Решение № 8980 от 18.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3659/2016 г.

Решение № 8980 от 18.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3659/2016 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти (НСЦРЛП) и Комисията по прозрачност (КП) към Министерския съвет (МС), подадени от техните процесуални представители по пълномощно (служителите с юридическо образование А. К.-Д. и М. Ц. на първия касатор и юрисконсулт Л. Л. на втория) срещу решение № 510 от 29.01.2016 г. по административно дело № 6087 по описа за 2015 г. на Административен съд - София-град (АССГ), с което са отменени решение № КП-269/15.05.2016 г. на Комисията по прозрачност и решение № НСР-5823 от 12.03.2015 г. на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, и административната преписка е изпратена на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти за "ново разглеждане при спазване на указанията по тълкуването и прилагането на закона", като Комисията по прозрачност е осъдена да заплати на "Новартис Фарма" ГмбХ, дружество учредено и съществуващо по законите на Германия, сума в размер на 50 лв., представляваща разноски за първата инстанция. Касаторът - Национален съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, действащ чрез процесуалните си представители А. Д. и М. Ц., аргументира теза, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли съдебното решение да бъде отменено, като претендира и присъждане на направените по делото разноски, вкл. възнаграждение на юристи. Касаторът - Комисията по прозрачност към Министерския съвет, действащ чрез процесуалния си представител Л. Л., поддържа оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК. Искането му е за отмяна на обжалвания съдебен акт и потвърждаване на отменените с него решения на Комисията по прозрачност и на Националния съвет по цени и реимбурсиране. Ответникът "Новартис Фарма" ГмбХ, действащ чрез пълномощника адвокат А. Ц., излага съображения, че касационната жалба на Националния съвет по цени и реимбурсиране е недопустима, а в условията на евентуалност - неоснователна, а по отношение на касационната жалба на Комисията по прозрачност навежда доводи, че същата е неоснователна. Обосновава теза за правилност на атакуваното с тях решение на АССГ, поради което моли за отхвърлянето им, като изрично подчертава, че не претендира разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на касационната жалба на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, а в случай, че не се приеме становището по допустимостта й, да се приеме, че и двете касационни жалби са неоснователни, а оспореното с тях съдебно решение за обосновано и законосъобразно, поради което предлага оставянето му в сила. При извършената служебна проверка Върховният административен съд намира касационната жалба на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти за процесуално недопустима предвид следните съображения: На основание чл. 266, ал. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ) решенията на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти подлежат на задължително обжалване пред Комисията по прозрачност към Министерския съвет, чиито решения по силата на ал. 3 подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Съгласно стабилната и непротиворечива съдебна практика по прилагането на чл. 266 от ЗЛПХМ предвиденият от закона административен ред за обжалване на решенията на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е задължителен. По силата на чл. 266, ал. 3 от ЗЛПХМ предмет на съдебния контрол за законосъобразност е актът, издаден от Комисията по прозрачност, по подадена жалба срещу решение на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти. При прилагане на съдопроизводственото правило на чл. 153, ал. 1 от АПК като ответник в съдебното производство се конституира органът, издал подлежащия на съдебно обжалване административен акт, а това в случая е Комисията по прозрачност към МС. Под "заинтересовани лица" разпоредбата на чл. 153, ал. 1 от АПК, която определя страните в административносъдебното производство, има предвид заинтересованите граждани и организации съгласно чл. 15, ал. 1 от АПК, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение или за които те биха породили права или задължения. В същия смисъл с разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от АПК е предвидено, че страни в административното производство са привлечените и встъпилите заинтересовани граждани и организации по дефиницията на § 1, т. 2 от ДР на АПК (юридическо лице или сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено въз основа на закон). Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е юридическо лице на бюджетна издръжка със статут на държавна комисия към министъра на здравеопазването (чл. 258, ал. 1 от ЗЛПХМ). Съветът е колегиален орган, овластен с административни правомощия и се подпомага от администрация, чиято структура и организация на работа се определят с устройствен правилник, приет от Министерския съвет (чл. 258, ал. 3 и ал. 5 от ЗЛПХМ). Посочените белези определят Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти като административен орган - юридическо лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, а не като организация - юридическо лице по смисъла на § 1, т. 2 от ДР на АПК. Поради това Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти не е заинтересовано лице по смисъла на чл. 153, ал. 1 от АПК и неправилно е бил конституиран от Административен съд - София-град като заинтересована