата за допуснато съществено нарушение на административно производствените правила, изразяващо се в неуведомяване на служителя за започналата процедура по прекратяване, като е посочил, че при наличие на мотивирано предложение за прекратяване на дългосрочната командировка от приемащата администрация, органът по назначаване на изпращащата няма възможност да откаже да издаде такава заповед. В закона не е предвидено уведомяване на служителя, от когото не се изисква становище и воля за прекратяване на преместването, а и съществено е само онова процесуално нарушение, което може да се отрази негативно на правото на защита на засегнатото лице или да доведе до различен от направения от органа извод. В случая, такова нарушение не е налице. Съдът е приел, че издадената заповед е и материално законосъобразна, тъй като е изпълнен фактическия състав на чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл. Налице е искане от приемащата администрация, при което органът по назначаване на изпращащата администрация няма оперативна самостоятелност да преценява, а действа в условията на обвързана компетентност при издаване на заповедта за прекратяване на преместването. Това е така, тъй като преценката за необходимостта от временното преместване и качествата на служителя при изпълняване на длъжността в приемащата администрация, са предоставени на нейната преценка, по аргумент от разпоредбата на чл. 81б, ал. 3 от ЗДСл, съгласно която всички заповеди, свързани със служебното правоотношение в рамките на срока за изпълнението на новата длъжност, с изключение на тези за прекратяване на правоотношението, се издават от органа по назначаването на приемащата администрация и се отразяват в служебното досие на държавния служител, което се съхранява в тази администрация. Що се касае до причините, мотивирали приемащата администрация да поиска предсрочно прекратяване на преместването, съдът е приел, че същите са извън предмета на производството, в това число оценяването на служителя и предложението на министъра на външните работи за прекратяване на преместването. Същите са относими към заповедта на министъра на външните работи за прекратяване на дългосрочното командироване, която е предмет на самостоятелен контрол. Процедурата по прекратяване на преместването е формална, единствено следва да е налице искане от приемащата администрация, като мотивите й не могат да бъдат обсъждани от изпращащата администрация. Съдът е отхвърлил като неоснователно и възражението за превратно упражняване на власт, тъй като извън съображенията относно издаване на заповедта при условията на обвързана компетентност на органа, е посочил, че при прекратено командироване, ако не е издадена оспорената заповед жалбоподателят би бил в положение да не разполага с работно място, без да е прекратено служебното му правоотношение. Също така, не е установено административният акт да е издаден с цел, различна от целите на нормативните актове, в приложение на които е издаден. По тези съображения, съдът е постановил оспорения резултат, като е отхвърлил жалбата. Така постановеното решение е правилно. Неоснователно е първото и основно възражение в касационната жалба, че е необоснован и незаконосъобразен изводът на съда, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган. В касационната жалба е посочено, че издателят на заповедта В. Чиликов е посочил в същата, че притежава качеството на ръководител на ДАМТН, каквото качество същият не притежава. Възражението не намира опора в данните по делото. Решаващият съд не е изградил подобен извод, видно от мотивите му, а няма и фактическо основание за такъв извод. Вярно е, че в бланката на процесната заповед, като издател е посочен ръководител на ДАМТН, но в същата коректно е цитирана заповедта, съгласно която подписалия я главен секретар - В. Чиликов е натоварен да изпълнява правомощията на ръководителя на ДАМНТ като орган по назначаването, свързани със служебните правоотношения на лицата от администрацията, с трудовите правоотношения на служителите в агенцията и предоставяне на информация в НАП, както и с оформяне и подписване на служебните и трудови книжки на служителите. Няма никакво съмнение относно авторството на заповедта, както и качеството на лицето, което я е подписало - главният секретар, на когото са делегирани цитираните правомощия на председателя на ДАМТН, с нарочна заповед, издадено от последния. 