Решение № 12698 от 19.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7730/2018 г.

Решение № 12698 от 19.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7730/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието, подадена чрез упълномощен главен юрисконсулт П. Рътарова, против решение № 5843 от 04.05.2018 г., постановено от Върховния административен съд, Трето отделение, по адм. д. № 2830/2017 г. С касационната жалба и в съдебно заседание чрез упълномощен юрисконсулт Домузчиева се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на решението. Според касационния жалбоподател съдът погрешно е приел, че процесните нормативни текстове противоречат на чл. 3, ал. 1 и ал. 2 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел /ЗЮЛНЦ/. Касторът оспорва този извод и го счита за неправилен и необоснован, тъй като акредитираните организации за посредничество при международни осиновявания не осъществяват дейността си по ЗЮЛНЦ, а по реда на Хагската конвенция за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване. Развива подробни съображения за приложимост на чл. 11а, чл. 11с и чл. 32 от визираната конвенция и моли петчленния състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното съдебно решение, като незаконосъобразно. Претендира присъждане на направените по делото разноски в двете съдебни инстанции, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - Фондация "Мечтан свят", гр. София, оспорва касационната жалба чрез председателя на фондацията адв. М. Сълова, която с писмен отговор и в съдебно заседание пледира за отхвърляне на касационната жалба, като счита, че оплакванията, които са направени и цитирането и позоваването на Хагската конвенция, е направено по начин, който не може да се приеме. Излага доводи, че акредитираните организации не са търговски дружества и счита за законосъобразен извода на тричленния съдебен състав, че дейността на акредитираните организации е основана главно на електронна обработка на документация и телефонни контакти във връзка с осъществяваната дейност. Заявява искане за присъждане на направените по делото разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба, тъй като акредитираните организации за посредничество при международно осиновяване осъществяват дейността си по реда на Хагската конвенция за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване от 29.05.1993 г., Семейния кодекс и Наредба № 2/24.10.2014 г., а не по реда на ЗЮЛНЦ. Според участващия по делото прокурор установените изисквания с разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 5 и ал. 3 от Наредба № 2/2014 г. не са в противоречие с нормите на ЗЮЛНЦ и не са вмешателство в дейността и разпределението на финансовите средства на съответния вид сдружения, както необосновано е приел съдът, защото дейността на фондацията се явява общественополезна такава и е подчинена на разрешителен режим, съобразно нормата на чл. 116 от СК, поради което оспорените изисквания в никой случай не засягат правата и законните интереси на съответното сдружение в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която е издадена наредбата. Като прецени доводите на страните и данните по делото, петчленният състав на Върховния административен съд намира касационната жалба за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение № 5843 от 04.05.2018 г. са отменени разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 5, буква "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредба № 2 от 24.10.2014 г. за условията и реда при издаване и отнемане /погрешно в диспозитива на решението е изписано "отменяне"/ на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване на дейността на акредитираните организации, обнародвана в ДВ, бр. 91 от 4.11.2014 година. Със същото решение Министерството на правосъдието е осъдено да заплати на Фондация "Мечтан свят" сумата от 570 (петстотин и седемдесет) лева - съдебни разноски. За да достигне до този резултат решаващият състав на Трето отделение на Върховния административен съд е приел, че с разпоредбата на чл. 116, ал. 3 от Семейния кодекс на министъра на правосъдието е предоставена компетентност с наредба да определи условията и реда за издаване и отнемане на разрешения за дейността на акредитираните организации, включително и за прекратяването им, от което е изведено заключение, че атакуваните разпоредби от подзаконовия нормативен акт не страдат от порок, обосноваващ тяхната нищожност. Преценено е, че от материалите по делото е видно, че са спазени правилата за издаване на нормативни актове, разписани в чл. 26 - 28 ЗНА и в чл. 75 - чл. 80 АПК. Атакуваните от жалбоподателя нормативни текстове са отменени, тъй като тричленният съдебен състав е счел, че противоречат на чл. 3, ал. 1 и ал. 2 ЗЮЛНЦ, съгласно които юридическите лица с нестопанска цел определят свободно средствата за постигане на техните цели (ал. 1), а ограничения в дейността и средствата за постигане целите на юридическите лица с нестопанска цел могат да се определят само със закон (ал. 2). В мотивите на обжалваното решение е отразено, че оспорените разпоредби на Наредбата визират изисквания към акредитираните организации за доказване на такива по вида и естеството си технически, финансови и персонални ресурси - задължително изискване за назначаване на технически сътрудник на трудов договор за пълен работен ден, както и за поддържане на постоянен офис за целите на дейността с необходимо присъствие в него на служител 8 часа дневно, които според първоинстанционния съд са в пряко противоречие с горепосочените норми на ЗЮЛНЦ, както и с неговия