страна по делото. Административните органи, които са упражнили законово предоставени им правомощия в производството по издаване на крайния административен акт, подлежащ на съдебно обжалване по силата на закона, не са заинтересувани лица и организации с лично засегнати права и законни интереси от издаването или отмяната на акта. Поради това те нямат качеството на страна в съдебното производство и произтичащите от това качество процесуални права. Неправилното конституиране на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти не му придава качество на надлежна страна с право на процесуално участие в съдебния процес и подаване на касационна жалба. По изложените съображения касационната жалба на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти следва да бъде оставена без разглеждане като подадена от лице, което неправилно е участвало в първоинстанционното съдебно производство, без да има качество на заинтересована страна по смисъла на чл. 153, ал. 1 във връзка с чл. 15, ал. 1 и чл. 27, ал. 1 от АПК. Хипотезата се приравнява на изрично уредената в чл. 215, т. 1 от АПК, отнасяща се до недопустимост на касационната жалба, подадена от неучастващо в съдебното производство лице. Образуваното производство по недопустимата касационна жалба следва да бъде прекратено. В същия смисъл в това отношение са и решение № 6407 от 31.05.2016 г. по административно дело № 2259/2016 г. на тричленен състав от шесто отделение на Върховния административен съд, определение № 243 от 11.01.2016 г. по административно дело № 6584/2015 г. на тричленен състав от шесто отделение на Върховния административен съд, и оставилото го в сила определение № 4742 от 20.04.2016 г. по административно дело № 3771/2016 г. на петчленен състав от втора колегия на Върховния административен съд. В тази връзка следва да се отбележи и, че в процесния случай не са налице условията на чл. 173, ал. 1 от АПК, при които съдът може да реши въпроса по същество, поради което неправилно Административен съд - София-град, след като е постановил отмяна на оспореното пред него решение на Комисията по прозрачност, е отменил и потвърденото с него решение на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти и е изпратил делото като преписка на този Съвет за решаване на въпроса по същество, вместо да изпрати преписката за произнасяне на Комисията по прозрачност, съображенията за което ще бъдат изложени по-долу при обсъждане на другата касационна жалба. По отношение на касационната жалба на Комисията по прозрачност към Министерския съвет, Върховният административен съд, шесто отделение намира тази жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея, и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, е неоснователна. Първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка по спора. По делото е установено, че решение № НСР-5823 от 12.03.2015 г. на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, с което е изменено решение № НСР-5668 от 18.02.2015 г. на НСЦРЛП и с което е утвърдена промяна на цена по чл. 261а, ал. 1 от ЗЛПХМ, отпускани по лекарско предписание. С решение № НСР-5823 от 12.03.2015 г. е утвърдена пределна цена с ДДС на лекарствения продукт Sandimmum Neoral oral solution 100 mg/ml - 50 ml x 1 в размер на 197,24 лв. Тази цена е определена въз основа на заявена цена на производител в размер на 164,36 лв. За да постанови това решение Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е приел, че притежателят на разрешителното за употреба - дружеството "Новартис Фарма" ГмбХ, в срок от 6 месеца от утвърждаването на последната цена по чл. 261а, ал. 1 от ЗЛПХМ, не е представил декларация за наличието или липсата на промяна в референтните цени, като последната цена е била утвърдена на 04.07.2012 г. и е вписана на 19.07.2012 г. Поради това е стартирал процедура по служебна проверка на референтните цени на производител към дата 31.01.2015 г., при която е установил по-ниска цена на производител в Испания - 70,03 евро. Тази цена е открита в публичния регистър на референтната държава, който е оповестен на интернет страницата на НСЦРЛП. С протокол № 103 от 12.02.2015 г. в разрез на посочената в докладите най-ниска цена от 70,03 евро е вписано, че е установена най-ниска цена от 71,64 евро. На заседание на НСЦРЛП по протокол № 108 от 11.03.2015 г. НСЦРЛП е взел решение да се измени решение № НСР-5668 от 18.02.2015 г., като се впише коректна цена на лекарството Sandimmum Neoral oral solution 100 mg/ml - 50 ml x 1, а именно във връзка с най-ниската установена цена от 70,03 евро, а не от 71,64 евро. Във връзка с това решение на НСЦРЛП е постановено решение № НСР-5823 от 12.03.2015 г., с което е определена най-ниска цена на производител от 136,97 лв., съответстваща на 70,03 евро, като въз основа на тази цена е утвърдена и крайната цена на продукта за България. Решението на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти от 12.03.2015 г. е оспорено от "Новартис Фарма" ГмбХ пред Комисията по прозрачност с твърдение, че в действителност най-ниската регистрирана цена на производител в Испания е в размер на 82,39 евро и цена на краен потребител с данък 128,62 евро - т.е. тези цени са по-високи от регистрираната в България цена на лекарството, която е 157,44 лв. Жалбата на дружеството по административен ред не е уважена от Комисията по прозрачност към Министерския съвет на Република България, която е възприела като меродавни констатациите на НСЦРЛП и е потвърдила с оспореното пред Софийския градски административен съд решение от 15.05.2015 г. атакуваното пред нея решение от 12.03.2015 г. на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти. Спорът между страните е бил именно за цена на производител на лекарствен продукт в Испания, защото предмет на потвърденото от Комисията по прозрачност към Министерския съвет решение е утвърждаване на промяна на цена по чл. 261а, ал. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина относно конкретно посочен лекарствен продукт. По делото е представен списък на медикаментите, засегнати от намаленията в кралския указ-закон 8/2010 - януари 2015 г., въз основа на който е определена най-ниска цена на производител по процесните решения на административните органи. В този списък фигурира спорното лекарство, като за него е определена отстъпка в размер на 15%. Представена е и информация за фармацевтични продукти, включени в помощите на Националната здравна служба на Испания, от която справка се установява, че цената с ДДС е 128,62 евро, а продажната цена на лабораториите е 82,39 евро. Цената от 70,03 евро, приета като цена на производител от НСЦРЛП и КП, е формирана от органите, като от продажната цена на испанските лаборатории от 82,39 евро са приспаднати 15% отстъпка за продукта, приети с кралския указ-закон, при което е прието, че съобразно кралския указ-закон е определена цена на производител от 70,03 евро, която е най-ниска, въз основа на което е формирана и цената на продукта по решението от 12.03.2015 г. на НСЦРЛП, потвърдено по същество с обжалваното пред съда решение на КП от 15.05.2015 г. За да уважи сезиралата го жалба от "Новартис Фарма" ГмбХ първоинстанционният съд е обосновал решаващия извод, че оспореното пред него решение на КП към МС е издадено при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в несъответствие с материалноправни разпоредби - основания за отмяната му като незаконосъобразно по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. Този извод е правилен. Административният съд законосъобразно е приел, че решението на Комисията по прозрачност към Министерския съвет е издадено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които детерминират и материална незаконосъобразност. Както прецизно е отбелязано в мотивите на проверявания съдебен акт, съгласно разпоредбата на чл. 43, ал. 2 (в относимата редакция ДВ бр. 92/2014 г.) от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти (Наредбата), в случай на липса на промяна на цените, посочени в декларация-справката по чл. 33, ал. 2, въз основа на която е била утвърдена цена по чл. 2, ал. 1 на лекарствен продукт, който е единствен в международно непатентно наименование, включен в ПЛС (позитивния лекарствен списък), с изключение на лекарствените продукти, разрешени за употреба по реда на чл. 11 от ЗЛПХМ, притежателят на разрешение за употреба или упълномощен негов представител представя на всеки шест месеца от датата на утвърждаване на последната цена, декларация по образец, утвърден от Съвета, удостоверяваща тези обстоятелства. Декларацията се подава в месеца, през който изтича шестмесечният период. А ако е налице промяна в цената на производител, в същия срок се подава заявление за промяна на утвърдената цена - чл. 43, ал. 4 (в редакцията ДВ бр. 92/2014 г.) от Наредбата. По делото няма данни, а няма и такива твърдения, дружеството "Новартис Фарма" Гмбх да е подало в шестмесечен срок декларация или заявление. Следователно служебната проверка по чл. 45, ал. 5 от Наредбата е законосъобразно инициирана и НСЦРЛП е действал в изпълнение на законоустановените си правомощия. Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти обаче при издаване на оспореното пред Комисията по прозрачност решение е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, като не е изпълнил общото си задължение по чл. 36, ал. 1 във връзка с чл. 35 от АПК служебно да издири и събере всички доказателства за изясняване на фактите от значение за случая. Комисията по прозрачност, като контролен орган, също е задължена да събере достатъчно доказателства, за да изясни напълно значимите факти, или най-малкото да задължи долустоящия административен орган да ги събере. Неизяснено в хода на административното производство е останало обстоятелството от коя цена се прави отстъпката от 15%, въведена с кралския декрет 8/2010, и по какъв начин следва да се формира цената на производител в Испания. Както изрично е посочено в експертния доклад, проверка е направена единствено в Публичния регистър на лекарствените продукти в Испания, и няма данни по делото да е изисквана информация от Министерството на здравеопазването в Испания каква е актуалната цена на производител на това лекарство и прилага ли се по отношение на тази цена отстъпката от 15%. От представената "Информация за фармацевтични продукти, включени в помощите на здравната служба на Испания", се е установило, че продажната цена на лабораторията-производител на спорния лекарствен продукт е определена на 82,39 евро, като именно това е продажната цена на производителя, а крайната цена на медикамента с ДДС е 128,62 евро. От списъка на медикаментите, засегнати от кралския указ-закон 8/2010 г., не може да се установи дали предвидената отстъпка от 15% се отнася за цената на производителя и се приспада от нея или се приспада от крайната цена за потребителя с ДДС. Доколкото не става ясно от извлечението от кралския указ-закон, на който се позовават както НСЦРЛП, така и КП, от коя цена се прави отстъпката, което е от съществено значение за установяване на факта дали най-ниската цена на