4 В този смисъл, подробните доводи в касационната жалба, че Чиликов не е ръководител на агенцията, тъй като не е определен за такъв с решение на Министерския съвет, съответно няма договор за уреждане на правоотношенията му, съгласно чл. 47, ал. 4, 6 от Закона за администрацията (ЗА) са верни, но са несъстоятелни, тъй като посоченото е било извън съмнение за решаващия съд и никъде не е формиран извод, че Чиликов е бил избран или са му делегирани правомощия на ръководител на ДАМТН. Неоснователно е и възражението в касационната жалба, че съдът е игнорирал възражението за липса на валидно делегиране на функциите на орган по назначаването на Чиликов, доколкото В. Василев като определен за временно изпълняващ функциите на председател на ДАМТН не може да делегира другиму дадените му правомощия, в цялост или отчасти, защото и на него същите са му делегирани временно. Правилно съдът е приел, че по отношение на В. Василев е изпълнен фактическия състав по назначаването му за председател на ДАМТН и същият има качеството на орган по назначаването, съответно валидно може и е делегирал част от правомощията си на главния секретар на Агенцията. Правомощията на В. Василев като ръководител не са делегирани, както се сочи в касационната жалба, същият е определен за временно изпълняващ функциите на председател на ДАМНТ с решение на МС № 226 от 24.04.2017 г., съответно е назначен със заповед на министър-председателя на Република България № КВ-197 от 25.04.2017 г. за временно изпълняващ функциите на председател до определянето на титуляр, т. е. макар и временно, в периода до определяне на титуляр В. Василев е определен да осъществява в пълен обем функциите на председател на ДАМТН. В този смисъл позоваването в касационната жалба на Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г., постановено по т. д. № 4/2002 г. на ОС на ВАС е неотносимо, тъй като не става дума за делегиране на правомощия на временно изпълняващия функциите на председател на ДАМТН. Правилно съдът е приел, че на основание чл. 6, ал. 2 от ЗДСл, ръководителят на Агенцията може да делегира част от своите правомощия, съответно, че главният секретар е валидно оправомощен да издава заповеди, свързани със служебните правоотношения със служителите на агенцията и оспорената заповед е издадена от компетентен орган. Не е необходимо в нормата на чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл., съгласно която заповедта за прекратяване на преместването се издава от органа по назначаването на изпращащата администрация, да е предвидена възможност за делегиране на това конкретно правомощие, за да може същото да бъде валидно предоставено на главния секретар. Съгласно нормата на чл. 6, ал. 2 от ЗДсл, органът по назначаването може да възложи своите правомощия или отделни свои правомощия по служебното правоотношение с лицата от администрацията на главния секретар, съответно на постоянния секретар на отбраната, на административния секретар на Министерството на вътрешните работи и на постоянния секретар на Министерството на външните работи, съответно на секретаря на общината, освен в случаите, когато в закон е предвидено друго. В случая, със заповед № А-307 от 26.04.2017 г., на вр. и. дл. председател на ДАМНТ именно на главния секретар е делегирано правомощието на орган по назначаването и тъй като от друга страна в ЗДсл не е "предвидено друго", правилно съдът е приел, че правомощията на главния секретар са валидно делегирани и упражнени - възможност, изрично предвидена в закона. Става дума за предоставяне на част от правомощията на подчинен орган при специално овластяване на титуляра на конкретното правомощие. Неоснователно е и оплакването в касационната жалба за допуснато от съда съществено процесуално нарушение - изразяващо се в необсъждане, в нарушение на чл. 172а, ал. 2 от АПК, на доводите на жалбоподателя. Същото не намира опора в данните по делото. Съдът е обсъдил всички релевантни за спора доводи, като е формирал съобразени с доказателствата и приложимия закон правни изводи. Правилно съдът е приел, че не е налице съществено нарушение на административно производствените правила, изразяващо се в неуведомяване на жалбоподателя за започване на производството по издаване на оспорената заповед. Настоящият състав споделя изцяло мотивите на съда, че нарушението не е съществено, тъй като съществено е само онова процесуално нарушение, което може да се отрази негативно на правото на защита на засегнатото лице или да доведе до различен от направения от органа извод. В случая, всички свои възражения страната е имала възможност да изрази в съдебното производство, поради което правата на защита не са нарушени. Не би могъл да бъде постановен и различен по съдържание административен акт, тъй като в хипотезата на чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл. административният орган действа в условията на обвързана компетентност и при направено изрично искане от приемащата администрация за предсрочно прекратяване на преместването, е длъжен да постанови акт, със същия резултат. Вярно е, че в резултат на издаването на акта жалбоподателят е претърпял редица лични и семейни неудобства, но същите са последица, като са извън условията за издаване на оспорената заповед. Правилно решаващият съд е приел, че не са налице съществени нарушения на процедурните правила. Следва да се добави, че с решение № 14210 от 23.10.2019 г., постановено по адм. дело № 6904/2019 г. петчленен състав на Втора колегия на Върховния административен съд е оставил в сила решение № 5762 от 16.04.2019 г. по адм. дело № 6231/2017 г., на тричленен състав на Върховния административен съд, с което е отхвърлена жалбата на Г. Апостолов против заповед № К-102 от 10.05.2017 г. на министъра на външните работи, с която на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДипл Сл е прекратена дългосрочната му командировка в Мексико. В това производство са обсъдени възраженията на Апостолов по отношение оценката на изпълнение на длъжността му в приемащата администрация за 2016 г., възраженията против констатациите на компетентните органи за допуснати от негова страна нарушения на финансовата дисциплина и отчетност и други, които са послужили за основание на искането от приемащата администрация, отправено до органът по назначаване на изпращащата администрация за прекратяване на преместването. Възраженията са отхвърлени като неоснователни. Неоснователно е и възражението за неправилно приложение от първоинстанционния съд на материалния закон. С оглед установените от доказателствата по делото факти, съдът е направил обоснован извод за наличие на елементите от фактическия състав на чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл. Правилно съдът е приел, че при направеното искане от компетентния орган на приемащата администрация, при условията на обвързана компетентност следва да се прекрати предсрочно изпълнението на длъжността. Съдът правилно е изтълкувал и приложил цитираната норма. Съгласно чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл, изпълняването на длъжност в друга администрация може да бъде предсрочно прекратено по искане на органа по назначаване на приемащата администрация или на държавния служител, а съгласно изречение второ на същият текст органът по назначаването на изпращащата администрация издава заповед за прекратяване на преместването. От граматичното и логическо тълкуване е видно, че органът на изпращащата администрация е длъжен при настъпване на условието за получаване на искане от органа на приемащата администрация да прекрати преместването, като издаде заповед, като законът не му предоставя възможност да прецени основателността или неоснователността на същото. Няма основания за друго тълкуване на нормата на чл. 81б, ал. 5 от ЗДСл, като доводите, че по този начин преместените служители се държат в страх и подчинение са релевантни към евентуални предложения за изменение на законовата норма. Правилно съдът е приел, че е спазена и целта на закона, както и че са неоснователни възраженията за превратно упражняване на власт. От доказателствата не се установява оспорената заповед да е издадена с различна от законовата цел - да се прекрати предсрочно преместването в приемащата администрация, тъй като е налице предложение, мотивирано с установено недобро изпълнение на служебните задължения от служителя, довело до оценка "неприемливо изпълнение" за 2016 г. Останалите доводи, че приемащата администрация е избегнала провеждането на процедура по налагане на дисциплинарно наказание - предсрочно прекратяване на задграничен мандат, като е предприела процедурата по предсрочно прекратяване на преместването, което обективира превратно упражняване на власт са относими към друг административен акт - заповедта за прекратяване на командироването, съответно са извън предмета на настоящото производство. Както се посочи заповедта на министъра на външните работи е била предмет на контрол по цитираните по-горе дела на ВАС, като същата е приета за законосъобразна и жалбата против нея е отхвърлена. Не са налице сочените касационни основания за отмяна на решението, същото е правилно и следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,