Решение № 15165 от 29.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16640/2011 г.

Решение № 15165 от 29.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16640/2011 г., V о., докладчик съдията Анелия Ананиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от директора на Областна дирекция "Земеделие" (ОДЗ) - Плевен срещу решение № 662/29.11.2011 г., постановено по адм. дело № 881/2011 г. по описа на Административен съд (АС) - Плевен в частта, в която е отменена заповед № РД-15-40/14.09.2011 г., издадена от жалбоподателя, за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" на Сибин Ангелов Михайлов. Касационният жалбоподател поддържа, че решението в обжалваната част е неправилно, като постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Прави искане същото да бъде отменено. Ответникът - Сибин Ангелов Михайлов, чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба и поддържа представения по делото писмен отговор. Претендира присъждане на направените разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, като обсъди доводите в касационната жалба и писмения отговор, становищата на страните и доказателствата по делото, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, за която решението в обжалваната част е неблагоприятно, поради което е допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. С решението в обжалваната му част първоинстанционният съд отменя заповед № РД-15-40/14.09.2011 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - Плевен за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" на Сибин Ангелов Михайлов - началник на Общинска служба по земеделие - Червен бряг, Главна дирекция "Аграрно развитие" при Областна дирекция "Земеделие" - Плевен. За да постанови този резултат, АС - Плевен, след задълбочено и детайлно обсъждане на всяко едно от вменените на Михайлов със заповедта за уволнение дисциплинарни нарушения, прави извода, че дисциплинарно-наказващият орган допуска съществени нарушения на административнопроизводствените правила (чл. 94, ал. 1 и чл. 96, ал. 1, ал. 2 от ЗДСл) и неправилно прилага материалния закон. Решението в обжалваната част е правилно. Фактите по делото са установени след обстоен анализ на представените от административния орган и събраните в хода на процеса писмени и гласни доказателства. Правните изводи на съда са обосновани и законосъобразни, поради което се споделят изцяло от настоящата касационна инстанция. Правилно е заключението на АС - Плевен за издаването на оспорената пред него заповед от компетентен дисциплинарно-наказващ орган съгласно чл. 92, ал. 1 от ЗДСл във вр. с чл. 3, ал. 3, т. 8 от Устройствения правилник на областните дирекции "Земеделие" и в предписаната от закона писмена форма. Аргументиран е изводът на съда за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила при издаване на оспорената заповед относно констатираното от органа нарушение по т. 1 от същата, изразяващо се в "многократно нарушаване разпоредбите на чл. 5, ал. 2 и чл. 6, ал. 1 от КПСДА, които нарушения се състоят в това, че отказва да присъства на задължителните работни срещи, разпоредени от директора на ОДЗ, констатирано с протокол от 7.09.2011 г. и депозирани обяснения вх. № 1869/8.09.2011 г., което е неизпълнение на заповед от прекия му ръководител и същото не създава увереност у органите, чиято дейност подпомага, че могат да му се доверят и да разчитат на него". С писмо, изх. № 1466/7.09.2011 г. Михайлов е уведомен, че следва да се яви на изслушване на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл на 8.09.2011 г. от 15 ч. в ОДЗ - Плевен. Видно от протокол от 8.09.2011 г., удостоверяващ среща за изслушване на служителя, посоченото нарушение е предмет на обсъждане, като за същото не е образувано дисциплинарно производство, нито е присъединено към вече образуваното производство със заповед № РД-104/7.07.2011 г. Цитираната заповед обхваща установените нарушения с констативния протокол от 5.07.2011 г. от проверката на комисия, назначена със заповед № РД-89/4.07.2011 г. Правилно съдът приема, че процедурата пред дисциплинарния съвет е задължителна преди налагането на наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, а в случая дисциплинарното наказание уволнение е наложено без дисциплинарният съвет да е сезиран, без да изясни фактите и обстоятелствата за това нарушение и без да вземе решение, съответно предложи становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност за него. Законосъобразен е извода, че неизпълнението на процедурата пред дисциплинарния съвет по чл. 96 от ЗДСл е съществено нарушение на процесуалните правила при издаването на заповед за дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, което се отразява негативно и на правото на защита на Михайлов по отношение на това нарушение. Правилно съдът констатира, че дисциплинарното нарушение по тази точка от заповедта е едно - лицето не присъства на една среща (на 7.09.2011 г.). Същото е квалифицирано от една страна като неизпълнение на заповед от прекия му ръководител, а от друга като многократно нарушаване на разпоредбите на чл. 5, ал. 2 и чл. 6, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА), които свои констатации административният орган не доказва с писмени или гласни доказателства. Идентични са изводите на съда относно нарушението по т. 2 от отменената заповед, описано по следния начин: "служителят със своето поведение накърнява достойнството и правата на своите подчинени, като отправя заплахи по техен адрес, видно от сигнал вх. № 1553/19.07.2011 г. в ОДЗ - Плевен, изпратен до Окръжна прокуратура - Плевен, ОД на МВР - Плевен и Общински съвет - Червен бряг, с изх. № 1553/20.07.2011 г., което е нарушение на чл. 14, ал. 1 от КПСДА." Правните изводи на съда по отношение посоченото нарушение са обосновани и правилни. За това нарушение Михайлов също не е привлечен към отговорност по законоустановения ред - не е образувано дисциплинарно производство за него в нарушение на чл. 96, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарният съвет се произнася по сигнала в деня на постъпването му, без да събере служебно и без да изиска от Михайлов да представи доказателства. Проверка по сигнала не е извършвана както от дисциплинарния съвет, така и от наказващия орган, с което са нарушени разпоредбите на чл. 96, ал. 2 и чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. За да се приеме, че нарушението е извършено, изнесените факти в сигнала следва да се проверят и докажат, което не е сторено от касатора. Отделно от това на служителя не е дадена възможност да посочи доказателства във връзка с вмененото му по т. 2 от заповедта нарушение. Правилно съдът приема, че като не събира основни доказателства /обяснения от лицата, за които се твърди, че са присъствали по време на отправяне на заплахите/ за установяване на фактическата обстановка по сигнала, дисциплинарно - наказващият орган допуска съществено процесуално нарушение и не установява извършването на дисциплинарното нарушение по т. 2 от заповедта. Обосновано е заключението на съда за допуснати съществени процесуални нарушения в процедурата относно констатираното нарушение по т. 3 от заповедта. Същото е описано в т. IV на констативния протокол от 5.07.2011 г. и спрямо него дисциплинарното производство е редовно образувано. След като приема да приложи нормата на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл и да получи писмени обяснения от Михайлов, дисциплинарният съвет се произнася преди същият да получи това искане, което правилно съдът определя като нарушение на процесуалните правила, водещо до ограничаване правото на защита на служителя. Аргументирано съдът прави заключение за недоказаност на нарушението в частта за неподписване на констативния протокол № 1 за състоянието и ползването на земите от ДПФ към 30.05.2011 г. от един от членовете на комисията, доколкото не е изследвана причината за това. Опровергана е и констатацията по т. 3 от заповедта за липса на дата върху цитирания протокол. Правилно съдът приема, че по отношение на описаното в т. 3 от отменената заповед нарушение не е неизяснена фактическата обстановка, като лицето не може да разбере кои точно негови действия се квалифицират като дисциплинарни нарушения. Обосновано съдът приема предвид свидетелските показания, че замяната е извършена преди ноември 2009 г., поради което е изтекъл едногодишният срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл от извършването на нарушението, в който срок може да се наложи наказание. Издаването на отменената заповед извън посочения срок е съществено процесуално нарушение, което обуславя отмяната й. В допълнение настоящият състав следва да отбележи, че в тази част е допуснато нарушение на изискванията за форма на заповедта за дисциплинарно уволнение (чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл), изразяващо се в непълно фактическо описание на нарушенията и непосочване на служебните задължения, които са виновно нарушени, доколкото не е конкретизирано в какво се изразява неизгодната за държавата замяна по чл. 36 от ППЗСПЗЗ, по кой законов текст или длъжностна характеристика началникът на ОбСЗ - Червен бряг има задължение да даде становище и да сезира ОДЗ - Плевен във връзка с визираната замяна, която от своя страна не е индивидуализирана чрез посочване на преписката и времето на извършването й. Констатираното нарушение във формата съставлява самостоятелно основание за отмяна на заповедта в тази част. Правилен е решаващият извод на първоинстанционния съдебен състав за допуснато съществено нарушение в процедурата и преклудиране дисциплинарната отговорност на Михайлов поради изтичане на визирания в чл. 94 от ЗДСл едногодишен срок от извършване на подробно описаното в мотивите на съдебното решение нарушение по т. 4 от заповедта за уволнение. Аргументирано е заключението на съда и относно нарушението по т. 5 от заповедта за уволнение, за което правилно приема, че Михайлов не е привлечен към отговорност по установения ред. Това нарушение не е предмет на констативния протокол от 5.07.2011 г., по т. III, IV, V и VI от който са поискани писмени обяснения от служителя при проверката от дисциплинарния съвет. По този начин е нарушена разпоредбата на чл. 96 от ЗДСл, като неизпълнението на процедурата пред дисциплинарния съвет е съществено нарушение на процесуалните правила при издаването на заповед за дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. Правилно съдът заключава, че в заповедта няма дата на нарушението по т. 5, не е описано в какво се изразява "възпрепятстването на нормалния работен процес в ОСЗ - Червен бряг" и конкретните служебни задължения, които са виновно нарушени - нарушение на изискванията за форма на акта съгласно чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл. По този начин служителят не може да разбере кои негови конкретни действия се квалифицират като дисциплинарни нарушения и защо, с което се ограничава правото му на защита. Обоснован е и изводът, че няма представени доказателства за това нарушение. На база така приетите за установени съществени нарушения на установената форма и/или неотчитане изтичането на едногодишния преклузивен срок от извършване на нарушението по чл. 94 от ЗДСл, на предписаната