производител е тази, посочена в информацията - 82,39 евро, или тази, която са приели НСРЦЛП и КП, а именно 82,39 евро намалени с 15% - 70,03 евро, настоящият съдебен състав споделя изцяло извода на първата инстанция в насока, че в хода на административното производство не е изяснен основният релевантен въпрос и не са събрани доказателства служебно в тази връзка. Съгласно § 1, т. 2 от ДР на Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти "Цена на производител" е цената, по която търговец на едро закупува лекарствения продукт от производителя, заявена от притежателя на разрешението за употреба или от упълномощен негов представител, без включени в нея отстъпки или други стимули, предоставени от производителя на търговеца на едро, освен в случаите, когато тези отстъпки са определени в нормативна уредба. Оспореният пред съда акт на Комисията по прозрачност действително е засегнат от основанието за отмяна по чл. 146, т. 3 от АПК, понеже са допуснати административнопроизводствени нарушения, определими като съществени, тъй като компрометират достоверността на направените от административния орган установявания, а резултатът от процесуалната активност на органа не е надлежно отразен чрез доказателствени средства, намиращи се в непосредствена връзка с подлежащите на доказване факти. Пропуските на Националната комисия по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти към министъра на здравеопазването не са преодолени и от горестоящия административен орган, дължащ пълна проверка на атакувания пред него акт, съгласно чл. 97, ал. 2 от АПК. Пред Комисията по прозрачност е поставен за разрешаване спорът каква е цената на производител в Испания. Като специализиран колегиален орган, създаден с единствената цел да упражнява контрол за законосъобразност и правилност върху решенията на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, Комисията дължи разрешаването на този спор относно цената на лекарствения продукт. Дали това тя ще направи чрез писмено запитване до Министерството на здравеопазването или до друг компетентен орган в Испания или председателят на тази комисия ще упражни правомощието си по чл. 12, ал. 1 от Правилника за условията и реда за работа на Комисията по прозрачност по Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, и ще назначи комисия от външни експерти, е въпрос, който ще бъде разрешен от Комисията по прозрачността. Спецификата на материята, възложена в компетентността на тези два специални административни органи - Национален съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти и Комисия по прозрачност, налага те задължително да дават обоснован отговор на всички въпроси, изискващи специални знания, вкл. и тези какви са цените на производител в съответната валута и в евро в страните, изброени в чл. 33, ал. 2 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти. Административнопроизводствен въпрос е кой от тези специални органи ще събира актуална информация за цените в посочените страни, както и по какъв начин и чрез какви доказателствени средства ще прави това. Същественото е постановеният краен резултат да е обоснован и основан на убедителни доказателства. Допустимо е по тези цени да бъде изготвено писмено становище или доклад (каквото наименование възприеме решаващият орган) на експерт от специализираната администрация на съответния орган, но в него задължително трябва да бъде посочен източникът на информация и процесуалният начин, по който е събрана тя. Противно на твърдяното от касатора Комисия по прозрачност, първоинстанционният съд е обсъдил всички относими за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е анализирал всички факти от значение за спорното право и е направил верни изводи досежно решението на КП и дали коректно е определена от органа цената на производител на процесния лекарствен продукта в Испания, които се споделят от касационната инстанция. Решението на съда в тази му част е постановено в съответствие с точното тълкуване и прилагане на материалния закон и като законосъобразно и обосновано следва да бъде потвърдено в същата част. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, на основание чл. 218, ал. 2 АПК следва да: 1) обезсили като недопустимо оспореното с касационната жалба на Комисията по прозрачност решение на Административен съд - София-град в частта, в която е постановено по отношение на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти; 2) отмени същото решение в частта, с която е отменено решение № НСР-5823 от 12.03.2015 г. на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, и в частта, с която административната преписка е изпратена на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти за ново разглеждане; 3) вместо това в тази част следва да се постанови изпращане на делото на основание чл. 173, ал. 2 от АПК като преписка на Комисията по прозрачността, която да разреши заявения пред нея спор за законосъобразността на решение № НСР-5823 от 12.03.2015 г. на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, като даде обоснован отговор на въпроса каква е цената на производител във валута и в евро на процесния лекарствен продукт в Испания; 4) остави в сила решението на Административен съд - София-град в останалата му част (т. е. в частта, в която е отменено решение № КП-269 от 15.05.2015 г. на Комисията по прозрачност и Комисията е осъдена да заплати в полза на "Новартис Фарма" Гмбх направените разноски за държавна такса в размер на 50 лв.). Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,