дух, цели и принципи. Съдът е изразил становище, че обжалваните разпоредби приравняват акредитираните организации на търговски дружества, въвеждайки изисквания за обезпечаване на финансови ресурси, които не могат да бъдат възприети като "свободно определени средства" за постигане целите на акредитираните организации. Приел е, че дейността на акредитираните организации е основана главно на електронна обработка на постъпващата документация и телефонни контакти във връзка с осъществяваната дейност, с оглед на което не намира законова опора подходът на министъра на правосъдието с подзаконов нормативен акт да въведе изискване за това какъв технически персонал да бъде назначен в организация, създадена с нестопанска цел и за осъществяване на общественополезна дейност. Изразено е становище, че няма правно основание за въведеното изискване назначения технически сътрудник да бъде ангажиран по трудов договор, понеже сътрудникът би могъл може да работи на граждански договор, по трудово правоотношение - целодневно, почасово, включително и на доброволни начала, което би следвало да се определи автономно от съответната акредитирана организация. Според настоящия съдебен състав обжалваното решение е валидно и допустимо, но е неправилно. При постановяването му е допуснато нарушение на материалния закон изразяващо се в това, че първоинстаницонният съд е счел, че приложимите материалноправни разпоредби в случая са единствено тези на ЗЮЛНЦ. Петчленният съдебен състав не споделя тази теза, защото тя не отчита естеството на правоотношенията, регламентирани с процесния подзаконов нормативен акт. Не е съобразен и специфичният характер на посредничеството при международни осиновявания, който налага завишени изисквания, които са относими само по отношение на акредитираните организации, осъществяващи посредничество при международни осиновявания, но не и спрямо други дейности в обществена полза, ако такива евентуално се извършват от юридическото лице. Разпоредбата на чл. 116, ал. 1 от Семейния кодекс урежда, че посредничеството при международно осиновяване се извършва от юридическо лице с нестопанска цел, което е вписано в Централния регистър по чл. 45, ал. 1 ЗЮЛСЦ, но законодателят изрично е регламентирал, че организацията, осъществяваща посредничество е "акредитирана организация", тоест тя е подчинена на особен разрешителен режим по акредитация, предвид значителната обществена отговорност, функции и задължения на съответната посредническа организация. Ето защо ал. 1 на чл. 116 от Семейния кодекс следва да се тълкува и прилага във връзка с нормата на чл. 116, ал. 3 от Семейния кодекс, с която чрез законова делегация е възложено на министъра на правосъдието да определя с наредба условията и реда за издаване на разрешение и дейността на акредитираната организация, включително и прекратяването й. В изпълнение на визираната разпоредба е издадена процесната наредба, чрез която издателят й е регламентирал изискванията към посредническите организации в областта на международните осиновявания. По силата на чл. 2, ал. 2 от процесната Наредба № 2 от 24.10.2014 г. посредничеството при международно осиновяване се осъществява в съответствие с чл. 21 от Конвенцията на ООН за правата на детето и с принципите и разпоредбите на Хагската конвенция за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване от 29.05.1993 г. и съобразяване най-добрия интерес на детето. В мотивите на обжалваното решение обаче не са обсъдени и съобразени изискванията на Хагската конвенция за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване. Визираната конвенция е ратифицирана със закон, приет от 39-о Народно събрание на 31.01.2002 г., обн. ДВ, бр. 16 от 12.02.2002 г., издадена от Министерството на правосъдието, обн., ДВ, бр. 78 от 13.08.2002 г. и е в сила за Република България от 1.09.2002 г. Съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната и същите имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 5, ал. 2 АПК, регламентираща предимство на ратифицирания и влязъл в сила за Република България международен договор. Хагската конвенция допуска част от правомощията на централния орган да се делегират на акредитирани от него организации за посредничество при международно осиновяване, но заедно с това задължава безусловно централния орган /в случая министъра на правосъдието/ да контролира - превантивно, текущо и последващо, състава и дейността на организациите, включително и финансиите им, и условията, при които я извършват. Целта е прилагане на едни и същи изисквания към акредитираните организации във всички страни, ратифицирали Хагската конвенция, за да се защитят максимално правата на децата без родители при тяхното осиновяване в държава, различна от държавата на произхода им, както и да се предотврати трафика на деца. Ето защо законът, на който се е позовал тричленният съдебен състав - ЗЮЛНЦ е приложим към акредитираните организации само по отношение на общите разпоредби за регистриране, управление и публичност на дейността, но не и относно възможността те свободно и автономно да определят средствата за постигане на целите при формиране на решения в процеса на осъществяване на посредническата си дейност при международно осиновяване. Следователно изискванията, предвидени в оспорените текстове на Наредба № 2 от 24.10.2014 г., не са в противоречие с материалния закон, а са изцяло в съответствие със Семейния кодекс и с Хагската конвенция, които са приложимите нормативни актове в областта на международните осиновявания. Следва да се има предвид нормата на чл. 11а от Хагската конвенция, изискваща акредитираните организации да преследват единствено идеални цели, съгласно условията и в рамките, установени от компетентните органи за акредитиращата държава. В случая министърът на правосъдието чрез законовата делегация на чл. 116, ал. 3 от Семейния кодекс е компетентният орган, който в изпълнение на Хагската конвенция определя условията и рамките на дейността на акредитираните посреднически организации, с оглед на което издателят на процесната наредба е формулирал завишени изисквания и условия за дейността и състава на акредитираната организация. Цитираният текст от Хагската конвенция акцентира върху идеалните цели на акредитираните организации, в какъвто смисъл са и разпоредбите на процесната наредба, поради което икономическите интереси и финансовото състояние на съответната акредитирана организация не могат са бъдат съобразявани и на тях не следва да се дава предимство пред обществения интерес, а именно: пред интереса на децата, които са без родителска грижа и които подлежат на осиновяване в друга държава. Това е така, защото твърдяните от Фондация "Мечтан свят" евентуални затруднения от финансово естество при изпълнение на изискванията на чл. 4, ал. 1, т. 5, буква "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредба № 2 от 24.10.2014 г., не могат да бъдат противопоставяни на хуманната дейност при ефективното осъществяване на посредничеството при международно осиновяване. Разпоредбата на чл. 32 от Хагската конвенция по императивен начин разпорежда, че никой не може да извлича недължима финансова или друга облага от участие в дейност, свързана с международно осиновяване, като могат са бъдат претендирани и заплащани само разноски и разходи, включително и разумни хонорари на лицата, участващи в процедурата по осиновяването. От съществено значение е обстоятелството, че в чл. 11с от Хагската конвенция ясно и недвусмислено е регламентирано, че акредитираните организации подлежат на контрол от страна на компетентните органи в съответната държава по отношение на своя състав, дейност и финансово състояние. Следователно изрично е предвидена компетентност на държавния орган - министъра на правосъдието, който следва да контролира персоналния състав на посредническата организация, вкл. и да формулира изискване за назначаване на технически сътрудник, който да работи на трудово правоотношение на пълен работен ден. С горепосочената норма от Хагската конвенция категорично е предвидена и възможност за контролиране на финансовото състояние на акредитираната организация, с което се опровергава извода на първоинстанционния съд за недопустима намеса в автономното разходване на финансови средства от посредническата организация. Настоящият съдебен състав намира, че следва да бъде съобразена и Глава шеста от Ръководството за добра практика "Акредитация и Акредитирани организации за осиновяване", публикувано на интернет страницата на Хагската конвенция, според която акредитираната организация задължително трябва да разполага с компетентен и достатъчен професионален, технически и административен персонал за изпълнение на своята дейност. В тази връзка касационният съдебен състав възприема тезата на касационния жалбоподател, че структурата и организацията на акредитираните организации могат да се различават в различните държави, но спрямо всички тях следва да се прилагат определени минимални правила и стандарти, защото международното осиновяване е публична мярка за защита правата на детето, която безспорно изисква наличието на съответния квалифициран персонал. Ето защо Хагската конвенция налага минимални стандарти, които следва да се покриват от всички акредитирани организации. Настоящият съдебен състав намира за неправилен извода на тричленния съдебен състав и относно възможността само по електронен път да се осъществява дейността на акредитираната организация. Касае се за отношения на доверие, които не могат да възникнат и да се развиват без лични срещи, наблюдения и изпълнение на многобройните функции и задължения, които следва да се изпълняват от целия персонален състав при осъществяване дейността на акредитираните организации. Тези задължения са подробно дефинирани в чл. 19, т. 1 - 14 и чл. 20, т. 1 - т. 26 от процесната наредба, които разпоредби не са оспорени от страна на първоинстаницонния жалбоподател. По изложените съображения петчленният съдебен състав счита, че атакуваните от Фондация "Мечтан свят" нормативни текстове на чл. 4, ал. 1, т. 5, буква "в" и чл. 4, ал. 3, т. 4 от Наредба № 2 от 24.10.2014 г., не противоречат на приложимите материалноправни разпоредби и съответстват на целта на закона - Семейния кодекс и на изискванията на Хагската конвенция за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване. Като е достигнал до обратния извод тричленният съдебен състав е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и вместо него да се постанови ново съдебно решение, с което да се отхвърли оспорването на Фондация "Мечтан свят". С оглед изхода на спора претенцията на горепосочената фондация за присъждане на разноски се оставя без уважение. На основание на чл. 143, ал. 4 АПК във връзка с чл. 78, ал. 8 ГПК, касационният жалбоподател следва да заплати на ответника разноски за двете съдебни инстанции, представляващи юрисконсултско възнаграждение в общ размер 200 лв. - по 100 лв. за всяка инстанция, който размер е определен съобразно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във вързка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, предложение второ и чл. 222, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд, петчленен състав - І колегия,