процедура по чл. 94 и чл. 96 от ЗДСл, по отношение на всички, описани в заповедта нарушения, законосъобразно АС - Плевен отменя оспорения пред него административен акт. Касационната инстанция изцяло споделя и развитите от първоинстанционния съд съображения за несъответствие на заповедта за уволнение с материалноправните разпоредби. Правилно съдът в решението си приема, че наред с допуснатите съществени процесуални нарушения, част от вменените на Михайлов нарушения на служебните задължения не са установени от административния орган, въпреки указанията на съда за разпределяне на доказателствената тежест в процеса. Настоящият състав не споделя направеното в касационната жалба възражение за спазване на процедурата по отношение на всички нарушения, предмет на заповедта за уволнение. По делото няма спор, че дисциплинарното производство започва със заповед № РД-104/7.07.2011 г. на директора на ОДЗ - Плевен, с която е наредено да се образува дисциплинарно дело срещу Михайлов във връзка с установените в констативен протокол от 5.07.2011 г. нарушения в дейността на Общинска служба по земеделие (ОбСЗ) - Червен бряг. В посочения констативен протокол - точки III, IV, V, VI и VII са описани различни нарушения в дейността на Михайлов като началник ОбСЗ - Червен бряг, като е направено предложение за образуване на дисциплинарно производство спрямо него. С писмо до Михайлов, изх. № 1466/7.07.2011 г. председателят на назначения дисциплинарен съвет изисква от служителя в срок до 17.00 часа на 8.07.2011 г. да представи писмени обяснения по описаните в т. III, IV, V, VI от констативния протокол нарушения. Михайлов отговаря на това писмо на 10.08.2011 г., като по делото няма данни то да е получено преди тази дата. На 19.07.2011 г. видно от протокол № 2 дисциплинарният съвет решава, че с оглед на тежестта и обема на нарушенията на Михайлов следва да му се наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. На това заседание са разгледани и нарушения, включително и такива, извършени след 5.07.2011 г. (датата на проверката от дисциплинарния съвет), които не са проверени и за които не са поискани обяснения от Михайлов в хода на дисциплинарното производство. На 23.08.2011 г. с писмо, изх. № 1466/23.08.2011 г. са изискани писмени обяснения от страна на директора на ОДЗ - Плевен по отношение на дисциплинарни нарушения, описани в т. III, IV, V, VI от Констативния протокол, които обяснения Михайлов дава на 31.08.2011 г. С писмо от 7.09.2011 г. Михайлов е поканен на изслушване от директора на ОДЗ - Плевен на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, на което същият се явява (протокол от 8.09.2011 г.). При така установените факти правилно АС - Плевен приема, че по отношение на нарушенията по т. 1, 2 и 5 от заповедта не е спазена процедурата по чл. 96 от ЗДСл, предвиждаща дисциплинарно-наказващият орган преди да наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл да разпореди образуването на дисциплинарно дело и да вземе становището на дисциплинарния съвет по всички констатирани нарушения. В хипотезата на образувано дисциплинарно производство - в конкретния случай със заповед № РД-104/7.07.2011 г. на директора на ОДЗ - Плевен за определени нарушения и констатирани в хода на проверката или впоследствие други нарушения, извън тези, предмет на посочената заповед, същите следва да се проверят и установят от дисциплинарния съвет, за да се приеме спазване на предвидената в чл. 96 от ЗДСл процедура. В случая това не е направено и като се произнася по нарушения, включени в заповедта за уволнение, които не са проверени в хода на проверката, извършена от дисциплинарния съвет и за което не е дадена възможност на служителя да се защити, касационният жалбоподател издава оспорения пред съда акт при неспазване на разписаната в чл. 96 от ЗДСл процедура. Не се споделя от настоящия съдебен състав и изложения в касационната жалба довод за спазване на сроковете за налагане на дисциплинарните нарушения по чл. 94 от ЗДСл. Съгласно ал. 1 на цитираната разпоредба дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. В случая по отношение на нарушенията по т. 3 и т. 4 от заповедта наказанието е наложено след изтичане на едногодишния срок от извършването им. Не е налице хипотезата на чл. 94, ал. 3 от ЗДСл, в която сроковете по ал. 1 не текат. В изключението, предвидено в закона, не попада случая, в който служителят не е в служебно правоотношение. В настоящата хипотеза няма спор, че за времето от 1.03.2010 г., когато Михайлов е уволнен на друго основание, до 19.05.2011 г., когато е възстановен на служба с влязло в сила съдебно решение, същият не изпълнява функциите на началник на ОбСЗ - Червен бряг, като през този период сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл не спират да текат. Като приема, че визираните в посочената разпоредба срокове са изтекли и е преклудирана възможността на административния орган да наложи наказание за описаните нарушения, съдът постановява решението си в тази част в съответствие с материалния закон. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение, намира, че решението в обжалваната част е правилно, поради което не са налице сочените касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода от спора, както и с оглед своевременно направеното искане за присъждане на съдебни разноски, настоящият съдебен състав намира, че на ответника Михайлов следва да се присъдят доказаните такива в размер на 300 лева, съставляващи реално заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат пред касационната инстанция. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение